摘要：推广双随机抽查机制是简政放权、放管结合、优化服务的重大举措，有利于推进简政放权改革，为经济社会发展营造公平竞争的市场环境。双随机制度推行三年后，各级行政机关已建立起“监管对象库”、“执法检查人员库”、“随机抽查事项清单”、“随机抽查事项清单检查表单”，并在此基础上开展随机抽查工作。通过调查研究当前“双随机一公开”的实施情况，了解该项制度的优势与运行中的不足之处，以期为后续工作开展提供有益经验。
关键词：双随机一公开；制度优势；现存问题
1.引言
全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机抽派执法人员，有利于完善市场监管体系，营造公平的市场竞争环境。“双随机”背景下，“两库一单”是随机监管模式的基础，而企业名录库的建立与完善更是其中最为复杂的环节。
2.“双随机一公开”的开展背景
国务院办公厅经国务院第99次常务会议审议通过，于2015年7月印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知（国办发〔2015〕58号）》。李克强总理在2016年政府工作报告中也提出：“创新事中事后监管方式，全面推行‘双随机、一公开’监管。”[1]推广随机抽查，是转变监管理念，创新监管方式的重要内容，有利于完善监管体系，扶持发展中的创新型企业。
“双随机一公开”是指随机抽取检查对象、随机选派检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开的行政执法方式。此项工作的开展，促进了简政放权、放管结合及优化服务，转变了政府市场管理理念，创新了政府管理方式，规范了市场执法行为，解决了当前一些领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题。落实“双随机一公开”的工作，有利于维护人民群众合法权益，促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责。行政执法部门在开展“双随机一公开”工作的同时，还需将行政执法三项制度融入双随机工作机制，贯穿双随机工作始终。
3.“双随机一公开”的实施基础和国内现状
“双随机一公开”的关键和创新在于随机抽取检查对象、随机选派检查人员等检查要素。上述要素的随机抽取，实际破除了行政执法的随意性和非均衡性，使得公权力对于执法对象选择的“任性”得以限制。而检查端和受检端的公平选择的基础，同时也是“双随机一公开”的实施基础，就是建立全面有效的数据库，即企业名录库。
各省市均先后出台了该地区关于推行双随机监管方式的实施方案。四川省人民政府办公厅于2015年印发了《四川省推广随机抽查规范事中事后监管实施方案的通知（川办发〔2015〕100号）》，随后成都市人民政府办公厅于2016年4月印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见（成办发〔2016〕10号）》。另外各行政执法单位，如四川省食品药品监督管理局，也相继制定了具体实施细则。就目前情况来看，四川省内各个行政执法单位不论是横向还是纵向均在建设各自的企业名录库，且数据来源不一。如成都市工商局依托全国企业信用信息公示系统建立了自己的企业名录库，也就是说其建立企业名录库的依据是工商登记。成都市食品药品监督管理局依托“成都市食品药品监管平台”新建了随机抽查系统，该监管平台收录的是已经登记在案的18万多家食品药品企业。监管对象十分庞大，如果在庞大对象中无序地进行抽查，容易导致一些领域监管缺位，一些领域重复检查。2016年，成都市食品药品监督管理局首先在食品生产领域和药品流通领域试点推行随机抽查，目前这两个系统均已上线运行。
在天津，升级后的“双随机+”抽查机制，也是不再局限于查验环节，而是全面推开，已经成为天津简政放权、提高效率、促进贸易便利、降低企业成本的有效手段。同时，甘肃、河北、广州等地也正在建立推广“双随机”机制，强化事中事后监管，不仅增强了监管科学性和执法公正性，也为政府转变职能提供了重要启示。
4.“双随机”系统的组成
“双随机”是开展“双随机一公开”的核心内容，也是“双随机一公开”这一政策的理论创新基础。“双随机”系统则是理论落地实施的关键点，“双随机”系统主要由“监管对象库”、“执法检查人员库”、“随机抽查事项清单”、“随机抽查事项清单随机抽查事项清单检查表单”等四项主要内容构成。“监管对象库”与“执法检查人员库”统称“两库”，“随机抽查事项清单”与“随机抽查事项清单检查表单”统称“两单”。
