农村信用社改革绩效评价，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村信用社的股权结构与治理结构
表1 信用社股东人数与股本金
第一批试点省份第二批试点省份
2002年
2004年
2002年
2004年
观察值 48 4823
23
股东数(个)
52169278981781219263
其中自然人数(人) 51538260841728518750
股本金(万元) 263313090 736 1159
尽管此轮改革后农村信用社的股东数有所下降，人均股金有所提高，但农信社的股权结构仍较为分散（见表1），监督成本过于昂贵，分散的小股东存在严重的“搭便车”的心理，往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本。实践的结果可能会出现权利过度集中，内部人控制问题十分严重，缺乏制约。
从新募集股份的股东结构来看，自然人入股人数多但入股资金少。表2的资料显示，第一批试点省吸收的股金中，平均每个自然人的资格股股金为0.3万元，投资股股金也仅为0.8万元。第二批试点省的自然人股本金更少。企业股东的人数不到总股东数的2％，但所持有的股份高达20-30％。资格股的股东是为了获得贷款服务；投资股的股东无法参与决策，信用社的主任和理事长是由省联社任命的，股权投资者的长期利益无法得到制度保证，投资股的股东只追求短期的分红。总之，无论资格股的股东还是投资股的股东对信用社的经营状况和经营方向均不会关心，当然也无法关心。
表2 新股募集
第一批试点省份第二批试点省份
资格股投资股资格股投资股
自然人股东(人) 19726.85180.420593.6
3889.1
股本金(万元)4936.84182.62892.21173.1
平均股本金(万元从)
0.3
0.80.1 0.3
企业股东(个) 85.3 69.8 146.4121.7
股本金(万元)329.6 2205.2 993.6822.8
平均股本金(万元价)
3.9
31.6
6.8 6.8
(二)信用社分红
获得定期分红是股东应有的权利，但是股东分红的水平必须与承担的风险相对称。
表3 信用社2001-2004年分红情况
2001年 2002年 2003年 2004年
第一批试点省份
观察值
45 45 47 47
分红联社占比(％)44.444.446.887.2
平均分红水平(％)5.986.196.125.98
第二批试点省份
观察值
21 21 21 21
分红联社占比(％)28.619.023.819.0
平均分红水平(％)5.895.795.205.46
长期以来信用社的分红水平低或不分红，表3反映了信用社2001-2004年分红情况。第一批改革试点省在2001-2003年间分红的联社不足一半，2004年这一比例迅速提高到87.2％；实施了分红的联社的平均分红水平从2001年至2004年变化不大，均维持在6％左右。2004年第二批改革试点的联社中分红的联社的比例一直低于25％；分红水平略低于第一批试点省。
我们调查了新募集股本的分红分布情况。对第一批试点省份而言，尽管平均分红水平接近6％，但最高分红水平高达15％，有不少在5-10％之间。与第二批改革试点相比，第一批试点省的分红水平差异较大，这反应新股东要求的回报的差异，这些差异可以由股东所面临的机会成本不同来解释。由于第二批试点省的信用社还没有进入新股分红期，不需要对新股东的投资回报要求作出反应。平均而言，新股东要求的回报超出信用社平均资金成本近三倍，这样的回报水平超出了信用社的承受能力，对改革以后的信用社无疑是巨大的负担。
在信用社经营机制未转换，又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不可能愿意入股的，入股目的只可能有两个：一是为了获得贷款服务；二是获得比存款更高的利率回报。在改革过渡期间，一些信用社继续实行保证社员(股东)利益的稳定政策。一些信用社在应付利息中列支分红资金，还有一些信用社由地方政府用预算资金承诺一定的分红回报。这样一来，股东就更不可能关心信用社的经营管理和长远发展。此外，部分农村信用社为达到中央银行专项票据申请条件，采用分配任务、以贷入股、存款股金化等手段募集股金，在宣传上夸大入股收益，淡化风险提示，以利于完成增资扩股计划。甚至有的社单方面将100股以上资格股全部认定为投资股。事实上，赢利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损的信用社只能通过存款化股金达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制。
