欠发达地区农村信用社改革探讨——大足县联社统一法人改革的个案分析，本文主要内容关键词为：大足县论文,个案论文,农村信用社论文,联社论文,欠发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近期，国务院出台了“深化农村信用社改革试点方案”，要求按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的原则，加快信用社管理体制和产权制度改革。并明确指出，此次改革不搞“一刀切”，在产权改革上，允许股份制、股份合作制、合作制并存，在企业法人形式上，可选择农村商业银行、农村合作银行、以县联社为统一法人、县与乡镇两级法人的农村信用社等多种形式。在国务院方案正式出台之前，重庆大足县作为全市四家改革的试点县之一，因地制宜，结合县情先期进行了县联社统一法人体制改革的试点，无论其改制的背景、过程及其成功与否，对于我国农村信用社的改革都将是一个很好的范例，它在改革过程中所产生的一系列问题及理论和实践上的争论更值得我们进一步研究。
一、动因分析
（一）加大支持县域经济发展力度的客观要求
随着国有商业银行纷纷降格，以及进一步收紧贷款授权，农村信用社逐步成为支持县域经济增长的主力军。2003年前8月大足全县金融机构贷款增量3204万元，其中农村信用社就增加8783万元。在全国经济持续增长的前景下，欠发达地区经济发展的要求更为迫切，地方党政对农村信用社信贷投入的期望值日益加大，农村信用社亦深感压力和责任。如何加强集约化管理，在稳健的前提下加快自身发展就成了当务之急。显而易见，多级法人管理，有名无实的合作制难以实现经济与自身良性发展的双赢。因此，改革管理体制，优化产权结构便成了首当其冲亟待解决的问题。
（二）农村信用社寻找出路的必然选择
2002年底，全县农村信用社存款余额6.8亿元，占全县存款的32.2％；贷款5.2亿元，占全县贷款的42.2％，其中：农业贷款28757万元，占全县农业贷款的94.1％；乡镇企业贷款13796万元，占全县乡镇企业贷款的91.7％；其他短期贷款7880万元，占全县其他短期贷款的86.4％；表列不良贷款占比为31.4％，历年亏损3672万元，按照目前的发展速度和盈利水平，难以在短期内消化历年亏损和从根本上提高资产质量。因此，面对规模小、底子薄、亏损多、包袱重的现状，农村信用社只有通过深化改革，规范法人治理机制，借助国家支持政策，才能实现自身可持续发展。
（三）欠发达地区农村信用社改革的有益探索。
大足县地处重庆西部欠发达的农业大县。农业人口79.8万，占86.3％；城镇化率13.7％，低于全市22.7个百分点；2002年底，全县国内生产总值48.1亿元，同比增长12％，其中农业总产值14.8亿元，财政总收入2.4亿元；三次产业结构比重为23.8：36.3：39.9，其中第一产业比重高出全市平均水平7.8个百分点；城镇居民人均可支配收入6125元，农民人均纯收入2613元。至2003年8月末，全县金融机构存款余额27.0亿元，贷款余额14.1亿元。农村信用社自开办以来，先后经历了官办-民办-官办的管理体制尝试。由于我国各地经济发展极不平衡，不同地区的金融服务需求不同，加上各地农村信用社发展也不一致，国务院也明确指出可以试行多种产权模式和企业法人形式。进入21世纪以来，农村信用社在经济发达的江苏、浙江进行了三种模式的改革。一是2001年在江苏进行的农村商业银行模式；二是2003年4月在浙江进行的农村合作银行模式。大足县立足自身县情，积极尝试以股份合作制为基础的县联社统一法人试点，初步探索出一条欠发达地区农村信用社改革的路子。
二、改革的四大着力点
