基于平衡计分卡的地方政府绩效评估，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效评估论文,计分卡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
平衡计分卡从财务状况、顾客服务、内部经营流程和学习与成长四个维度，将企业的战略目标转化为一套系统的绩效评估指标，它是一种有效的绩效评估工具。我们通过对平衡计分卡按公共部门的战略逻辑进行修正和改造，把平衡计分卡引入公共部门，建构合理、有效的评估指标体系来评估地方政府绩效，有利于创新地方政府绩效评估方法，提高地方政府绩效评估质量。
平衡计分卡（Balance Score Card,简称BSC）是由哈佛商学院Rokert S.Kaplan和David P.Norton于1992年发明的一种绩效评估和管理的工具。平衡计分卡问世以来，在西方企业界已经得到了广泛的应用，并被《哈佛商业评论》评选为“过去80年来最具影响力的十大管理理念”之一。根据地方政府的战略目标对平衡计分卡进行修正和整合，可以为构建科学、合理的地方政府绩效评估指标体系提供框架支撑。
一、平衡计分卡的基本内容
平衡计分卡最初源自1990年美国Norton研究所主持并完成的“衡量未来组织的业绩”这项课题的研究成果。在此基础上，这项课题的带头人——美国著名管理会计学家Kaplan和复兴方案公司总裁Norton又进行了全面而深入的研究，随后几年陆续发表了《平衡计分法：良好的绩效测评体系》、《平衡计分卡的应用》、《将平衡计分卡用于战略管理系统》和《平衡计分卡——战略目标的转换》等专著，使平衡计分卡的理论与方法得以系统化。平衡计分卡是从企业发展的战略出发，将企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成由财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习和成长在内的多项指标组成的多元绩效评估系统。如图1所示。
图1 企业平衡计分卡的框架体系
资料来源：Linking the Balanced Scored to Strategy，Kaplan and Norton，California Management Review，Jnly 1996.
1.财务状况指标。以结果性财务指标构成的绩效评估体系虽然具有局限性，（注：绩效是以财务指标为核心的评估体系，容易导致重短期财务结果、轻长期利益，重局部利益而轻全局利益的现象。财务指标的可选择性以及财务报表编制的弹性，使得财务收益容易失真，不能真实反映企业的经营绩效。同时，财务指标只能反企业活动和经营结果进行终结性评估，没有蕴含对价值的预期成份，是一种“短视指标”。最后，环境中的不确性及经营活动的复杂性，使得企业绩效评估中不可计量的因素越来越多，单纯的财务状况指标难以涵盖企业绩效的方方面面。）但是，它能够反映企业战略的制定、实施和执行是否正在为最终企业绩效的改善和提高作贡献，并直接体现股东利益，是平衡计分卡的一个关键指标。常用的财务状况评估指标包括收入增长指标、成本减少或生产率提高指标、资产利用或投资战略指标。具体指标设置有：利润、投资回报率、净资产收益率、资产负债率、销售成本、存货周转率、成本降低率等。
2.顾客服务指标。随着企业面临的市场由“卖方”向“买方”的转变，“更好地满足顾客需要”的观念，已成为现代企业最基本、最重要的经营管理理念之一。平衡计分卡在顾客服务方面的测评指标主要有：顾客取得率，即企业吸引或取得新顾客的数量或比例，既可以用绝对数来表示，也可以用相对数来表示；顾客保留率，即企业继续保持与老顾客交易关系的比率；顾客满意度，即反映顾客对其从企业获得价值的满意程度，可以通过函询、会谈等方式来加以估计；顾客盈利率，即企业为顾客提供产品或劳务后所取得的利润水平。运用这些指标就能够从顾客服务方面对企业收入的主要来源及盈利能力加以系统评价，从而使企业的经营战略转变为以顾客和市场为依据的具体目标。
3.内部经营过程指标。企业财务业绩的提升、顾客需求的满足，以及股东价值的追求，都需要靠其内部良好的经营和流程来支撑。主要包括三个方面的指标：企业创新能力的指标，如新产品开发所用的时间、新产品销售额在总销售额中所占的比率、比竞争对手率先推出新产品的比例、所耗开发费用与营业利润的比率；企业生产经营业绩的指标，如产品生产时间和经营周转时间、产品和服务的质量、产品和服务的成本等；企业售后服务业绩的指标，如企业对产品故障的反应时间和处理时间、售后服务的一次成功率、顾客付款的时间等。