(三)信用社的决策机制
改革信用社的决策机制是完善治理结构的一个重要组成部分，其核心是实现信用社主任的责权利的统一。在现有的信用社改革试点中，经营者并不必然要求对股东负责，这是因为股东并没有被赋予选择经营者的权利。表4显示，56.5%的联社主任认为他们的任免是省联社的权利而不是股东的权利，只有不到20％的信用社认为是信用社的股东。更为重要的是，作为治理结构核心的联社主任的任命在改革前后并没有很大的差别，有高达78.2％的联社主任认为，其任命与改革前相比没有差别或差别不大，认为有实质性差别的只有21.7％。
表4 试点改革以后信用社主任的任命1
信用社主任由谁任命?(％)与改革前有何变化?(％)
观察值
46 观察值 46
1．人民银行 2.2 1．没什么差别 21.7
2．银监会
4.3 2．有差别但不大
56.5
3．省政府
2.2 3．差别很大
21.7
4．省联社 56.5 合计 100
5．县政府
0.0
6．本机构股东 19.6
7．其他2
15.2
合计
100
说明：1本表仅包括第一批试点省份；2含多项选择。
与此相对应，失去了经营者选择权的股东同样失去了经营者对其的忠诚度。调查发现，尽管有58.3％的联社主任认识到试点改革后农村信用社主任应对信用社股东负责，但也有三分之二的联社主任同时也承认在信用社主任应该对谁负责方面在改革前后没有差别或差别不大。
另外，有64.6％的联社主任认为重大决策应由理事会拍板，类似地，有61.4％的信用社认为改革前后没什么差别或差别不大。目前，农村值用社改革热衷于理事长和主任分开，成立“三会”，只追求治理结构的形式，不关注治理结构的实质，是无法完善农村信用社的治理结构的。
(四)信用社的代理人成本
在公司治理结构中，解决代理人成本是决定公司组织形式的主要因素。由股东委托经营人经营的方式只有在代理人成本足够低的情况下才可能实现，而当代理人成本过高时，家庭企业则是一种可能的替代选择，信用社也不例外。
为了了解信用社中存在的代理人成本，我们请联社主任对下列假设性的问题进行评论，即“如果信用社私有化以后，本机构归你所有，你将会怎么做?”有52.9％的联社主任认为应该降低经营成本，有16.5％认为应该通过扩大贷款规模增加盈利，认为仍可按现有经营方式保持不变的只有14.1％。这种私有化前后信用社主任在“清打细算”方面的差异是现有信用社体制代理人成本的一种表现。
表5 信用社人均营业费用单位：万元
观察值 平均值 最小值 最大值
按正式职工平均
2000 724.091.60 9.25
2001 714.661.0710.35
2002 725.142.3012.57
2003 726.092.2913.73
2004 727.103.0714.91
按所有职工平均
2000 693.721.36 8.93
2001 694.280.99 9.99
2002 704.692.0011.69
2003 715.562.0612.70
2004 716.482.8613.23
由于信用社的责权利不一致，经营者无需承担责任，奢华消费，增加信用社内部职工工资就成为农信社的普遍现象。从表5可以知道，2000-2004年农信社的人均营业费用一直不断上升，从2000年的人均4万多元上升到2004年的人均7万多元，当然，不同农信社之间的差距一直很大，2000年，农信社最多的人均费用是最少的6.6倍，2004年农信社最多的人均费用是最少的4.9倍。
表6 分地区人均费用1单位：万元/人
20012002
20032004
正式职工人均费用
沿海地区 5.976.66
7.339.15
中部地区 3.253.42
4.044.87
西部地区 4.615.21
6.697.09
所有职工人均费用
沿海地区 5.516.15
6.868.56