（一）集各方支持力量，营造良好的外部环境。一是成立由县长挂帅，人行、司法及政府相关职能部门参与的农村信用社参加的领导小组，将农信社改革上升到当地经济金融生活的一件大事，从改革方案的制定、实施以及有关问题的解决，均权衡利弊，精心指导，使改革工作有条不紊。二是加强宣传力度，坚持正确的舆论导向，保证了改革的顺利进行。
（二）做好清产核资，为改革奠定基础。针对农村信用社点多面宽业务量大的情况，采取了“重点清查与账面值确认及风险评估相结合”的办法。对呆帐贷款、抵债资产、投资业务、其他资产中的坏账损失和固定资产实行重点清查，逐笔清理、登记造册、认定损失；对逾期贷款、呆滞贷款在上级规定的风险系数内，结合本地实际资产状况确定风险系数进行损失评估；对其他资产、负债、所有者权益，统一确定时点，按账面值进行确认。在对“历史包袱”的清查中，由于形成原因复杂、政策界限不易把握，大足联社始终坚持“实事求是和有理有据”的原则，按政策性因素与经营性因素进行划分，锁定各自形成的损失。
（三）精心制定实施方案。首先，合理确定股本总额，既保证资本充足率的要求，又调动股东投资及社员投资的积极性。大足联社规模小、盈利水平低，如股本总额确定过大，即使按“当年盈利税前利润的30％分红”，投资股及社员股的收益仍不理想，无法调动入股者的积极性；如确定的股本总额过小，又达不到“提高资本充足率，增强抗风险能力”的目的。面对这一矛盾，通过反复测算和小心求证，最后在股本总额设定上采取了“三个结合”的方式，即：一是与信用社实际损失相结合；二是与社员投资回报率相结合；三是与提高信用社资本充足率相结合。按照“三个结合”的要求，大足联社测算出股本总额设置为2500万元，据此资本充足率可望提高2-3个百分点、今年社员投资回报率可达5-6％。既可增大自身实力，又能保证股东利益，为下一步农村信用社深化改革打下了基础。其次，科学进行股权结构设置。大足县是个农业大县，二元经济结构比较明显，农民的人均可支配收入只有2613元，城镇居民人均可支配收入也仅为6125元。在入股起点提高的前提下，如不科学进行股权设置，就会将关心信合事业发展，愿意成为信用社社员的群众拒之门外，导致股本总额不能募足，进而影响改革的推进和信用社业务领域的拓展。因此，根据社员股和投资股的不同性质，充分考虑大足县经济发展特性，合理进行股权比例的设置，并按社员股、员工投资股、其他投资股各占三分之一的原则制定了股权结构预案。在考虑各种股金的投资回报时，县联社切合实际创造性地提出了“社员股社员在同等条件下享有贷款的优先权和利率优惠权（在股金额度内的贷款执行基准利率，在股金额度10倍内的贷款按信用社当日同类贷款挂牌利率下浮10％执行），投资股按当年税前利润的30％分红”两项办法。该办法通过多次向上级行社争取后得到了市体制改革领导小组的批准，从而及时解决了扩股前的症结问题，刺激了广大群众，极大地调动了他们的入股积极性。两项政策得到人总行和银监会的高度评价，认为是对全国历年亏损较多的信用联社进行体制改革的行之有效的好办法。
（四）灵活处置原有股金。在清股过程中，有的社员难于割舍与农村信用社长期来已形成的深厚感情，不愿退掉老股金，又无力按新的入股起点补足差额转为新股金，有的社员在外地务工一时无法联系，加之原农村信用社《章程》中“入股自愿、退股自由”的规定，使对原有股金的清退工作进退两难。鉴于此类股金的特殊性和改革的时间性要求，通过认真研究分析，大足联社对老股金采用“清、退、转”的处置法。“清”：按员工股、外部股和信用社入联社股进行清理，清准原有股金结构和余额；“退”：一是对信用社入联社股金一律退还，二是原有的外部股金，按照自愿的原则进行“保本”或“保本分红”清退；“转”：对员工股和要求转为投资股的非员工股，经审核符合新人股条件的，补足差额后转作投资股；其余不愿退股和外出务工不能联系的，在退股截止日后自动转作新的社员股，并分别享受相关政策。在此次清股过程中，大足县联社原有股金共1577万元（含信用社入联社股金），其中退股907万元，占57.5％，转作投资股的275万元，占17.4％，转作社员股的395万元，占25.1％。
