关于房地产税费改革方向和地方财政收入模式的论辩，本文主要内容关键词为：财政收入论文,税费改革论文,模式论文,地方论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
理论界多数观点认为，目前的房地产税费体制存在缺陷主要表现为税种过多、税外收费项目繁杂、以费代税、以税代租，保有环节税负过轻、且对非经营性房产一律免税。因此改革的原则是并税、清费、明租，具体设想是设计一个统一的房地产税。①也就是兼并各类房地产税收为统一的房地产税，征税环节从开发经营环节变为保有环节，不仅对企业经营性房地产课税，而且对居民个人所有的房地产课税(钱凯，2005)。对于是否将土地出让金并入房地产税，有不同看法。看法之一是，虽然土地出让金为土地所有权收入，与房地产税收性质不同，但如果将土地出让金从一次性收取改为按使用年限每年以房地产价值的一定比例收取，可合并到房地产税一并征收(北京大学中国经济研究中心课题组，2006)。
本文要论辩的对象就是上述房地产税费改革的原则、以内含土地出让金分年计收因素的统一房地产税为主体的地方财政收入模式(以下为省略文字，简称之为设计中的模式)。本文的研究方法是规范分析。分析的着眼点首先是当前理论界研究这一问题在基础理论和方法论上的缺陷；其次研究在中国现有社会经济环境、地方政府框架、公共产品提供者和消费者行为不发生变化的既定条件下，要达到既定的社会福利目标，设计中的模式的不可行性；最后进一步研究设计中的模式无助于解决当前房地产市场存在的问题，特别是房价居高不下问题的深层原因。
二、理论界研究房地产税费改革和地方财政收入模式的方法论缺陷
(一)关于税费关系的论辩
理论界分析的一般逻辑是房地产收费项目过多、以费挤税、费大于税，致使房地产税收入规模减小，而费不规范、税规范，因此费多意味着这个地方财政收入体系也不规范(樊丽明、李文，2004)。笔者承认，我国目前对房地产开发商的收费存在一些问题甚至某些地方有乱收费现象，也存在税费重复问题，但收费问题主要应当通过预算管理和明确收费用途、收费权限来解决，目的是让收费切实地与相应的公共服务相联系，无服务不收费，而不是主要通过以税代费来解决。一切取决于是否增进社会福利，而不是仅仅为了“规范”。公共经济学对税费之间的优劣已早有定论。
收入制度的安排与地方政府的职能有关。地方政府承担的某些职责，采用收取使用费更有优势。如果地方政府的主要职责是提供初等和中等教育，举办地方性公路、街道和公共交通，供水和污水处理、排洪防涝，公共安全、消防，资源开发和保护、招商引资发展经济等等，往往可根据受益原则和职责分类安排相应的税种或收取特定的费用。如教育，可征收财产税、消费税(流转税)的教育附加，对不发达地区的教育财政资金缺口，应根据人均教育费用标准(可由省最好由全国规定)通过中央和省级政府转移支付补足。某些项目可首先使用地方税(包括所得税、营业税)，不足时征收使用费，再不足时通过转移支付。地方财政安排中，受益原则是重要的原则，据此要仔细(即使不是优先)考虑征收使用费的可能性，因为它能够合理地让收益和成本相配。当收费形式不适用或不能产生足够收入时，应考虑征税，最后运用转移支付(梅尔维尔·麦克米兰，2005)。但我国理论界一般观点认为，费不规范，要以税代费，只有税收(其通过正式的立法并且执行过程相对比较规范)才能实现政府收入的法制化、公开化和稳定性。可是在一定条件下，为提供特定公共产品的收“费”要优于税。在以下两种情况下，费优于税。
第一种情况是，民众所提供的某种公共产品限于特定区域或类型的人享有，进行成本分担制度安排的信息可获得，并有足够的手段限制“搭便车”者，此时采用收费在成本和受益之间建立密切联系，可增进福利、提高效率，也比较公平。这在许多财政学或公共经济学教科书中均有很多阐述。