中部地区 2.792.99
3.524.27
西部地区 4.344.80
6.106.44
说明：1沿海地区包括浙江、江苏、福建和山东；中部地区包括湖北、江西和吉林；西部地区包括四川、重庆、贵州、陕西和宁夏。
从地区分布看，2001-2004年间，东、中、西部地区信用社职工的人均费用一直在提高，但差距在拉大，尤其是西部地区远高于中部地区（见表6）。农村信用社改革后信用社的人均费用都有较大幅度的上升，这一趋势与第二轮改革试点的地区没有明显的差异。这表明，信用社改革没有在控制和降低人均费用方面产生影响。
在西部大开发的背景下，无论是中央银行支农再贷款，还是农村信用社改革微调方案均体现了向西部地区倾斜的政策，但在没有机制保障的情况下，倾向西部地区的支农资金可能变成农村信用社职工的福利和信用社主任的奢华消费。支持“三农”不能和支持信用社简单划等号，同样，支持西部发展也不能简单和支持西部信用社划等号。如何通过机制设计真正把国家的发展战略落到实处，防止道德风险也是应认真研究的问题。
二、农村信用社的绩效
自2000年以来，随着整个宏观经济形势的好转和中央落实支农政策的到位，农村信用社的经营状况一直在不断改善。从表7的资料来看，2000年样本联社税前平均亏损近300万元，税后亏损约为540万元。此后，信用社的盈利状况逐年改善，到2003年底，样本联社平均税前盈利670万元，税后盈利也达到了450万元。2004年，信用社的盈利几乎翻了一番。
表7 信用社盈利 单位：万元
观察值
平均值最小值 最大值
税前利润
200073-299.83-4259 2598
200173-254.70-5075 3186
200272 377.94-462714001
200371 669.35-367410133
2004691528.33-212418048
200073
-539.69 -43421559
200173
-470.57 -56368175
200273
-126.00 -48794574
200372450.74 -3887
16580
200472
1037.12 -2351
21504
表8 第一批改革试点省信用社盈利与央行票据和税收减免单位：万元
2001 2002 2003
2004
税前利润-48.94451.47
1009.382253.18
税后利润
-364.9525.69 454.371544.16
央行票据 8881.52
税收减免 593.86
然而，如果将2003年的税后利润加上税收减免和中央银行票据获得利息，就与2004年信用社的税后利润相差无几。根据表8，如果信用社2003年平均税后利润约为450万元，税收减免约为600万元，以及平均8880万元的央行票据按利率1.89％计息170万元，那么，2004年的税后利润应为1220万元，仅比2004年实际税后利润少320万元，这一部分的盈利可能主要来自贷款利率的提高(见后面的分析)。改革并未带来盈利能力的提高，信用社的盈利主要来自优惠政策。
与此同时，农村信用社账面不良贷款占比(指逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款之和与贷款余额比)逐年下降(见表9)。不良贷款占比最低的浙江和江苏省的不良率已降低至5％左右；吉林、重庆和贵州的不良率也在10％左右；其中不少省份2004年的不良率更比2003年大幅下降了一半以上。
表9 账面不良贷款占比单位：％
观察值 2001 2002 2003 2004
浙江819.3213.20 6.62 5.37
江苏517.2611.7414.39 4.98
福建531.3325.7618.5513.65
山东633.8441.4136.4922.98
湖北
1060.3448.4745.3837.78
吉林564.5444.6639.0711.74
江西644.2242.5229.0729.27
四川549.4039.6232.9829.21
重庆545.8227.8820.7910.33
贵州635.8222.1221.2413.19
陕西637.7635.0930.1824.17
宁夏226.6811.6925.0115.18