4.学习和成长指标。企业的学习和成长主要来自三个主要方面：人才、信息系统和组织程序，主要体现在科教、创新和员工三个方面。反映员工学习和成长的指标主要有员工满意程度、员工的稳定性、员工培训支出、分工的生产率等；信息系统的生产能力则可以通过及时准确地把关键顾客和内部经营信息传递经制定决策和工作的一线雇员所用的时间来计量；组织程序则可以通过员工所提建议的数量、所采纳建议的数量、个人和部门之间的协作程度等来衡量。平衡计分卡运用这些指标，就能够对企业的长期发展能力或创造未来价值的能力加以系统评估。
平衡计分卡以发展战略和长远目标为核心，将企业发展战略和长远目标分解为对企业长远发展有重要意义的四个方面，克服了传统的单纯基于财务指标评估体系的缺陷。
二、平衡计分卡在地方政府绩效评估中的修正与整合
1.平衡计分卡在地方政府绩效评估中应用的可行性
平衡计分卡在企业绩效评估中取得了很大的成功。在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中有高达40％的企业都实行了“平衡计分卡”系统。Bain & Company调查也指出，50％以上的北美企业都已采用“平衡计分卡”作为企业内部绩效评估的方法。但是，平衡计分卡不是企业的专利，它还可以应用于企业组织以外的各种组织的战略管理和绩效评估。
平衡计分卡在政府等公共部门的适用性是由平衡计分卡自身的特点决定的。首先，平衡计分卡基于平衡理念，强调组织绩效的高低和优势并不直接表现为并取决于组织的“财务状况”，而应更加注重组织自身的可持续发展的能力和潜在价值创造能力。对于地方政府绩效评估而言，绩效指标体系的设计也强调“平衡”、“统筹”理念，要考虑政府短期政绩与长远政绩、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡。其次，平衡计分卡系统把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评估指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。对于政府部门而言，平衡计分卡既是一种绩效评估指标设计框架，更是一种战略管理工具。最后，平衡计分卡为组织绩效评估提供了定性分析与定量分析两种不同的途径。地方政府绩效评估是定性评估与定量评估的综合运用。平衡计分卡从具体技术层面彰显了它在评估地方政府绩效时进行定量分析的优势。因此，“1996年，在非盈利组织和政府领域引入平衡计分卡还处于萌芽时期。接下来的四年中，这个概念逐渐在全世界同类组织中得到广泛接受和采纳。”许多美国政府机构也在使用平衡计分卡。1996年，美国交通运输部（DOT）的一个下属机构——采购部，是最早采用平衡记分卡的政府机构之一。（注：Rokert S.Kaplan and David P.Norton,the Balanced Scorecard：Translating strategy into Action.Boston：Harvard business School Press,1995,第181页。）平衡计分卡在澳大利亚、新加坡等国的政府部门中也得到了认可和应用。澳大利亚Cockburn和Melville市的平衡计分卡绩效衡量系统获得了奖励。新加坡地区法院系统建立了平衡计分卡，是在世界司法领域中最先被使用的计分卡。（注：罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿著，周大勇等译，《战略中心型组织》，人民邮电出版社，2004年版，第138页。）
2.平衡计分卡在地方政府绩效评估中修正的必要性
平衡计分卡“并不是普遍适用于所有企业或组织的标准模式”。（注：S.Butler,R.Letza,B.Neale：Linking the balanced scorecard to strategy.Long Range Plonning,1997年第2期,第242～253页。）政府绩效评估与企业绩效评估存在着本质的差别。企业绩效评估可以直接通过企业产品的市场销售利润与生产成本的比率来衡量。虽然随着知识经济的发展和企业内部经济条件和外部经营环境的变化，企业的顾客需求、市场信息的获取以及自身学习和成长对企业绩效的影响和制约越来越明显。企业绩效评估需要考虑的因素和面对的问题日益复杂，但是其绩效交换和表现的途径并没发生根本性的变化。政府绩效评估的核心是对其业绩的认定和价值估量问题。作为掌握公共权力、为社会和公众提供公共产品和公共服务的地方政府，其绩效具有产出内容的非物质性，受益对象的非特定性、实现过程的非市场性以及获益效果的滞后性等特点，决定了政府绩效评估不同于企业绩效评估。应根据地方政府绩效的内在属性和地方政府绩效评估的自身特殊要求来构建科学的绩效评估指标体系，选择科学的绩效评估方法和模式来进行评估。平衡计分卡作为企业绩效评估的科学方法，应用于公共部门，特别是应用于地方政府绩效评估时，应该按照公共部门的发展战略，修正和整合平衡计分卡的结构和指标。
3.地方政府绩效评估平衡计分卡的框架体系