三、初见成效
（一）管理体制基本理顺。通过改革，取消基层信用社的法人资格，将28个独立核算的法人合并为一个法人，有效解决了县联社与基层信用社之间大法人管小法人所形成的“不管失职，严管违法”，“管理难，难管理”等体制不顺问题。联社的管理更加合法，职能也由原“管理、指导、协调、监督、服务”转变为“领导、管理、协调、服务”。
（二）产权关系日渐明晰，委托与代理角色逐步到位。通过改革，扩大入股范围、提高入股起点和进行股权结构改造，明确了股东、社员的权利、义务，建立了股东与农村信用社之间利益共享，风险共担的资本纽带关系，初步解决了“谁出资、谁受益、谁承担风险”的所有者问题。
（三）法人治理结构逐步完善。通过改革，按现代企业制度要求进行法人治理结构改造，并明确规定“三会”组织中非员工代表不得低于60％，员工代表不得超过40％，从而改变了几十年来合作制下主要由信用社内部人员控股、治理的观念和格局。特别是部分客户成为了信用社的社员代表，有的还成为了理、监事会成员，使“三会”组织由原来的形同虚设变为了“内外合作，相互制衡，各尽其责”的法人治理组织，其责、权、利界定更加明确，信用社向建立现代企业制度迈出了可喜的一大步。
（四）管理成本相对减少。通过改革，信用社人、财、物的流动性明显增强，提高了工作效率，避免了重复浪费，集中了资金使用，从而进一步提高了经营效益，增强了消化历史包袱和抵御风险能力；取消基层信用社法人资格后，减少了多层的管理费用，避免了长期来甲社亏损等待弥补、乙社盈利当即缴税的“吃亏”现象，有效降低了经营管理成本。
（五）内控机制明显强化。按照改革要求，大足联社以授权授信管理、分级核算管理、员工等级管理、风险控制管理、决策评价管理为重点，制定和完善了决策系统、信贷、财务、内部控制、绩效挂钩等系列规章制度24个，特别是为适应改革要求和市场需要而新制定的《授权授信管理办法》、《一级法人财务核算试行办法》、《内控制度建设与执行评价实施意见》和《决策系统内控管理试行办法》，有效发挥了约束激励功能，内控制度建设得到进一步完善。
（六）服务”三农”的意识明显增强，有效支持了县域经济的发展。今年前8月.大足县金融机构新增贷款3204万元，其中，农村信用社新增贷款8783万元，农业贷款占新增贷款的70％，农信社已经成为逐年信贷投入的主力军。
四、值得进一步研究的几个问题
（一）地方政府可能存在的行政干预问题
国务院有关文件下发后，有些地方在宣传上有误导，误认为是交给地方基层政府管理，这是不恰当的。文件要求是交给省级政府管理，而且不能层层下放管理权。在交给省级政府管理问题上，有一个重要原则就是政企分开。省级政府管理，是对信用社宏观上的管理，不是微观管理，去直接指挥其信贷业务。省级政府要按照国家的方针政策，加强对信用社的约束。交给省政府管理，既是这次改革的一个重点，也是一个难点。对省级政府的金融管理水平也是个巨大挑战：既不能直接干预业务，又要实行管理，还要对出现的问题承担一定责任。而信用社点多面广分散在各地，省政府不可能把手直接伸到基层，还必须依靠基层政府了解情况、协助管理，但又不能让它直接干预。但目前，县级联社党的关系在当地县（市），地方党政有一定的控制权，加之其认知水平不够，容易对基层县联社产生直接影响。目前部分县专门出台了对金融机构新增贷款的考核办法，时至今日仍有个别县（市）曾出现召开常委（扩大）会对农村信用社投贷施加压力，联社主任不表态不让走人的现象。
（二）股份合作制的实践问题