但是，如果将已清收的不良贷款同时考虑在内，全部不良贷款的占比则远比账面反映的高得多。从表10中可以看出，不良贷款占比最高的年份不良率曾经高达60％左右，其中大约有一半左右的不良贷款已经清收完毕，再加上贷款规模的急剧扩张，是不良贷款占比下降的主要原因。就前一途径而言，对第一批试点省的信用社来说，通过清收的办法降低不良率的可能性已经不大，利用盈利核销不良贷款可能是主要的途径。
表10 全部不良贷款占比(含已清收不良贷款)单位：％
观察值
2001 2002 2003 2004
浙江822.7718.1614.6813.98
江苏520.8817.7321.2412.57
福建539.3736.7731.6926.66
山东640.8550.5645.7934.58
湖北
1062.1854.3549.8943.30
吉林567.4651.8450.6430.28
江西651.2557.9345.1947.14
四川545.6940.6336.8937.38
重庆556.3444.9641.2136.12
贵州646.7641.2045.0040.56
陕西649.2550.8949.4646.76
宁夏234.6523.3855.6150.19
2004年第一批试点信用社的平均不良贷款规模是15811万元，是2004年税前盈利的7倍和税后盈利的10倍。考虑到县联社是单独核算的，计算单个联社不良贷款与税后盈利之比得出的平均倍数更高达20倍，也就是说，按照2004年的盈利能力，有一半以上的联社需要长达20年的时间才能全部核销现有的不良贷款。如果将央行票据考虑在内，可能也需要10年左右的时间。
贷款利差的大小在一定程度上也反映了信用社的盈利能力，是信用社盈利增加的渠道之一。在信用社资金成本基本不变(约2.1％)的情况下，2004年第一批试点信用社的平均贷款利率(以六个月贷款计算)比2003年提高了10％，而第二批试点信用社的同类贷款利率平均只提高了5％。表11反映了分省贷款利差的变动情况。
表11 贷款平均利差(六个月贷款，年率，％)单位：％
观察值 2001200220032004
浙江85.314.724.845.50
江苏54.624.434.995.27
福建55.585.305.475.90
山东64.514.174.675.45
湖北
104.575.025.495.81
吉林54.484.764.545.80
江西66.296.046.137.34
四川53.804.073.934.22
重庆55.905.695.575.44
贵州65.395.114.794.75
陕西64.574.083.986.02
宁夏25.155.084.814.63
三、支持“三农”与农村信用社改革
从信用社贷款中农户个人贷款的平均数，信用社贷款中有60％左右为农户贷款(从农户调查结果往往与此相距甚远，可能信用社将个体工商户的贷款也算作农户贷款)。第一批试点信用社的农户贷款比例从2001年有54％逐年提高到2003年的60％，这一趋势在2004年得以保持。从这些数字看，信用社改革试点对农户贷款的影响不大。比较而言，第二批试点信用社的农户贷款比例在2001-2004年间基本稳定。
为了进一步分析信用社农户贷款的增加，我们将第一批试点信用社按2000年的农户贷款比例等分成高、中、低三组，图1反映了这三组2000-2004年间农户贷款比例的变化。从图中可以看出，农户贷款占比增加较快的是占比最低的一组，在过去四年间呈现持续上升的势头。其他两组在这四年中相对稳定，占比最高组在2004年略有上升，占比中等组则稍有下降。这些结果表明，信用社改革试点在增加信用社农户贷款中的作用有限，农户贷款占比高的地区(即为相对较为贫困的地区)，农户贷款的平均占比已经高达90％，很难再有进一步的提高；农户贷款占比居中的地区(即为中等发达地区)，农户种养业专业化使得农户贷款有增长的空间，属于该增长没有增长的地区；农户贷款占比较低的地区的经济发展水平较高，农户贷款增长的主要来源为非农活动和消费贷款，占比提高速度虽然较快，但显然不是出于支持“三农”的目的。