修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系，是建构地方政府绩效评估平衡计分卡的前提和核心。基于平衡计分卡的地方政府绩效评估指标体系结构应调整为政府成本、政府业绩、政府管理内部流程、政府学习与发展四个指标。（1）政府成本指标。财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的指标，在平衡计分卡中，政府成本指标是地方政府绩效评估的首要指标。政府成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出，包括政府管理内部运行成本和政府公共项目投资等。（2）政府业绩绩效指标。在市场经济条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要，提供优质的公共产品和公共服务，已成为地方政府最重要的职能。地方政府的业绩可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩和社会发展业绩四个子指标来体现。（3）政府管理内部流程指标。良好有序的政府管理内部运行流程是保证政府绩效水平优良的关键。该指标是从政府管理内部制约绩效水平的因素出发，把政府的内部运行状况与外部反映状态、动态运行评估与静态结构评估有机的结合起来，从而科学评估地方政府绩效水平。（4）政府学习与发展指标。全球化、信息化正改变政府与社会的传统关系模式，迫切要求实现政府管理创新。政府管理创新的核心力量来自于政府将自己塑造成学习型政府，保持与外部行政生态环境在物质、人员、信息、文化等方面的良性互动和有效回应，使之具有更强的学习力和应对变化的管理能力，实现政府自我革新与自我发展。地方政府绩效评估平衡计分卡的框架体系如图2所示。
图2 地方政府绩效评估平衡计分卡框架
平衡计分卡框架体系中的四个指标的关系、性质及其在整个体系中的地位是不同的。政府成本是财务性质的指标，是衡量地方政府绩效水平最基本的指标。政府业绩是地方政府绩效主要内容的集中体现，是指标体系的核心。这两类指标都属于外部指标，它们直接表现为政府使命与发展战略实现的程度，在整个框架体系中，它们应与政府使命与发展战略这一中心连在一起。政府管理内部流程是从政府管理内部运行的角度来评估政府绩效，属内部指标。政府学习与发展是从政府自身学习、变革与发展等潜在的因素出发，预测政府绩效水平的一种指标。它们两者是通过直接制约政府成本与政府业绩来影响政府使命与发展战略的。
三、平衡计分卡在地方政府绩效评估中的应用实例
公共卫生管理是地方政府职能的重要组成部分。随着社会的发展、人民生活质量的提高，社会公众对公共卫生问题，如食品安全、传染病控制、药品质量监督等方面越来越重视。如何运用科学的方法建构全面、系统、合理的公共卫生管理绩效评估指标体系，成为科学评估地方政府公共卫生管理绩效的一个技术难题和现实“瓶颈”。这里我们运用平衡计分卡来对构建公共卫生管理绩效评估指标体系进行实例分析。
1.公共卫生管理成本计分卡
科学评估地方公共卫生管理部门的工作绩效必须从准确统计公共卫生管理部门管理成本着手。公共卫生管理部门的管理成本由公共卫生管理部门运转成本、对社会进行卫生监管以及投资公共卫生项目成本等方面构成。公共卫生管理成本指标见表1。
表1 公共卫生管理成本计分卡
┌────┬────────────────────────┐
│具体目标││
│的划分 │可量化的指标│
├────┼────────────────────────┤
││卫生部门办公经费总额（元） │
│办公费用││
│├────────────────────────┤
││公务员及其他人员工资数额（元） │
├────┼────────────────────────┤
││监管药品市场经费支出（元） │
│├────────────────────────┤
││监管食品市场经费支出（元） │
│├────────────────────────┤
│管理经费│监督管理环境卫生、职业病、地方病等经费支出（元）│
│├────────────────────────┤
││预防、控制各类传染病与非传染病经费支出（元）│
│├────────────────────────┤
││重大突发疫情、灾情、自然灾害处理费用（元） │
├────┼────────────────────────┤
││重大医药卫生科研攻关费用（元） │
│├────────────────────────┤
││医疗卫生援外工作费用（元） │
│公共投资││
│├────────────────────────┤
││投资公共卫生设施费用（元） │
│├────────────────────────┤
││公共卫生法规颁布实施费用（元） │