第二种情况是，人们已习惯于那种间接的征税办法的文化氛围。征税特别是直接征收所得税，更为公开透明，人们对其税率和政策变化很敏感，通常不习惯于放在明处的“税”(虽然其符合公平、确定原则)，用“费”也是一种理财治税的智慧，它照顾了国人的面子人情，便于实施。如通过拍卖土地，政府获得土地出让金收益，将地价加到商品房的价格上，由购买者支付，变成市场行为，政府的收益实际上也是从消费者手中获得，但如果变为税收，即压低土地价格，降低房屋价格，然后通过房地产税集中一部分收入到国库，情况就不同，可能产生很大的抵触。
税和费孰好孰坏不能简单论之。我们通常习惯以美国为例，说明好的财政一定是费少的财政。但事实上，美国地方政府收取使用费获得财政收入的比例并不低，而且存在上升趋势，并不存在理想的单一地方税财政收入模式。资料显示，2002～2003财政年度，美国市政府的收费和杂项收入占总财政收入的比例平均达到22％，财产税占21％。有的州的市级地方政府收费和杂项收入占总财政收入的比例高达30％。在郡县财政收入中，收费和杂项收入占财政收入的平均比例为26％，财产税的比例为24%、上级政府转移支付比例占23%。1977年这三项比例分别为16％、31%、45%，而1992年这三项比例分别达到25％、28％、37％。可见郡县一级地方政府对收费和杂项收入的依赖很大，并有增长趋势，同时对财产税的依赖有降低趋势。2002～2003财政年度的学区财政收入中，对税外收费的依赖平均也达到12％，财产税占34%，其余靠联邦和州政府转移支付，其比例达55％。特别区对收费和杂项的依赖更大，平均达到61%，而这一比例1977年为47％，1992年为55％，因此也存在增长趋势；财产税只占9％，1977年这一比例为14%，1992年为11％，存在降低趋势；上级政府转移支付占27％，1977年这一比例为38％、1992年为29％，同样存在下降趋势。②
收费改革的方向是界定更明确、定价更合理、管理上层次、信息更公开、使用有监督，而不是都改为税。有些费用属于企业之间交易的价格如勘探设计费，不属于政府使用费，更与税收无关，不可能并入税收；某些收费与政府提供的特殊服务或要求有关，如扩容配套费、消防验收费等属于使用费范畴，应致力于标准化即价格制定程序公开、透明，使用管理预算化，避免因垄断或政府权力原因而超额收取。当然，某些费已经具有税的性质，换一下名称也未尝不可。
(二)关于地方政府的层次和以房地产税为地方主体税种的论辩
理论界研究地方税时，均没有具体说明是哪一级地方政府。实际上同样的税种作为不同级次地方政府的主体税种，其效应大相径庭。规范分析和实证分析都已证明，流转税(包括消费税、营业税、零售税等)、所得税由中央(联邦)和省(州)来征收的成本(包括行政成本也包括额外负担，下同)要低于由较下级地方政府征收的成本。而房地产税相反，其由较下级地方政府课征的成本要低于中央(联邦)和省(州)征收所花费的成本。因此，房地产税对较低层次政府(市县镇)具有相对优势(John Joseph Wallis，2005)。但这一点仍然存在争议。一种观点认为，不论作为国家税(中央税或联邦税)、省(州)税还是地方税，房地产税均存在绝对的福利损失，是一种扭曲性税种，不仅扭曲全国资本存量配置，而且还具有累退性。另一种观点认为，虽然房地产税在地方一级政府中存在相对优势，但这种相对优势的发挥要基于一定条件(下文将作一步阐述)。因此，公共经济学的共识是：只有在一定条件下，较低层次政府征收的房地产税才能起到受益税的作用，才具有相对优势。在我国，理论界所谓地方政府往往包括省一级政府，这样将房地产税作为地方政府的主体税种，在逻辑上不够严密，方法上缺少可操作性。
