程序价值理念的彰显——从程序视角看立法法，本文主要内容关键词为：程序论文,视角论文,理念论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2000)04-0124-07
立法法的颁布施行，对于规范我国法律、法规以及规章的规定，维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，推进依法治国，具有十分重要的意义；立法法是我国程序立法的长足进步，蕴涵和体现了弥足珍贵的程序价值理念。本文试图从程序的视角对立法法作些评析。
一、立法法的背景：中国的程序化法制阶段
在中国对待程序的问题上，“重实体，轻程序”是人所共知的积弊，实体立法与程序立法之间的失衡性以及程序立法的失当性是一个突出的问题。就程序立法失衡而言，是指程序立法与实体立法之间缺乏数量上的平衡和内容上的配套。在过去20年间，我国立法中单纯就程序问题所创制的法律、法规和规章数量很少，在立法总量中的比重很低。内容上，程序立法未能及时反映实体立法或者实体权利变化的要求。程序立法的失当性则体现在程序规则的质量不高，缺乏科学性和可操作性，规范力和制约力皆十分有限。如根本大法《宪法》中，关于公民基本权利的原则性宣言未见得与西方的人权宣言或权利法案等相去多远，但关于这些权利根据什么标准和由谁来确定，对于侵权行为在什么场合及按照什么方式追究等程序性规定却一直残缺不全，不能完全达到宪法中保障公民权利的目标。执法中忽视程序更是屡见不鲜。程序规则在法律体系中的欠缺，导致建立一个有效的法治秩序尚有很长一段路要走，无怪乎有学者呼吁，“程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点。”（注：李卫东著《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页、第10页。）“如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么程序可以作为其制度化的最重要的基石。”（注：李卫东著《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页、第10页。）中国的法制建设需要经历一个“程序化法制”阶段。立法法就是程序价值在中国法制建设中日益凸显，程序立法获得长足进展下的产物。
二、立法法的程序价值分析
改革开放20年来，立法工作在走上快车道的同时，也暴露出法律不统一、立法质量低等问题，追根溯源，在于没有规范立法的程序制度。为解决立法中的种种弊端，立法法以宪法为依据，对立法工作应遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围、制定程序和适用规则等问题，作了比较具体的规定。接下来拟从程序价值角度对立法法的主要条文规定作一些评析。
（一）总则：法定程序原则
总则第四条规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。可以把这一条款看作立法法中的“正当过程”条款。在总则中规定法定程序的原则，就为整部立法法奠定了一个重视程序的基调。这一原则统率以下分则中所有关于程序的规定，是立法法的核心。
（二）立法权限
立法权限问题，要言之，就是立法主体根据宪法和法律可以在多大范围行使立法权，应当在多大范围内行使立法权，事实上在多大范围行使立法权的问题。（注：周旺生著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第341页。）立法权限的划分似乎是一个实体问题，但更是立法程序中的首要问题和基础。因为程序正是通过担当不同角色的参与者的相互制约遏制恣意，使决定趋于合理化。程序可看作一种角色分派的体系，程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范，是消除角色紧张(role strain)、保证分工执行顺利实现的条件设定。（注：李卫东著《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页、第10页。）立法权限的划分正是立法程序角色分派的体现，不解决立法权限的划分这一问题，正当的立法程序便无法启动，程序的一系列功能即无法实现。立法权限的划分还体现了分工促进效率的经济学原理，具有经济效益价值。故此，立法权限的划分可以认为是立法程序实现外在价值的必要前提，是立法法中一个基本的程序设计。