然而，与民间借贷关注信誉、未来的现金流和无限责任不同，信用社贷款更加注重抵押品的数量和质量。图2显示，即使考虑信用社的小额信贷在内，信用社的平均信用贷款比率约为25％左右。对第一批试点信用社而言，改革试点没有对信用贷款产生明显的影响，第二批试点信用社的信用贷款比率同期更有明显的下降。信用社过度强调抵押品而不是利用其自身的信息优势甄别优质贷款客户，是农户贷款难、民间借贷趋于活跃的一个主要原因。信用社改革过分强调贷款的安全，而不是强调贷款风险与收益的一致有可能加剧了农户贷款难而不是相反。
表12 分省信用贷款占比单位：％
观察值 2001200220032004
浙江8 0.841.903.182.63
江苏5 4.423.595.154.90
福建5 3.354.033.022.48
山东6 1.331.181.821.24
湖北
1066.69
59.70
54.23
50.31
吉林531.36
26.87
21.96
13.35
江西633.19
34.12
35.59
38.93
四川536.33
26.61
29.43
31.30
重庆555.01
52.69
47.55
40.77
贵州621.48
24.83
30.09
29.36
陕西622.79
24.47
28.36
29.29
宁夏211.345.826.948.41
再从分省数据来看，农村信用社信用贷款占比基本上是与各省经济发展水平一致的(表12)。江苏、浙江、福建和山东的信用贷款较低，即农户贷款相对较少。而中西部地区信用贷款较多。但从时间序列来看，并没有发现农村信用社改革前后农村信用社的信用贷款有明显变化，一些试点省甚至出现了下降趋势。如吉林、重庆和湖北。
当然，信用社信用贷款比例的下降也有其积极的一面。信用社原有信用贷款比例过高可能是由于过度强调“支农”引起的，存在着过度贷款的问题。关键是如何在强调贷款安全与贷款手段创新方面取得平衡。
在现有“信贷支农”政策中，央行再贷款是这一政策的具体落实，也是信用社信用贷款的主要资金来源。2001-2004年，中央银行支农再贷款始终占信用社存、贷款余额的10％左右，一些地区甚至占到40％以上，中央银行支农再贷款作为支持信用社发放农户小额信用贷款的过渡手段，发挥了重要作用，结合信用贷款份额表和支农再贷款表分析，可发现支农再贷款多的省信用贷款也较多，但目前对于央行支农再贷款的效率还缺少详细的实证分析。
为了了解信用贷款是不是一种商业可持续的贷款模式，我们为联社主任专门设计了若干假设的问题。(1)如果信用社私有化，你拥有自己的信用社，是否愿意发放小额信用贷款?表示肯定愿意的联社主任占55％，有可能的占35％。可见，小额信贷是一种可盈利的贷款模式，而且信用社私有化不是削弱了信用社支持“三农”，相反，信用社治理结构完善后，反而会考虑到垒大户的风险，农户贷款可分散风险，通过创新降低成本和风险。(2)如果不愿意，为什么?从不愿意发放小额贷款的信用社回答可看出，由于小额信贷的发放成本很高，但其贷款利率又受限制，必然使得信用社为了支持“三农”，亏损也发放小额信用贷款。信用社市场化改革后，必然有部分信用社不愿发放小额信用贷款。为了既支持“三农”，又能使农村信用社商业可持续发展，必须进一步放开农村金融市场的利率管制。
四、农村信用社改革方案总体评价
农村信用社改革中推行的“花钱买机制”无疑是金融改革的一大创新。然而，由于改革过程中忽略了地区性差异和机制的灵活性，其必然结果是改革有利于一些地区而不利于另外一些地区。
首先，从改革后信用社的盈利能力来看存在着很大的差别。图3是联社主任们有关本联社实现全面盈利所需要的时间。所谓全面盈利是指在消化历年亏损挂账、按照五级分类提足呆账准备金、股东按一年期的存款利率分红的条件下实现盈利。平均而言，信用社全面盈利所需要的时间为3.2年，信用社全面实现盈利所需时间反映了全国各地信用社经营状况千差万别。
其次，中央银行票据兑付条件是否过高?调查发现，认为过高和认为不高的几乎各占一半。全国各地信用社的千差万别，而国发15号文件对所有信用社均采用50％的资金支持力度。事实上，一些信用社按目前的盈利水平需要至少一、二十年才能消化历史包袱，而一些信用社无须努力就可获得中央银行的资金支持。这就提出在设计方案时，除了应有约束机制外，还应制定使信用社通过努力就能达到的目标，否则，信用社主任就会懈怠，或采取欺骗手段获得优惠政策，无法达到“花钱买机制”的初衷。