└────┴────────────────────────┘
2.公共卫生管理部门管理业绩计分卡
公共卫生管理部门的业绩指标是反映其管理绩效水平高低的最重要方面。地方政府公共卫生管理部门的业绩主要体现在相关法规完善程度、假冒伪劣食品和药品的打击力度，疾病的防治率、公共卫生危机事件处理情况等。公共卫生管理业绩效指标见表2。
表2 公共卫生管理业绩计分卡
┌────┬─────────────────────┐
│具体目标│ │
│的划分 │可量化的指标 │
├────┼─────────────────────┤
││食品、药品、监管法规和条例的颁布数量（条）│
│├─────────────────────┤
│安全监管│查封有毒、有害食品种类和数量（件）│
│├─────────────────────┤
││销毁制假、卖假药品种类和数量（件）│
├────┼─────────────────────┤
││艾滋病、SARS等传染病的控制率（％）│
│├─────────────────────┤
││糖尿病、肿瘤等非传染病的治疗率（％） │
│疾病控制│ │
│├─────────────────────┤
││公众疾病发生率[*]（％）
│
│├─────────────────────┤
││公共卫生合格率（％） │
├────┼─────────────────────┤
│危机处理│公共卫生危机事件处理件数（件）│
└────┴─────────────────────┘
注：带*号的为逆指标，以下相同。
3.公共卫生管理部门管理流程计分卡
公共卫生管理流程从内部揭示出其绩效水平的高低。主要包括公共卫生处罚及时与否、规范与否、公共卫生管理透明度等方面。公共卫生管理部门管理流程指标见表3。
表3 公共卫生管理部门管理流程计分卡
┌────┬──────────────────┐
│具体目标││
│的划分 │可量化的指标│
├────┼──────────────────┤
││卫生处罚准确率（％）│
│管理规范││
│├──────────────────┤
││突发疫情、灾情公布正确率（％） │
├────┼──────────────────┤
││违法行为处理及时率（％）│
│├──────────────────┤
│管理及时│卫生统计报表及时率（％）│
│├──────────────────┤
││突发疫情、灾情公布及时率（％） │
├────┼──────────────────┤
││卫生部门向社会公众道歉的次数*（次） │
│管理协调││
│├──────────────────┤
││卫生部门内部冲突、扯皮次数*（次）
│
└────┴──────────────────┘
4.公共卫生管理部门学习与发展计分卡
公共卫生管理部门的学习与发展是从战略的高度，来构建制约其潜在绩效水平和价值创造能力的指标，主要包括员工学习和组织变革与发展两方面。公共卫生管理部门学习与发展指标见表4。
表4 公共卫生管理部门学习与发展计分卡
┌────┬────────────────────┐
│具体目标││
│的划分 │可量化的指标│
├────┼────────────────────┤
││人均专业知识和技能培训时间（天/人） │
│├────────────────────┤
│员工学习│人均培训费用（元） │
│├────────────────────┤
│与发展 │人均学习时间（天/人）
│
│├────────────────────┤
││专业技能差距减少程度（％） │
├────┼────────────────────┤
││设备更新频率（次/年）
│
│组织学习││
│├────────────────────┤
│与发展 │开发与组织相关的发展和学习系统数量（个）│
│├────────────────────┤
││国际交流与合作的次数（次） │
└────┴────────────────────┘
由上四个表可以看出，地方公共卫生管理部门管理绩效评估平衡计分卡系统克服了传统指标设计单纯建立在组织业绩指标上而导致的缺陷，通过将公共卫生成本指标、公共卫生业绩指标、公共卫生管理内部流程指标和公共卫生管理部门学习与发展指标细化为可定量分析的子指标，把内部指标与外部指标、成本指标与业绩指标，短期指标与战略指标统一起来，为科学评估该部门管理绩效提供前提条件。为了保证指标体系具有较高的信度与效度，可以采用计算克朗巴赫α系数和指标“内容效度比”分别检测指标体系的信度与效度。（注：盛明科、彭国甫：《用元评估分析政府绩效评估偏差》，湘潭大学学报（自科版），2004年第1期，第136页。）
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