立法法出台以前我国立法的一大弊病是立法权限不清，以致越权立法，重复立法，法规规章中地方色彩和部门利益浓重，相互冲突。这大大损害了我国法律体系的统一性和尊严。没有立法权限的明确划分则难以保障法律的统一，因此立法法对全国人大及其常委会，人民政府机构，省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府的立法权限作了划分。首先对只能制定法律的事项作了列举（立法法第八条），体现了“法律保留”原则。其次是规定了授权立法的原则、范围、期限终止：规定授权决定应当明确授权目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关（立法法第十条）；排除了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项作为被授权事项（立法法第九条）；明确了法律制定后，相应立法事项的授权终止（立法法第十一条）。这些程序规定对授权机关、被授权机关、授权的范围、行使授权立法的方式、期限等进行了规范和调整，较好地解决了以前授权立法中出现的授权不明、被授权机关超越授权范围及授权无期限等弊端。再次是明确规定了国务院直属机构具有规章制定权（立法法第七十一条），解决了多年来有关国务院直属机构是否有权制定行政规章的争议，为国务院直属机构制定行政规章提供了法律依据。通过以上明确的权限划分，使各机关各司其职，避免了由于分工不明导致的重复立法以及因法律、法规、规章间矛盾冲突而引起的各种耗费，是一种有效率的制度设计。但是，立法法对立法权限的划分并非尽善尽美，一个缺陷是未将全国人大及其常委会的立法权限和范围加以具体化和可操作化的划分，从而使常委会的立法权限更加广泛和没有限制，为常委会进入全国人大的立法权域提供了缺口和可能。
（三）立法程序
立法程序是指有权的政权机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵行的法定步骤和方法。（注：周旺生：“关于中国立法程序的几个基本问题”，《中国法学》1995年第2期。）立法程序是立法法的核心部分，亦可以说是最能体现程序价值的制度设计。此次立法法根据法律已有的规定，着重把多年来实践证明体现民主集中制等原则并行之有效的一些基本经验加以法律化和制度化。
1.审议制度
立法程序一般包括规划、起草、听取意见、审议通过、公布、备案等几个环节，审议程序是其中至关重要的一环，是通过立法程序制定“良法”的保障。立法法颁布以前，立法程序存在的问题之一便是其审议、合议性较差。（注：陈世荣：“立法程序研究综述”，载李步云主编《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第372页。）全国人大常委会议事规则是对常委会议事活动的系统基本的程序性规范，但它对法律案审议程序的专门规定只有第十六条，因而法律案的审议部分只能适用普通议案的审议程序。全国人大议事规则对有关法律案审议程序的专门规定比较多且具体，但也存在类似的情况。法律审议程序中存在的问题主要有：审级制度不成熟，对最高审级缺乏限制；法律案从提请审议到交付表决以及两次审议的间隔没有明确的期限规定，往往造成延误；常委会审议法律案的形式；分组会议、联组会议、全体会议主要解决什么问题尚不明晰：关于行政法规、省级地方性法规审议程序不够完善。（注：李步云：“关于中华人民共和国立法法（专家建议稿）的说明”，裁李步云主编《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第43-44页。）
立法法对审议制度的完善主要有：一是在审次上，规定常委会审议法律案一般实行三审制（见立法法第二十七条），但也可以经两次或一次常委会审议即交付表决（见立法法第二十八条），当法律案经三次审议后仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决（见立法法第三十八条），法律案被搁置审议满两年的，或因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会议程审议的，该法律案终止审议（见立法法第三十九条）。这样的审次程序设置既保证了效率，避免了审而不决，拖延时间，又保证了法律案得以充分考虑，防止仓促通过而导致立法质量不高。二是加强了专门委员会在法律审议中的作用，第十三、十七、十八条及第二十四、二十五、三十、三十一、三十二、三十三条都是关于专门委员会在全国人大立法程序及常委会立法程序中审议的规定，充分发挥专门委员会的作用，同样体现了对程序的经济效益价值的追求。专门委员会是由专门领域中经过专业训练的人员组成，具有一般人不具备的专业知识，由他们对某一专门法律案进行审议显然更有效率，同时更能保证立法的质量。三是在常委会审议法律案的形式上，明确规定了分组会议、联组会议和全体会议不同形式的适用（见立法法第二十七条），有效提高了审议的质量和效率。四是在地方法规的制定程序中，参照全国人大及其常委会的作法，规定要有统一审议的环节（见立法法第六十八条），以进一步提高地方性法规的质量，保证法制的统一。
2.参与制度
