列宁对党和国家监督机制的思考与设计，本文主要内容关键词为：列宁论文,党和国家论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.4 ［文献标志码］A ［文章编号］1674—0351（2011）01—0055—06
1923年2月初，列宁在完成了《给代表大会的信》等文章后，注意力转到三个问题上：一是想知道有关大城市苏维埃职员干部的人口调查的结果，这是进一步了解官僚主义的需要；二是格鲁吉亚事件和苏维埃联邦社会主义共和国宪法问题；三是官僚主义问题、国家机关问题。1919年3月召开俄共（布）八大时，列宁就提出了反官僚主义问题。1922年他就对自己所辖人民委员会工作表示不安。他感到惊奇：在中央，部级机构竟达120个，其人员竟达24.3万人。照他的意思，只要有16个部或委员会就足以承担同样任务了。其中工农检查院更使他深为失望。因为这是个监督一切政府机关的部门，是个反官僚主义的机关，竟然如此臃肿不堪，有约1.2万名职员，而且高度官僚化胜过其他机关。如何反对官僚主义这个“可恶的敌人”，如何改造“很大程度上是旧事物的残余的国家机关”呢？列宁建议从中央下手，即从中央监察委员会与工农检查院入手，尤其是工农检查院，应采取所谓“具有国家意义的重大步骤”[1](P473)。这是列宁最后书信文章的另一个重头部分和另一个重点所在，也是列宁对党和国家监督机制的整体思考与设计。列宁说：“工农检查院本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外。”[1](P387)“在我的思想上，我就是这样把我们的工作、我们的政策、我们的策略、我们的战略等等的总计划同改组后的工农检查院的任务联系起来的。……应该对工农检查院特别关心、特别注意，把它的地位提得特别高，使它的领导具有中央委员会的权利”。[1](P392)党中央的监察委员会，行使对全党的监督；而工农检查院，则行使对全国、全社会的监督。这就是列宁的整体设计。如果说，《给代表大会的信》是列宁死后发表的遗嘱的话，那么这个设计，实际上是他生前已经发表的“政治遗嘱”。
一、摧毁旧监督机制、建立新监督机制的尝试
有必要先说说工农检查院的来历。
在《国家与革命》中，列宁要求“打碎旧的国家机器”[2](P220)，摧毁所有按官僚方式组织起来的政治权力，对现存资本主义经济实行群众监督——“立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’。”[2](P210)或者如《布尔什维克能保持国家政权吗》一文的设想：“包罗万象的工人监督”[2](P300)。所以十月革命后第二天苏俄就颁布了由列宁起草的《工人监督条例》。1918年初，成立了中央监察委员会，同年7月改组为国家监察委员部。1919年3月召开的俄共（布）第八次党代表大会上，季诺维也夫提议建立工农检查部，他说这是“一种社会主义监察部门，它将控制我们苏维埃机器的所有单位。把触角伸到苏维埃建设事业的所有部门中去。”用托洛茨基的话说，这是“部中之部”，“部上之部”，列宁提议由斯大林负责。[3](P485－487)可见这是列宁“包罗万象的工人监督”思想的体现，不过这时监督对象已经不得不由“包罗万象的”收缩到“所有部门”即“部上之部”了。1919年5月决定在监察部下设立中央控告检查局，受理群众对滥用职权、渎职、违法乱纪的控告与检举。1920年2月在原工农检察部的基础上成立了工农检查院，吸收了数以万计的大批工农群众，同年9月又成立了中央监察委员会，其任务是同官僚主义、升官发财、滥用职权、谋取私利、不遵守法律法令作斗争。但是，两年的实践表明：“使所有的人都来实行监督、监察的权力”的社会监督设想根本不可能实现。由于种种原因，工农检查院并没有达到预想的目的，反而成为一个没有威信的机关，使列宁大为失望。如何克服官僚主义？如何防止党的分裂？如何保证谨慎地使用权力？如何改善糟透了的机关？出路何在？这就是列宁苦苦思索的问题。
资本主义在逐渐取代和消灭封建专制主义后，逐步形成和完善了它的社会和国家的监督机制，而以社会监督机制为主。具体说：（1）议会对政府的监督。（2）作为影子政府的在野政党，对执政党的现任的政府实施监督。（3）司法系统对政府、政党和媒体的监督。（4）政府部门也有专门的监察部门的监督。（5）思想自由、言论自由、出版自由的社会监督。（6）媒体新闻自由作为第四权力揭露真相的监督。（7）政党竞选的监督。（8）人民行使选举权，选举总统、议员、州长和各级主要官员的监督。（9）工会、农会、商会等群众团体，为维护自己集团的利益，向政府施加的影响与监督。
前四项可谓政府、政党监督机制；后五项可谓社会监督机制；前者是建立在后者的基础上的。当实行一党制之后，党外无党了——无敌党、无友党了，一切都发生了改变：（1）异党的监督不复存在；（2）一党制下的苏维埃的监督机制极大减弱，用莫洛托夫的话说：“苏维埃的作用实际上列宁在世时就已经降低了，权力应该集中在一双手里。”[4](P182)——斯大林手里；（3）列宁时还谈不上司法系统对党和政府的监督；（4）同时在当时特定的历史条件下，允许出版自由、搞竞选无异于“自杀”，[5](P86)因此这项监督不复存在；（5）新闻自由、媒体监督和“许诺任何自由和民主”也无异于“自杀”。[5](P55)因此媒体自由、群众团体不同声音也已消失大半。