在许多国家，地方财政来源并不主要依赖房地产税。将房地产税作为地方主要税种是英联邦国家的传统。北欧国家主要依赖所得税，南欧国家则是混合使用财产税、所得税和消费税(McMilan,Melville L.，2001)。即使在征收房地产税很多年的美国，学术界和公众对其评价也不是惟一看好，定期的民意测验表明，人们厌恶房地产税的程度甚至超过了联邦所得税(罗森，2003)。近年的趋势是财产税日益受到攻击并被施以严格限制(税率、评估价值和方法等)，以至于在美国许多地方政府中财产税占财政收入的比重有下降趋势，要依靠转移支付或增加税外收费弥补收入。还有观点认为财产税可以起到促进节约和合理利用房地产资源的作用，这也是简单的想像。因为财产税对房地产交易的影响很复杂，几乎正负效应都能得到实证，取决于选取的数据和分析基于的环境(下文要基于美国环境研究房地产税效应)。此外提出我国目前开征统一房地产税能够推动房地产市场健康发展、抑制房价上升、促进房屋交易、导致社会公平、解决地方政府财政需要，甚至打击投机炒楼、节约土地、遏制腐败等观点，都是将房地产税的效应理想化和静态化了。
三、设计中的模式不可行性分析
公共经济学基本原理对房地产税不宜作为中央税或省税已有定论，因为其既产生扭曲又不公平。原因在于，首先表面上看，房地产税很容易征收，且房地产不能移动，不像销售收入和所得那样容易隐瞒。但实际上房地产税的使用若超过一定范围(经验表明不能超过县市镇的范围)其征收难度将很大，征收成本也很高。因为正规的房地产税的税基以课税对象的市场价值为准。而要获得房屋土地的市场价值很困难，评估价值的客观性问题一直没有得到解决，这就产生了征税的不确定性和不公平性，评估过程也很容易产生舞弊。其次，在现代社会不动产以外的财产特别是无形资产和人力资本占有越来越重要的地位，而这些财产形态因为难以评估和核实，无法有效课税，导致征收不动产税的不公平问题。美国的经验表明，以房产税为主要形态的财产税比较适合作为州以下(县镇乡、特别区)地方政府的税种。美国州政府曾经以房地产税为主体税，但早在19世纪就纷纷转向以征收消费税和所得税为主(John Joseph Wallis，2005)。这从实践经验角度说明，省—级主体税种不能选择房地产税。笔者推测，我国主张采用房地产税作为地方主体税种的学者受到美国、英国的影响，美、英具有将房地产税作为地方税主体税种的传统。我国理论界尽管在谈论房地产税时均没有说明地方政府的级次，但合理的做法应该假定其设计中的模式是以市县镇政府为背景的。可以称之为美国模式的房地产税。
对美国模式的房地产税存在两派对立的观点。否定观点认为，在房屋(资本形态)可流动，而全国的资本存量固定不变的假定下，房地产税既扭曲了资本(包括房屋资本)的配置，又扭曲了地方公共服务水平的决定，而且从全国看财产税对资本课征的税收具有相当的累退性(George R.Zodrow，2005)。关于否定观点本文不展开阐述。
另一种观点是传统观点，认为房地产税是合适的地方税，因为其税收收入主要为纳税人服务，并且不会造成福利损失(William A.Fischel，2005)。这个观点被称为受益论，其假定前提是家庭的可流动性和房地产的不可流动性，以及美国地方选举效应。所谓美国地方选举效应，说明房屋所有者掌握足够的信息，充分了解地方财政决策与他们所有的房屋价值的关系，地方的中位选民特别是房屋业主，会投票给使其财产价值最大化的政府，而地方政府则通过税收、支出决策以及分区治理政策达到这一目的。否则居民会通过流动(即“用脚投票”的办法)促使地方财政支出政策和税收政策产生正资本化效应(即能够增加财产价值)，因此房地产税是有效率的，既不会扭曲资本配置，也不会产生不公平情况。
要取得这样的效果，取决于以下几个非常重要的条件：