程序的重要内在价值是民主和公正，保证程序民主和公正的重要机制便是参与制度。“参与”(Participation)一词在政治学家看来，是指“一种行为，政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果。”（注：Jack H.Nagel,Participation,PP.1-5,1987 by Prentice-Hall,Inc.转引自陈瑞华：“刑事审判原理论》北京大学出版社1997年版，第62页。）一般而言、普通公民的政治活动尤其是政治决策活动的参与是民主社会的一个重要标志。同样，参与是程序民主价值的体现和保障，当公共权力的决断将实质性影响被决策者的权利和义务时，即使这种影响的理由是正当的，它也必须展现在当事人面前，必须在决断的过程中经受来自当事人的挑战，必须允许当事人陈述其挑战的理由，否则这样的决断程序就是不民主的和不公正的。切实保障被决策者的影响力不仅是决策民主和科学的关键，而且是决策得以有效实施的基石。现代心理学已经证实，当事人的参与使得决策结果的被认可容易得多，即使这一决策结果对当事人是不利的。（注：宋冰主编《程序正义与现代化》，中国政法大学出版社1988年版，第377页。）具体到立法程序中，公众的参与使公众相信立法所依据的事实基础是真实的，从而消除疑虑与抵触，使立法成为正当的结果，拥有长久的权威。
立法法中为此设计了公众参与机制。第三十四条规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。第三十五、三十六条也有常委会征求和收集整理各机关、组织和公民提出的意见的规定。第五十八条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。可以看出，立法法中的公众参与机制的特点是：(1)参与对象广泛，包括有关机关、组织和专家、公民等各方面，力求反映最广泛的民意，最大可能实现程序的民主价值。(2)参与形式多样，包括座谈会、论证会、听证会、征求意见等多种形式，开通多个民意传达的渠道，形成公众与立法者沟通交流反馈的机制，促进立法过程中的纠偏，使法律命题得到锤炼，提高法律规范的真理性。
但是，立法法中的参与程序并不尽完整。一般而言，程序立法中的公众参与制度应当包括如下要件：(1)参与决策者无论社会地位高低，参与地位必须平等；(2)参与决策者无论能力大小，参与的发言机会必须充分而对等；(3)参与决策的事项无论复杂与否，参与程序必须系统和完整；(4)参与权利无论在哪个阶段受到损害，都必须有相应的救济制度。（注：徐向华著《中国立法关系论》，浙江人民出版社1999年版，第219页。）对照这些要件，立法法中的参与机制显然只是作了原则性的规定，对参与者的选拔、参与者的地位和发言机会、参与的具体过程、参与权利受到损害时的救济等都未作详细规定，失之简单粗疏。由于缺乏具体规则，公众参与极易流于形式，而仅仅成为“纸面上的法律”。建议我国借鉴别国的公众参与程序设计，结合我国国情，进一步完善公众参与机制，真正实现立法程序的民主和公正。
3.公布制度
公布亦是立法程序中的一项重要程序。“要使法律广为人知并发挥其作用，就必须将法律公之于众，使国家机关、公职人员和公民都能了解法律，执行和遵守法律，从而实现立法的目的。”（注：周旺生著《立法学》，北京大学出版社1988年版，第378-379页。）若法律的公布程序不完善，相当于阻断了法律从立法到公众的通道，那么立法哪怕制定得再完善也不能起到应有的作用。
过去公布法律采用全国人大常委会公报的方式，存在一些问题：公报出版的时间往往晚于法律的公布和生效时间；公报从出版发行之日到社会各方面传布开来，特别是在传布到边远地区，往往相当缓慢；社会各方面订阅全国人大常委会公报的数量也很有限。（注：周旺生主编《立法学》，法律出版社1998年版，第286-287页。）结合实践经验，立法法对公布法律的方式作了改进，第五十二条规定法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。第六十二条规定，行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行报纸上刊登。第七十条和七十七条分别规定了地方性法规，自治区的自治条例和单行条件、部门规章、地方政府规章的公布方式。立法法设计的公报和报刊相结合的公布制度不仅更为迅捷全面，而且规定了公报为标准文本，避免了冲突的出现。美中不足的是，这些规定中的“及时”究竟是多长时间，没有作出明确规定。
4.修改、废止制度
法律颁布实施后，随着形势的发展，有可能产生不适应变化了的社会环境的问题，需要通过修改和废止法律的程序对此加以救济。程序是一个连续贯通、前后相续的体系，没有法律的修改和废止程序就不是一个完整意义上的立法程序。“立法程序的主要意义不是确定放之四海而皆准的规范，而是使一切法律都变成可以更改的。认为法是永恒安定的行为规范，这并不是现代观念。现代法的特点是可变的，甚至是求变的。”（注：李卫东著《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页、第10页。）尤其对处于社会变革阶段的中国而言，解决变动期的非程序化倾向的一个突破口恐怕就在于设计一个良好的变动程序，使社会按照一个规范的方式变动，特别是法律的制定和修改必须在一定的职权机关之中按照一定的手续进行。在这个意义上，修改和废止法律的程序的重要性甚至超过制定法律的程序。
可惜的是立法法对修改、废止程序的规定仅有第五十三条，规定“法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定，法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本”，未免过于简陋，不能适应现实中修改和废止法律活动的需要，也有损立法程序的完整性。
