美国社会保障制度改革与经济增长，本文主要内容关键词为：美国论文,经济增长论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在70年代中期和80年代中期，美国就曾经热烈地讨论过社会保障制度的改革问题（这里的社会保障制度是狭义的，仅指公共年金制度）。到90年代中期，受了智利社会保障制度改革成功的鼓舞，社会保障制度私有化一时间成为了热闹话题（Laurence Kotlikoff 1996）。 以哈佛大学经济学教授马丁·费德思丁（Martin Feldstein）为主席的国家经济研究所（National Bureau of Economic Reseach，INC）是积极倡导社会保障制度私有化的。主张社会保障制度私有化的经济学家认为，社会保障制度的彻底改革既有助于解决社会保障制度未来的赤字问题，又可以提高国民储蓄率，并促进美国的经济增长。以麻省理工大学经济学教授彼得·戴蒙德（Peter A.Diamond）为主席的国家社会保险研究院（National Academy of Social Insurance）则持相反的观点，这一观点认为美国的社会保障制度本身并无大的财政问题，只需将退休年龄与人口预期寿命指数化并将社会保障信托基金的一部分投资于股票市场即可解决未来的财务问题。
一、美国的社会保障制度怎么啦？
美国的社会保障制度由社会保险制度和社会救济制度两大部分构成。社会保险制度又由退休金计划、医疗照顾计划和失业保险组成。公共年金计划的全称是老年、伤残、遗嘱保险（Old age, Survivors andDisablity Insurance （OASDI））， 它是美国社会保障制度的一个最重要组成部分。本文所及的社会保障制度改革仅指公共年金制度的改革。这一制度建立于1935年，至今已有60余年的历史。在这60年间，这一制度经过许多次的修改和调整，其履盖面越来越大，目前这一制度为95%65岁以上的人口提供了保障。
早在70年代，还在里根做新闻节目主持人时，他就对公共年金制度提出了讨论，他当时就认为这一制度很快就会出现财源不足的问题。虽然有不同的意见，但总的来说，多数人并不认为有太大的问题。目前，美国各界都对OASDI制度给予了极大的关注，讨论相当热烈。
可以肯定地说，第一，在发达国家中，美国的公共年金计划是运行得最有效的。在其它国家的公共养老金计划都出现赤字的状况下，它却有盈余。这一制度与其它经合组织国家相比，其特点是低税收率低保障水平。这一制度要求的工资税在90年代为工资总额的12.4%（由雇主、雇员各负担一半），除加拿大和瑞士外，美国的OASDI 计划的税率在经合组织国家中是最低的， 经合组织国家同一税种税率的平均水平为16.3%，比美国的水平高约4个百分点（World Bank,1994）。 除了美国人口年龄结构较轻在起作用外，一个重要的因素是美国退休金保障水平较低，这一点主要表现在两个方面，一是美国的退休金的工资替代率低，仅为44%，这一水平不仅大大低于经合组织的平均水平，甚至大大低于许多发展中国家的工资替代水平。例如，改革前，中国从集体所有制到国有企业的退休金的替代水平为60—115不等，平均替代率为83 %（World Bank,1996）。因为公共退休金计划的替代率低，所以美国的企业退休金计划是最早发展起来的，早在70年代中期，就有半数的全职工人拥有企业退休金计划（Eric R.Kingson and James H. Schulz1997）。企业的退休金实施的是基金制，这对储蓄应该是有帮助的。所以美国的低替代率公共退休金制度与其他高替代率的国家相比，对经济是应该有挤进效应的。另一方面就退休年龄而言，美国也是最高的国家之一，经合组织国家中也有一些国家的退休年龄与美国相同，但经合组织国家的平均退休年龄女、男各为62.9和64.4，美国男女的退休年龄都为65岁。