4.1“两库”编制
监管对象库。监管对象库是指所有被纳入“双随机一公开”监管的被监管对象汇总。录入监管对象库的监管对象应当是依法成立的法人、组织或个体工商户。对未依法成立的法人、组织或个体工商户，应通过网格化等管理方式进行查处。经查处后，经整改取得合法主体资格的纳入监管对象库，仍未能取得合法主体资格的，依法取缔。部门应当对监管对象库进行动态管理、及时更新数据，确保监管对象全覆盖。
执法检查人员库。执法检查人员库是指执法检查人员信息汇总。录入执法检查人员库的人员必须是取得执法资格证的本单位工作人员，且应具备基础信息技术操作能力。为保证执法质量，由部门对行政执法人员进行全面清理，规范执法辅助人员管理，结合执法检查人员年龄结构、专业知识，执法水平、执法能力、执法效率等因素，分类建立与监管对象库相对应的执法检查人员名录库。在分类基础上，部门还可以根据执法类别、专业知识等情况将执法检查人员分成若干个执法小组建立名录库，执法组长由执法经验丰富的执法人员担任。执法检查人员库应进行动态管理、及时更新数据。
4.2“两单”编制
随机抽查事项清单。“随机抽查事项清单”（以下简称“事项清单”）是指随机抽查检查事项的内容，由部门制定发布，根据行政权力清单和责任清单，部门针对本部门监管对象的监管重点，在国家、省市及上级部门公布的随机抽查事项基础上进行细化和完善，形成本部门的随机抽查事项细化清单。法律法规规章没有规定的检查事项一律不得纳入随机抽查事项清单。
“随机抽查事项清单检查表单”是指由部门根据法律法规规章或上级规定，结合监管实际，对同类监管对象或同一检查事项制定的统一的检查清单的总称。“随机抽查事项清单检查表单”以随机抽查事项的细化清单为基础，根据不同类型企业所需要进行的检查事项，由部门根据随机抽查事项类别、监管对象行业类别等，对随机抽查事项需要检查的内容进行细化和量化，明确检查流程和检查标准等。
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4.3公示系统
除上述“双随机”运行所需要的组成部分外，另一项重要的内容则是“公示系统”，“公示系统”是将双随机工作情况进行公开的系统。公示内容包括随机抽取事项、随机抽查检查结果、执法人员信息三个部分。公示内容与操作系统相关联，不需重复录入，系统通过自动提取相关数据后自动公示到公示网站。
5.“双随机”系统在执法中的优势
5.1监管对象数量增加
在“双随机一公开”工作中，部门最先录入“监管对象库”的是依法取得主体资格的法人、组织或个体工商户，这也是“双随机”前部门的常态监管方式，对于未取得合法主体资格的法人、组织或个体工商户，监管部门一般很难进行监管。在开展“双随机一公开”工作后，部门可以对监管对象进行了全方位清理，通过网格化执法方式，将三无企业纳入双随机监管，使监管数量大大增加。除部分监管对象较为稳定的部门外，其他部门尤其是市场监管部门的监管对象可以得到较大幅度的增加。总之，在开展“双随机一公开”后，实施部门基本可以通过对于监管对象的网格化筛查，达到了监管对象全覆盖。
5.2监管效率大幅提高
首先，是主动执法次数增加。在开展“双随机一公开”工作前，行政执法部门开展主动执法的积极性有限，一般都是根据举报投诉被动执法。开展“双随机一公开”工作后，因为实施“双随机”的地方行政机关往往需要建立有年度工作计划，部门必须根据计划完成年度主动执法任务。除此外，日常监管与专项检查、举报投诉处理等照样进行。这种执法监管模式，大大提高了监管效率，主动进行行政执法或检查的数量较“双随机”前有所增加。
其次，是检查效率提高。开展“双随机”工作前，由于没有固定的检查对象和检查事项，执法检查工作随意性很大，执法效率也就低下。开展“双随机”后，执法人员通过对照任务抽取形成的“检查表单”进行现场检查，既便捷又高效，同时还避免了执法的随意性。“双随机”推行的联合检查机制，更是大大提高了检查效率。首先由一行政机关随机抽取被检查对象，然后将被检查对象发送给其他部门，其他部门在已选取的被检查对象的基础上，对执法人员进行随机选派，排除执法人员与被检查对象的关联。然后再确定时间，具体组织各部门组成联合检查组进行检查。同一个被检查对象，多个部门同时进行检查，减少了多个部门在不同时间对同一被检查对象的检查频次，减少对被检查对象重复检查，有效提高了监管效率。在检查过程中发现的违法违规行为，多部门依法依规及时进行处理，形成监管合力，对被检查对象实施联合惩戒。这种检查和惩戒方式，既提高了检查效率，减少了对企业正常生产的负担[2]，同时也有效震慑了其他企业，对辖区内的行业起到了很好的监管作用，真正达到“查处一个、震慑一片、教育一片”的警示效果。而且在这一过程中，也很好的形成了被监管对象的信息共享工作，