如果根据现有改革方案设计，中央银行票据兑付条件如过高，具体体现在哪些方面呢?这主要包括以下几个方面：(1)事实上存在着“鞭打快牛”的现象。对原本资产质量较好的信用社或联社，要求其不良贷款指标在原有的基础上再进一步下降有较大的难度。(2)在现有的股权结构之下，对股东的合规性要求过严。一些地方由于股东入股的积极性较差，不得不变相“以存转股”或承诺高额分红等形式增资扩股。
第三，由于没有合理的核查机制，信用社的资产情况不实。从农村信用社的回答情况看，有78％的信用社认为2002年底的资不抵债额真实，但没有农村信用社认为高估了，有22％的信用社认为2002年底的资不抵债额低估了将近28.31％。
第四，地方政府资金不到位。中央银行置换了信用社资不抵债额的一半，还有一半激励地方政府和信用社共同化解。有15家农村信用社认为地方政府支持不够，11家认为中央银行票据支持太少，也有信用社指出改革没有解决农村信用社治理结构的问题，此外，还有信用社认为目前信用社的税赋较重。在目前农村信用社普遍亏损，呆账准备金提取不足的情况下，仍然征收信用社的营业税和所得税不利于鼓励农村信用社支持“三农”。如何将税收减免与支持“三农”挂钩是急需研究的问题。
第五，从对信用社改革试点的预期来看，也呈现出差异化的局面。表13列出了若干与改革目标相关的问题，尽管对这些问题的回答有可能受到“政治正确”的影响，但我们还是可以从中看，出联社主任对改革的信心。对“改善治理结构的要求能否实现?”这一问题，有53.1％的被访者认为肯定行，其余的被访者则不那么确定。被访者对改革后“能否避免地方政府的干预”最不具信心，只有三分之一稍强认为肯定能。被访者对改革后“能否实现盈利”的信心最强，这表明，央行票据在部分解除了信用社的历史包袱，对大部分信用社来说是个利好的消息。那么，改革“能否达到花钱买机制的目的”呢?有55％的联社主任认为肯定能，不确定的约占45％。让人惊讶的是，对于改革“是否符合本机构的需要”这一问题，不确定的人数几乎比确定的人数多了将近1倍。
表13 信用社改革预期单位：％
肯定能 有可能不可能
1．改善治理结构的要求能否实现?53.144.9
2.0
2．能否避免地方政府干预? 34.744.9 20.4
3．改革后实现盈利的可能性?63.328.6
6.1
4．能否达到花钱买机制的目的? 55.142.9
2.0
符合实际 比较符合实际 不符合
5．是否符合本机构的需要? 34.761.2
4.1
最后，我们请联社主任列出“你认为本地信用社发展的最大障碍”。从回答结果看，联社主任将农信社亏损主要归结为外部因素。其中强调历史包袱沉重的最多，这也反映目前农村信用社改革既要求其支持“三农”，又要其商业可持续发展，多目标的改革方案，必然产生道德风险，无法区别哪些是由于政策性贷款造成的损失，哪些是由于信用社自身经营不善或奢华消费造成的。强调经营环境较差的信用社也较多，如硬环境较差一结算渠道不畅，软环境较差如优质客户太少，信用环境太差，也有强调竞争太激烈的信用社，主要是发达地区的农信社，此外，还有信用社强调监管过严和省联社管理过多。
五、农村信用社的改革方向
我国企业改革的经验告诉我们，一个有效的治理结构是可以将企业的责权利最终统一于一个或数个明确的自然人。这样的自然人可以承担企业经营好坏的最终责任，要做到这一点，该自然人必须同时拥有企业经营完整的权利和享受企业经营成果的完整权利。尽管信用社私有化不是这一次改革的选项，但是如果一个私营的信用社能够实现责权利的完整统一，应该是未来可能的选项之一。
首先，农村信用社私有化是否是改革的方向?调查结果显示，第一批试点的信用社认为可能是的占45.8％，不是的占到52.1％；第二批试点的信用社认为私有化是改革方向的30.4％，不是的占到56.5％。
其次，对于如果信用社私有化以后，是否愿意经营属于自己的信用社这样的问题，回答愿意和可能愿意的在第一批试点信用社和第二批试点信用社均占到90％左右。
第三，如果本地成立一家私人银行，能否盈利?答肯定能和可能的第一批试点信用社达到90％以上，而第二批试点信用社甚至为100％。
最后，如果允许信用社自行决定是否县联社，是否可行，尽管这一问题与联社主任的利益相冲突，但回答肯定行和可能行的仍然各占到50％左右。
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