第二、美国的退休金制度目前仍然运行良好，按现行的税率，该制度到2030年才会出现财务困难问题。并不是通常想象的那样，“欧美模式”已经走进了死胡同。欧洲福利国家的社会保障制度已经到了非彻底改革的地步是真，但是，美国不是福利国家，相反，它是一个相当强调个人责任的国家，它的公共退休金制度也远没有走到死胡同。虽然从这一制度建立以来，曾经有过许多次的修改，但都不是根本性的改革。美国的社会保障制度开始发放退休金是1940年，从那时到2030年，这一制度在90年内不出现大的财务困难，这不是一件易事。
美国社会保障制度初建之时，有非常优秀的精算师对美国70年的人口、经济等因素的变动作了较为准确的预测，所以才有美国制度较长时间的良好运行。但是，没有人估计到战后出生高峰之后的人口出生率下降太快，所以出生高峰期人口进入退休年龄后，美国人口老化问题会明显加重。 美国人口老化问题在发达国家中并不算太严重， 但是， 在2010年后，这一问题的发展速度会很快。从1990年到2010 年间， 美国65岁以上的老年人口一直保持在12.6%到12.8%之间，可是，2020年，这一指标猛然上升到16.3%（Theodore R.Marmor,Faylomax Cook,and Stephen Scher 1997）。这样，如果继续按目前的制度运行，公共年金计划的盈余从2020年后会很快减少，至2030年，公共年金计划将会出现赤字。到时可能利用的选择或者是进一步降低给付水平，或者是进一步提高在职一代的供款率。但这些都是不太可能的事。因为美国老年社会保障的水平已是世界上最低的国家之一，进一步降低给付水平已是没有余地了；而进一步提高供款率不仅会影响美国在国际上的竞争能力，也会加深代际间的矛盾，这也是非常有限的一步棋。那么，比较好的办法是未雨绸缪，尽早进行或多或少的改革。
美国各界纷纷参加讨论社会保障改革问题并不是说公共年金计划真出了什么大问题，而是未雨绸缪罢了。
如果按照对现有制度改革的程度来分的话，我们可以将不同的改革观点分为激进的改革和温和的改革观点。温和的改革认为美国的社会保障制度对缓解贫困问题起到了良好作用，人们仍然期待社会保障为他们的老年生活提供主要的保障；同时，社会保障目前仍然运行得不错，媒体夸大了它的问题及其严重性；社会保障制度只要将退休年龄与平均预期寿命指数化，未来的财务问题就不会太大。从经济学的观点看，温和的改革观点肯定了国家干预的作用，并认为政府应该继续运用社会保障制度作为再分配的手段。而激进的改革观点则认为社会保障制度压制了美国的储蓄率，影响了美国的资本形成，从而进一步影响了美国经济的增长，因而政府应该通过对社会保障制度的改革，来提高国民储蓄，以提高美国的经济增长速度。
二、美国的社会保障制度与美国经济增长
事实是美国的经济增长率从70年代中期以来一直在走下坡路。自从进入90年代美国的经济增长年均只有1.9%。尽管1996 年的经济情况非常好，就业充分、股市繁荣、公司利润上升， 第二季度经济增长率在4%左右，但是这一状况不会维持得太久，经济增长率很快会回落到2 %左右。（Business Week,July 8，1996）所以一些经济学家提出的问题是美国的经济能够增长得快一点吗？如何才能使美国的经济增长得快一些？一些经济学家认为美国经济近30年来增长速度不快的原因是多方面的。但重要原因之一是美国的低储蓄率低投资率。所以，虽然平衡预算和检讨税制都会对提高美国经济增长速度起作用，但是从长期看，最根本的是通过改革社会保障制度来提高国民储蓄率。1992年诺贝尔经济学奖得主、芝加哥大学的Gary S.Becker也主张美国向阿根廷学习，私有化美国的社会保障制度。
一般地，人们认为一国的社会保障支出的扩大在宏观的层面上会影响该国经济在国际市场上的竞争能力。因为社会保障支出一般是基于工资税的，社会保障支出的扩大就意味着工资成本的上升，这很有可能导致经济竞争能力的下降。