第一，房地产税必须是社区税或适用的区域范围足够小，并且区域发展较为平衡，以至于纳税人拥有近乎相同的能力和足够的信息了解用房地产税收入所提供的公共产品的成本和效益，特别是纳税人知道税收和服务将影响他们拥有的房屋的价值。从地方(实际上就是区域划分足够小的社区)角度看，房地产税是一个受益税，但从省或国家角度看房地产税是一种福利损失(William A.Fischel，2005)。美国模式的房地产税正是建立在足够小的区域基础上的。根据2002年美国政府普查资料，截至2002年6月30日，在美国50个州的不同法律体系下，存在着87525个地方政府。其中，郡(县)政府3034个，市政府19429个，镇政府16504个，学区政府13506个，特别区政府35052个。③而目前我国共有236个地级市和30个自治州，副省级市15个；有1562个县，611个县级市，120个民族自治州，56个直辖市下辖区和693个市辖区，有3.1万个乡，3000多个民族乡和1.8万个镇。相比之下，美国地方政府平均要比我国小一半左右。要达到美国目前的地方财产税的效应(实际上是不太成功的、有缺陷、已经广泛受限制的)，仅仅从区域足够小的条件出发，我国只能将财产税设置为市辖区和乡镇政府税。
区域之间和区域内部发展平衡状态对财产税的效应也存在很大的影响。即使在美国也存在区域间和区域内的不平衡，这种不平衡情况的存在大大降低了对财产税福利影响的正面评价。在都市地区，收入近似的人愿意住在相似的区，那里房价较高，与其他地区相比财产税税率比较低，但财政收入却比较丰厚。由于房价较高，并不能使较穷的家庭迁入此地。财产税不能解决区域平衡而是拉大区域差异的事实是存在的(Therese J.McGuire，2005)。在我国，大多数城区里的不同地区存在多样性，区域内的差别也很大，其程度都要大大高于美国，那么上述财产税的效应就要进一步打折扣。因此适合于发达国家的治理方式或税制模式，有时很难搬到发展中国家或地区，更不可能用于不发达地区(如没有多少房地产或即使有但经济发展程度使纳税人很难拥有能缴税的现金流)。
第二，存在民主决策机制和“用脚投票”自由迁移的条件。一旦某社区的居民(财产税的纳税人)发现付费与所得不相称，他们就会选择迁移到其他地方，这种“公共产品自愿市场交换”的机制最终会导致公共产品供给和需求的均衡而使“价格”(即财产税)居于合理水平，从而造成对地方政府的约束。这就是著名的Tiebout模型所阐述的精髓。中国的实际情况与美国不同。在我国目前实际上还不存在民众参与预算和地方公共产品决定的机制，预算和公共产品提供的规模、结构还主要由领导决定，而领导偏好和公众偏好并不总是一致。公共选择理论告诉我们，即使在西方国家，其民主机制受信息制约，也不能完全反映民众偏好。在我国由于户籍制度、经济发展不平衡以及受传统习惯的影响，人口流动自由度很低，即使有流动也存在单向性，即人口流向发达地区。加上税制结构以间接税为主，人口流动与税负关系不直接，因此就个人而言不存在“用脚投票”的机制。企业对税负差异较为敏感，往往选择税负轻的地区，但更愿意流向投资环境特别是软环境好的地区。总之，在经济发展很不平衡的情况下，用脚投票的机制不一定导致公共产品提供和成本分担的全国均衡，从而促进福利的改进。
第三，存在特殊的地方政府体系和治理结构。要研究财产税能否成为中国地方财政的主体税种，不了解财产税作为美国地方财政主体税的原因、发展趋势，就简单地主张实施美国式的地方税体系很可能导致严重的误导。美国目前的地方税体系是与美国政府体制相适应的。其出现目前的状态具有深刻的历史和文化原因。
首先，美国属于联邦制国家，实行多样化的、完全自治、高度分权的体制，各类政府自治独立，不存在隶属关系，甚至不少在地理上也不存在包容关系。美国地方政府以满足不同的利益团体的特定需要而形成。美国各州不仅仅设置市、县、乡镇一类的一般目的政府，还存在许多为特定目的、行使特定功能的地方政府。县和镇这一类传统形式的地方政府是一定区域内居民自我治理的基本单位，市“通常是为服务于其居民的特殊需求而设计的自主治理机构，并且，通常是由那些有意合并成为自治市的部分当地人发起创立的。”(文森特·奥斯特洛姆，2004)而特别区政府，更是一部分团体和居民因某种共同利益而发起组建而成，可分为两类，一类是承担公立教育体系运作管理的地方政府叫做学区，主要负责辖区内的公立义务教育，为本区内的基础教育筹集资金，维持公立学校系统的正常运转。