农村信用社产权改革选择何种模式，何种组织形式，一定要充分考虑当地经济及“三农”发展的实际需求。股份制和合作制本身就是两种不同的制度。股份制是以入股股份为标的，获取最大收益为目的的现代企业制度，而合作制以互助为目的，以满足三农服务的需求的传统制度。股份合作制是一种大胆的创新。其概念就是一部分是合作制，一部分是股份制。其制度设计的初衷是合作制需要向股份制学习一些先进的东西。我们规定：原来参资入股的农民，继续保持股东的权利，成为现在的“社员股”，他们参加的目的主要是为了取得服务的资格。这群人共同联合起来，选出自己的代表参与对银行进行管理。另一部分是“投资股”，主要是参与分红和经营管理，取得相应回报。前者是按照一人一票的原则，来参与这个股份合作制的金融机构；后者则按照股权的大小来决定在金融机构中的决策权和决定权。西方也有这种模式。在德国与法国，在最上层的商业银行和基层的信用合作社之间，就存在股份合作制，由基层信用合作组织和当地企业对其参股。根据目前认识水平，这种模式还是能够符合一些地区实际情况的。但是，该制度设计不管是在明晰产权关系、明确经营责任上，还是在充实资本、完善监督上，以及如何将股东利益最大化和增强服务功能有机结合起来，如何有效防止内部人控制决策层等方面，都存在许多亟待解决和值得探讨的问题。
（三）三农经济的支持问题
股份制与合作制在自然属性、入股方式、管理方式、分配方式、服务对象乃至经营目标等方面存在诸多差异。从一定意义上讲，股份合作制可能是一种过渡。随着农村信用社改革的进一步深化实行股份合作制后的农村信用社，随着业务量的增加，市场的不断扩大，必然会产生做大做强的欲望，可能会通过增股扩股等方式来扩大规模，这时，合作制便会让位于股份制，在效益选择机制面前，低效的、高风险三农便会得不到信贷支持，进而影响三农经济的发展。因此，如何有效地利用股份合作制的制度优势，避免其制度弱点，支持三农经济的发展，值得我们深思。
（四）如何加强基层信用社的集约管理问题
实行统一法人改革后，基层信用社取消了法人地位，统一归属于联社，联社的管理压力陡增。一方面，经营者和经营对象未发生根本改变；另一方面法律地位却发生根本变化，导致其经营行为也发生变化。如果仿效农业银行的管理模式，实行高度的集中管理，经营的灵活性消失，就会导致业务的大量萎缩和优质客户的流失，三农经济就会失去支持；如果实行宽松的管理模式，由于信用社点多面广素质又相对较低，会不会出现一放就乱、一统就死的局面。加之农村信用社员工素质及管理能力尚需尽快提高，在规模扩张的同时对经营风险的控制能力亟需加强。因此，如何加强管理，促进沟通，值得深入研究。
（五）农村信用社法人治理的规范和健全问题
县联社统一法人的改革，只能是农村信用社万里长征改革的第一步，改革的道路还任重而道远，尤其法人治理的规范和健全问题，绝不能搞成“新瓶装旧酒”。一是股东的资格审查问题，是否符合银监会规定的向金融机构投资入股的条件，股东的借款余额不得超过信用社资本净额的一定比例，如10％，股东借款逾期未还期间，其表决权应受限制。二是“三会”的工作机制需进一步健全。如理事会可下设关联交易委员会、风险管理委员会、薪酬委员会，提名委员会等，并各司其职。监事会的作用应进一步发挥，监事长不能对理事长负责，应向社会代表大会负责。信用社向监管当局报送的报告应附有监事会意见，并对信贷资产质量、资产负债比例、风险控制等重大事项签注意见。监事可列席理事会会议，可发表意见，但无表决权。三是高级管理人员的管理问题。理事（尤其外部理事）作为高管人员，应纳入金融机构高管人员管理，并进行任职资格审查。取消法人地位后的农村信用社主任，其对经营管理的影响力减弱，则可不纳入高管人员管理，或实行任职资格务案制。因此，建议银监会尽快出台农村信用社法人治理指引，分别明确不同产权模式下的法人治理原则，促进农村信用社法人治理的健全和完善。同时，人行原颁发的监管规章，均针对独立法人的农村信用社.那么实行县联社统一法人后，监管规章的改进问题，也亟待研究和明确。
标签：农村信用社改革论文; 农村信用社贷款政策论文; 农村信用社论文; 重庆大足论文; 金融论文; 农村金融机构论文; 法人股东论文; 三农论文; 投资论文;