另一方面，在更宏观的层面上，社会保障支出的扩大，社会保障税率的提高很有可能对一国的储蓄——投资平衡产生不利的影响作用。
比较乐观的经济学家，比如爱德华·格尔米其认为以工资税为基础的美国社会保障制度对美国经济的国际竞争能力的负面影响并不大，因为工资税的增长并不算快。从1980年到1995年的15年间，公共年金的工资生产率从10.16%上升为12.4%，税率增长22%（2.24／10.16），这样，单位劳动力成本在15年间只增加了2%（0.0224／1.1016）， 年增长率仅为0.1%。与单位劳动力的其他成本增长的情况相比， 社会保障制度引起的成本的增长是微乎其微的（Edward M.Gramlich 1997）。
在分析社会保障制度与储蓄——投资平衡问题时，反对国家干预的经济学家认为社会保障支出的扩大对美国储蓄——投资平衡起了负面的作用，并构成美国经济增长速度放慢的重要原因。
美国净国民储蓄和投资，1950—1993（占GDP的百分比）
项目1950—691970—791980—891990—93
国民储蓄
8.5 7.94.3 2.0
私人
8.6 8.97.1 5.8
政府 -0.1-1.1
-2.8 -3.8
投资
8.5 8.24.2 2.1
国内
8.1 7.96.1 3.2
国外
0.4 0.3
-1.9 -1.0
统计误差
0.0 0.3
-0.1 0.1
Barry Bosworth:based on the data from U.S. NationalIncome and Product Accounts(What Economic Role for the TrustFunds?)
按照罗伯特·梭罗的新古典增长模型，从长期看，一国的生活质量的决定因素是它的储蓄率。在一个封闭的经济中，较多的储蓄会增加资本的存量，从长远观点着眼，资本存量的增加会提高它的生活质量。在开放的经济中，情况则较为复杂，因为国民储蓄的增加也许会导致资本的净外流，国内投资并不一定与国民储蓄同步增长，但无论如何，从长期看，较高的储蓄率总会导致较多国民净财富。有人认为，一个开放型的经济是可以通过在国际市场借钱来弥补它国内储蓄的不足，美国在80年代就是从日本和欧洲引进资本来补足它的储蓄与投资之间的差距的。但是主张提高国内储蓄率的经济学家认为，全球资本市场并不会割断一个经济的储蓄与它投资能力的联系。日本、韩国高储蓄率的经济比低储蓄率的经济更能维持长期的高投资率。
美国60年代的国民储蓄率在11%左右，经济增长率在4%左右。 美国的问题是从70年代至90年代，国民储蓄率呈下降趋势，并由此引起的储蓄——投资平衡被破坏，成为资本净流进国家，产出的相当一部分流进他人囊中；资本形成不足引起资本成本上升，比如，60年代的通货膨胀率为2.5%，当时公司长期债券的利率为5%，实际利率只有2.5%； 而在90年代，通货膨胀率在3.3%，而公司债务的利率为8.2%，实际利率接近5%。
上面的资料表明，私人部门和政府对储蓄率下降的作用是不容置疑的。储蓄下降的原因是什么呢？主张经济自由的经济学家认为社会保障制度对国民储蓄的直接影响和间接的负面影响作用。直接的影响是比较容易了解的，税收增加则意味着可储蓄收入的减少；而间接的影响作用则较为隐蔽一些，但早在1974年，哈佛大学经济学教授马丁·费德思丁就指出，通过政府的随收即付社会保障制度由于为老年人口提供退休收入而对储蓄起压抑作用，因为有收入保障，人们在较为年轻时就不愿多储蓄。这一现象被称作财富的分配效应。