目前学区有13 506个，由于存在合并趋势，比1952年的67 355个大大减少了。另一类为特别区。除了学区以外，承担特定功能的政府组织均归入特别区政府行列，承担诸如自然资源管理(包括排水、防洪、灌溉、水土保持)、消防、城市供水、住房与社区发展、机场或高速公路建设、医院、图书馆等的一个或多个功能。目前承担单一功能的特别区占91％，多功能区占9％。这种形态的地方政府自1952年以来的50多年间一直呈增长趋势，已经由12 340个增加到35 052个(张智新，2005)。
这种看上去“杂乱无章”的地方政府体系，使地方政府依赖财产税和税外收费成为别无选择的安排。从三大课税对象看，“所得”不适合于作为美国意义上的地方政府的收入来源。简单的理由是首先联邦和州已经课征所得税，地方加课，要么税源有限，要么税率过高导致纳税人迁移，此外无法有效处理居住地课税和来源地课税的冲突。从消费税税基或销售税税基看，不能保证税源与纳税人居住地的一致性，商业往往较为集中，非商业集中的社区很难征收到合理规模的税收。在美国目前的政府体制下，也很难通过上级政府对商业集中区课税后，再进行分割。只能选择财产税。财产税能够相对容易解决公共产品的“搭便车”问题。
其次，非政府组织的作用。美国非政府组织共有100万个左右，大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作(谢玲丽，2006)。非政府组织的服务范围十分宽广，涉及“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”等方方面面，给居民生活带来了极大的方便和保障。在这种情况下，政府管理是处于一个相对超脱的状态。
非政府组织的大量存在和有效运作是美国社会的独特现象，是美国文化的重要体现。其背后的文化环境是美国人的合作意识、团结意识和公共意识，以及“经济人”意识(在信息不对称下确保“付费”或“缴税”取得最大利益)共同作用下的制度安排。其结果就没有了乱收费或税外收费泛滥的情况，因为不少的公共产品由非政府组织在居民自愿下提供，就不涉及政府收税、收费问题。但在中国文化下，由于组织领导人的“异化”程度高(往往假公济私)和公共意识的普遍缺乏，合作、信任程度低(其中的原因又是因为“位置”摆不正，越位和吝守规则——不乐意遵守自己也同意的规则)，人情和关系意识浓厚，真正意义的非政府组织很难普遍发展、可持续发展，能够有所作为的非政府组织往往依靠于具有大公无私品质的领导人，一旦这样的领导人离开，组织就不能维系。这样，很多事情不得不由政府来做，就不可避免地出现“大政府、小社会”以及很多税外收费的现象。要解决存在的问题，还需通过反文化的制度安排，而这样的制度又往往表现为“一刀切”，不能具体问题具体处理，保证了效率和廉政而失去了权益和公正。
综上所述，地方财产税即使要取得被认为有缺陷的“成功”，获得一定程度的正效应，也需要许多在美国才有的条件。如果在我国推行这样的地方财产税，由于不具备这样的条件，这个税就不可能是良性的。因此，要十分谨慎地对待将财产税列为地方财政的主体税的说法和做法。
四、设计中的模式并不能使房价下跌
相当多的学者寄希望于通过开征统一的房地产税促使房价下跌。认为土地出让金过高是导致房价居高不下的主要原因，将土地出让金从一次性收取变为按土地使用年限分年收取并且并入房地产税，一方面，降低开发成本，另一方面，统一的房地产税推行以后，住户每年要额外向政府缴纳一定的税收，房屋需求曲线下降，因此房地产税费改革将使房价下跌(北京大学中国经济研究中心课题组，2006)。这是似是而非的观点。