（四）立法解释程序
法律解释的重要性无需笔者在此多言。在我国，立法解释更是法律解释中的重要组成部分。立法法颁布以前，立法解释的程序是由《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定的，这些规定不够具体明确，造成实践中司法解释超越了法律限定的对“在审制过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释”的范围，用司法解释替代了立法解释。可以说，立法解释程序的欠佳是造成人大常委会立法解释权虚置的主要原因。（注：王晨光：“全国人大常委会立法解释的程序思考”，《法学》2000年第4期。）
立法法对立法解释程序作了改进：第一，明确规定法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会（见立法法第四十二条）。第二，扩大了有法律解释提案权的单位和组织。第四十三条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。扩大享有提案权的主体范围有利于立法解释及时适应现实的需要，更充分地发挥效力。第三，立法法规定常务委员会工作机构研究拟定法律解释草案，由法律委员会提出法律解释草案表决稿（见立法法第四十四、四十五条）。这样的设计大大提高了常委会立法解释的工作效率，使立法解释更为灵敏地回应现实。
但立法法中的法律解释程序依然是框架型的，并未制定更为详细的立法解释程序规则，如提案和请求的受理、提案和请求被驳回的程序及效力。有待于进一步完善立法解释程序规则，从而把原来被束之高阁的“宣言性”法律转变为切实可行的行为规范，真正推动依法治国的进程。
（五）法律监督程序
立法监督是指有权的主体，在自己的监督权限范围内，依据一定的程序对有关立法活动实施的监察督促。（注：李卫东著《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页、第10页。）立法监督程序对法令的统一起着关键作用。世界上绝大多数国家都建立有宪法监督制度及其相应的机制和程序。我国宪法规定，全国人大常委会有权解释、监督宪法的实施，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。但由于法律规定过于原则，缺乏可操作性，批准制度、备案制度，撤销制度尚未有效运作。对国务院提请裁决的省级地方性法规同行政法规相抵触，省级地方性法规同国务院部门规章之间矛盾的处理意见的受理，也因没有具体机制而难以开展。立法监督程序的完善成为实践中函待解决的问题。
立法法中对立法监督程序的完善主要体现在备案程序和改变撤销程序上。立法法对备案程序则作了如下规定；首先明确规定了备案期限（见立法法第八十九条），从程序上提高了备案强制力，也体现了效率。其次是规定了被动审查。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，及其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查的要求和建议（见立法法第九十条），这就提高了审查的效率，也使备案审查程序得以启动。再次是设置了备案审查的详细程序，包括审查机构、审查方式、审查结果及效力等（见立法法第九十一条），增强了备案制度的可操作性，使备案监督得以落实。
在改变撤销程序上，一是明确了予以改变或撤销的五种情形（见立法法第八十七条），使改变撤销的标准明确化，改变撤销程序也因此能真正启动。二是规定了改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限归属，也就是分派了改变撤销程序中的角色，从而使这一程序在各角色的尽职尽责下得以运行。
应当说立法法中的备案程序和改变撤销程序可操作性较强，是较为明确合理的程序，对保证立法的公正科学具有不可小觑的意义。但对于监督控制程序中较重要的批准制度，立法法却疏忽了。纵观立法法的条文规定，仅在第四章第一节“地方性法规、自治条例和单行条例”中有关于批准的简单规定（见立法法第六十三条、六十六条、六十九条），在行政法规及规章的制定程序中都未设置批准这一监督机制。笔者认为这是一个程序上的纰漏，有损整个法律监督程序的连贯性和系统性。
总之，立法法对法律监督程序的设计在笔者看来欠妥，对规范立法工作，提高立法质量是不利的。建议借鉴英国议会对授权立法的监督程序，一种是非经议会批准不得生效的“批准型”程序，另一种是除非议会两院在提交后的一定期间内作出决议予以废除，否则即告生效的“否决型”程序，完善批准程序，从而完善整个法律监督程序。
三、结语
在对立法法的主要程序制度进行逐一分析后，不难得出结论：整部立法法在“法定程序”的精神统率下，追求程序公正、民主、效率等价值的法律。作为中国程序立法的一个范本，立法法对程序价值理念的确立和普及，对推进中国的法制建设，必将发挥历史性的作用，当然，由于种种原因，立法法中的程序设计仍存在局限和不足，有待于在实践中进一步完善。