6.“双随机”系统运行中尚存的问题
6.1监管领域差异导致“双随机”实施效果不同
在行政监管中，为了更好地打击违法犯罪情况，需要对某些范围、某些对象实施定向检查，目的是为了实现精准打击，如公安部门的执法检查，很多情况是在充分获得有关信息后进行现场突袭检查，如此才能取得较好的执法效果。现实中，行政监管领域、监管目标存在较大差异，不同监管执法领域对“双随机”使用效果也不相同，如金融领域，由于专业性强，如果全部实施“双随机”执法检查，很可能导致某些有违法犯罪主体逃过监管。因此，行政执法检查领域若全部且唯一依靠“双随机”抽查机制，不再保留专项检查、精准检查等执法检查方式，在当前行政监管情况下，将会产生新的监管盲区，甚至会出现有案不查、执法不到位现象。此外，由于随机抽取的概率原因，导致同一被监管主体、同一检查人员存在反复多次被抽的情况。
6.2随机抽查行政协调成本偏高
首先，按照公正性原则，“双随机”抽查执法人员必须来自不同的部门、不同的岗位，并临时组成执法检查队伍，如此一来，各自的工作习惯、工作思维、专业素质必然存在差异，在团体执法检查中，存在一个相互磨合、相互适应的过程，在组织管理和工作协调上相对之前检查工作模式需花费更大的协调成本。其次，践中抽查人员大都仍承担原来的本职工作，在仍需兼顾自身岗位工作的情况下，较难形成完整有效的检查力量，可能会直接影响检查效果。最后，“双随机”前期需进行一系列筹备工作，如设计抽查方案、确定名单、召开见证会等等，均比之前的执法检查耗时更多，在达成公平性优化的状况下，可能会一定程度上影响检查效率。
6.3抽查比例、频次及公开有待明确
随机抽查的目的是为了行政监管更为公平、公正、公开，是为了减少执法扰民，甚至对未接受检查的违法违规者起到威慑作用，进一步提升监管效能，但是抽查比例和抽查频率应该定为多少，才为科学，才能达到应有的效果，是值得进一步探讨的。在“双随机”抽查检查结果中涉及“一公开”的问题上，目前也无明确规定，究竟应通过何种渠道、方式公开，公开的范围是什么等等，均有待进一步研究。
7.结语
新形势下，双随机监管模式是监管改革的具体举措，也是行政机关智慧治理的现实表达。双随机模式下科学、完善的企业名录库是行政执法的基础，也是完善事中事后监管的有力保障。通过完善企业数据信息，科学分级建立企业目录库，重视实践问题导向，将“随机抽查”与“有因检查”充分结合，做到抽查工作“随机而不随意”。同时综合运用统计学办法与计算机知识，实现企业名录库系统的人性化管理与运用，推动传统人力监管先现代智能监管转变。
参考文献
[1]《2016年国务院政府工作报告》，2016年3月5日发布
[2]参见杨丽琴：《关于实施“双随机”抽查的分析与建议》，《中国纤检》，（2017年）第8期，页46
[3]国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知.[Z].国办发[2015]58号
[4]国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知.[Z].国发[2016]30号
[5]国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知.[Z].国办发[2017]14号
[6]丁刚，刘坤.东营市全面推行“双随机一公开”监管.[J].体改一线，2016，第12期
[7]崔忠波.夯实统计四大工程之基——新形势下加强名录库建设和质量管理若干思考.[J].中国统计，2013，第9期
[8]成都市人民政府办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见.[Z].成办发〔2016〕10号
[9]王旭峰.《食品安全法》给我们带来了什么.[J].家庭医学（下）.2009年.第6期
[10]方越峦.我国基本单位名录库与美国企业登记名录库的比较.[N].见解，2012，第1期.
作者简介：向美钰（1994.11-），女，湖北省恩施人，成都市双流区四川大学宪法与行政法专业，硕士研究生。
论文作者:向美钰
论文发表刊物:《知识-力量》2019年8月24期
论文发表时间:2019/5/7
标签：对象论文; 事项论文; 执法检查论文; 部门论文; 清单论文; 工作论文; 人员论文; 《知识-力量》2019年8月24期论文;