从现象上看，将一次性缴纳的土地出让金变为70年或50年分年收取，虽然降低了目前的房价，但稍有经济学常识的人都知道，这种情况只不过是将一次性缴纳改为分期缴纳，从长期看，消费者没有少付任何金额，实质的问题只是由一次性结清房价变为“贷款”分期还本付息，从买不起变为住不起。因此只要房屋金融制度健全，这种制度安排与土地出让金一次性收取没有根本差异。部分低收入或较低收入群体买不起房的问题并没有得到根本解决。当然，买不起房的问题本质上属于收入分配的问题，非是土地出让金方式转变所能解决的。从土地出售转变为只租不售，开发商只要付清最初租金就可获得几十年的使用权，而将风险完全推给国家，不仅违反市场经济的运行规律，也不存在让开发商由此降低房屋价格的机制。
房地产价格居高不下由许多因素造成。其根本原因在于需求过旺，包括实际需求增加、对房价预期看涨所造成的需求增加、投资或投机需求的增加等，以及开发商利润率过高。有的人认为还有其他原因如地价提高、政府广义财政政策包括税收政策、基础设施配套费、防空费等税外收费收取，征地和房屋拆迁补偿标准提高、规划要求如楼高层数限制条件下的容积率标准降低使得房屋均摊土地成本和管理成本提升等。而其中地价上升又有两种说法，一种说法认为土地供应减少，当然引起地价上升，而土地供应减少的原因又是政府实施宏观调控，缩小“地根”，但全国房地产开发投资统计资料显示，根本不存在“地根”缩小问题(王蕾，2035)。第二种说法是地价上升因为实行挂牌拍卖，如果不进行这样的改革，仍然按过去协议出售方法，地价就不会高。应该说土地供应方式的改变对土地价格的形成起了相当大的作用，目前还没有实证研究证明影响的程度，招拍挂出让土地的平均价格是协议出让土地平均价格的4～6倍，显现了土地的真实价格。其进步意义在于使真正的开发商直接获得土地，而不需要像过去那样转手获得土地。理论上这种方法不仅有利于抑制暗箱操作，减少土地交易环节、更理性地选择开发项目、更合理地安排资金，透明化的土地供应方式应该使土地价格趋于合理而不是不断上涨。但现实中为什么又出现上涨情况?笔者认为与土地市场的特点和市场竞争的不充分有关，土地的招拍挂以及一系列对房地产开发企业的资质限制，导致房地产开发项目向资本雄厚且有实力的开发商集中，淘汰了中小开发商，房地产开发市场已经成为寡头或准寡头的垄断性市场，在实力较量下将土地价格人为提高。但为什么不惧怕高土地价格带来的风险?其中既有非理性因素也有理性因素，非理性因素在于竞拍过程讲面子，理性因素在于对房屋价格上升的预期看好，最终原因还是需求过旺。后面几个原因的直接结果本来应该是降低开发商利润率，但实际情况却是继续推动房价上升，深层次的原因仍然在于需求过旺和市场的寡头或准寡头垄断。
在需求过旺和市场的寡头或准寡头垄断状态没有改变的情况下，只要开发商能够以市场价格获得所需要的任何数量资本，房屋供给曲线就是完全水平的。降低土地出让金不会降低房价，而只会增加开发商利润。征收统一的房地产税不一定就会抑制房价，存在多种可能效应，但有一点是明显的，就是如果没有对低收入群体包括离退休家庭实施补助，他们可能就缴不起房产税(取决于税率)，会造成新的不公平。
中国改革的思维方式是先承认既得利益，在原税负不变的情况下推行改革，一旦影响既得利益者的利益，总是要通过另外方式(如明的或暗的补贴)来返还原来的利益；而非强势集团，只要其与强势集团有关联或其群体利益表达机制充分有效(如涉及有组织的规模性反应)，也能使其既得利益得到维护。这种机制不改变，涉及利益再分配的改革结果往往是牺牲弱势群体的利益。同样，房地产税费改革所涉及的利益分配格局的变化远远重于规范化本身。
注释：
①考虑到我国设想中的“物业税”与该名称发源地我国香港的“物业税”存在很大不同，本文将不采用物业税的提法，仍然用传统的房地产税(或财产税)，除非特别说明，本文中的财产税等同于房地产税。
②资料来源美国人口普查局，见网址http：//ftp2.census.gov/govs/cog/2002COGprelim_report.pdf．
③http://www.census.gov/govs/www/gie/2002.html。