低储蓄率的结果是低投资率，低投资率的结果是美国经济的低速增长。美国近30年来低经济增长成为许多经济学家忧虑的事情。那么，如何提高经济增长的速度呢？当然只能是提高储蓄率和投资率以提升经济增长率。共和党总统侯选人鲍伯·杜尔（Bob Dole）在1996年的竞选中曾主张大幅减税来刺激经济增长，并认为此举可使美国经济成倍增长，但是人们担心的是大幅减税的结果是赤字的增加。另外一些经济学家认为，只有增加储蓄才会有高投资于新机器、新技术和训练有素的工人，只有高投资，一国工人的生产率才会更高。储蓄的增加可以降低利息，降低资本的成本，廉价的资本会鼓励投资，从而增加增长的动力而又不致引起通货膨胀。高储蓄率和高投资率可以提高一国在国际市场的竞争能力。这些经济学家相信，现在转向高储蓄高投资的政策的话，可以将长期的经济增长率提升到3%或更高一些，这样，在今后的10 年内人均额外的产出为3000美元，30年内，较快的增长会增加35%的产出，当生育高峰期出生的人退休时，他们会过得更舒适。
对于回答如何提高储蓄率，商业周刊（Business week ）所做的增长计划具有一定的代表性。商业周刊的增长计划要求政府改革三个方面的政策：第一，改政府预算赤字政策为预算平衡政策。政府平衡预算不能靠提高税收，而应该是削减开支。第二，检讨和简化税制，降低因复杂的税制引起资本自由流动的高成本。第三，将现收即付的公共退休金制度进行彻底的改革，建立个人保障帐户制度。从长期看，最后一种办法是最大限度提高储蓄的最好的办法，它不仅会提高储蓄率，而且还会创造美国的储蓄文化。这一新的制度将花70年的时间来逐步实行。
主张激进改革的经济学家认为，社会保障制度的改革至少有几个好处：
第一、从现行的随收即付制度向社会保险和个人帐户相结合的混合制度的转变可大大提高储蓄率并促使经济增长。据哈佛大学的经济学家马丁·费德思丁估计，社会保障制度的这一转变，资本的成本会下降1.4%到2%，而经济增长率在未来的25年内将可能每年额外提升0.5%。
第二、可以创造美国的储蓄文化。目前生育高峰时期出生的人口只储蓄了他们退休后舒适生活所需收入的1／3，社会保障制度的改革可以改变人们的储蓄态度和储蓄行为。
第三、个人帐户制度可以使工人从投资中获利。在现行制度下，社会保障基金投资于政府债券，扣除通货膨胀因素，投资回报率仅为2 %，而股票市场过去70年的投资平均回报率在扣除通货膨胀后为7%。 据精算，按照这一投资回报率，个人帐户积累的基金在2020年将达14.7%兆，到2045年将达118.3%兆（Business Week,July 8,1996）。
三、简短的结语
美国目前正在热烈讨论社会保障制度的改革问题，并不是因为它的制度真的出了大的财务问题，主张激进改革的观点主要是从经济增长的角度出发的；主张温和改革或根本上就是反对改革的观点是基于社会保障制度的再分配作用的。为了“挽救”美国的社会保障制度，由13人组成的联邦顾问委员会提供了三套改革的方案。
第一套方案称作维持权益计划， 由罗伯特·保尔（Bobert M.Ball）为首的6人小组提出。 这一计划倡导仍然保持现存的随收即付制度，但是为了保证该制度将来的给付，政府可以考虑将原本百分之百投资于政府债券的社会保障信托基金中的40%投资于股票市场，另外60%仍然投资于政府债券。
第二套方案被称作个人帐户计划， 由爱德华·格尔米其（EdwardGramlich）及另一名成员倡导。这一计划是界于第一方案和第三方案的一个较为“中庸”的计划，其内容是，现存的12.4%税率的随收即付计划原封不动，此外另收在职职工工资的1.6%，并记入个人帐户， 其基金由政府经营管理，个人拥有有限的投资选择权力。
第三套方案就是我们上面讨论的个人保障帐户计划，由克锐兰·威费（Caroly Weaver）和他的另四位同事提出。 这一计划的主要内容是，将现在制度12.4%工资税中的5%记入个人帐户，另7.4%作为社会保障基金。个人帐户的基金有广泛的投资选择。另外在几十年内加收1.5%的工资税，以解决旧制度向新制度过渡中的成本问题。
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