正是在这种特定的历史条件下，需要建立一种新的监督机制。这就是列宁生命垂危之际所思考的大问题。由于“包罗万象的工人监督”不可能实现，社会监督机制有待建立，这时监督的主要职能就只能由党和党所领导的国家机关来担负了。所以列宁除了提出增加中委、总书记斯大林调离之外，很快提出要建立对领袖、对中央最高决策机关、对各机关的监督——改组工农检查院及中央监察委员会。对此列宁口述了十几次，历时两个月零四天，成为列宁最后书信和文章中最长最重要的部分。其中主要是《我们怎样改组工农检查院——向党的第十二次代表大会提出的建议》、《宁肯少些，但要好些》。这两篇文章实际上是列宁生前已经发表的“政治遗嘱”。
二、列宁设计的监督机制
列宁的建议大致可以归纳为以下几点：
1.改革党的最高机构。从理论上说，中央委员会、政治局，对党代表大会负责，受党代表大会监督，但事实上即便在列宁时期，这种监督也是不够的。俄共（布）八大至十三大，党代表（包括有发言权代表）已由403人增加到1164人，召开党代会困难，会期少则三四天，多至六七天，监督往往流于形式。所以列宁认为必须改革党的最高机构。首先，《给代表大会的信》提出，中央委员由十一大的27人“增加到几十人甚至100人”[1](P337)。其次，过去中央监察委员只有五名正式委员，两名候补委员，显然已不能适应监察监督工作的需要了。因此列宁建议“代表大会从工人和农民中选出75－100名新的中央监察委员，当选者也像一般中央委员一样……也应享有中央委员的一切权利。”[1](P374)当然他们应当是经过党的资格审查，“在认真负责和忠诚方面完全信得过的工人和农民。”[1](P433)如果比较一下上述两点，也就是列宁建议中央委员增加近两倍，而中央监察委员则是增加了十几倍。显然列宁的目的在于加强监察的力量。其三，“把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加。”“中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”。[1](374)这样，党的最高代表会议是由两个平行的、互不隶属的机构组成，这“党的最高代表会议”看来是对以往党代表大会的重大改革。以上术语很费解，无妨打个比喻，党的权力中心在政治局、组织局、书记处，它是党的总决策部、司令部、指挥部。过去是由党的最高权力机关即党代表大会实行监督和审议的。但是党代表大会臃肿，召开困难，审议监督往往流于形式。因此，现在列宁建议，在党代表大会闭会期间，由扩大的中央、中监委组成的最高党代表会议实施监督、审议的职责。这样一来，党的代表大会类似众议院，党的最高代表会议类似参议院。这样做的目的，是最高代表会议易于召开，使监督、监察、审议成为可能可行。列宁认为这对于改善党代表大会，加强代表大会的监督作用，是重要的。
2.以党的监察为核心，统一党、国家的监察。列宁有时主张党政分开，但在监督体系上他却主张把党和国家的监察机关结合起来，即把中央监察委员会与改组后的工农检查院的基本部分结合起来。列宁说：“苏维埃机关和党的机关的这种灵活的结合”乃是“我们政策的巨大力量的泉源”，[1](P386)“把一个最有威信的党的上层机关和一个‘普通的’人民委员部合并起来”[1](P392)。另一方面，列宁提出要把工农检查院的职员由12000、8000、2000减少到300－400人，而工资增加两倍。而这三四百人又要经过专门考察、考验、推荐，具有“真正现代素质”，是“社会制度中的精华”、“优秀人才”，[1](P378－379)这样才能够真正提高工农检查院工作人员的质量及工作效率。
3.为总书记、政治局、组织局、书记处设置监察机关。以往监察重心是对下，对上的监督权只提到同级党委。而列宁此次设计的监察重心是对领袖、对中央委员会及领导机关。过去俄共党的十大曾作出《关于监察委员会》的专门决议。决议规定监委与党委平行行使职权，并向本级代表大会报告工作；监委会委员有权出席本级党委、政府和苏维埃委员会的一切会议，并有发言权；监委会的决议，同级党委必须执行，不得加以撤销。如有不同意见，可提交“党委”与“监委”联席会议或代表大会解决，中监委已不在中央委员会之“下”，而在之“外”。但是这还不够，列宁现在的设计大大前进了。他说，中央监察委员会主席团与工农检查院院务委员会，应派出一定人数出席中央政治局会议，检查送交政治局审理的各种文件。“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”[1](P377)
为了“更好地”“绝对地”了解情况，“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员，刻不容缓的事情除外”[1](P376)。
这样做，一是中央监察委员会有权监督参与中央的决策；二是对从总书记到各中央委员，都有质询权、检查文件权，如果违纪，还有查处权；三是列宁还设想“作出关于限制中央委员出席政府最高机构（人民委员会、劳动国防委员会、全俄中央执行委员会等等）会议的决定。”[1](P431)可见，列宁设计了两个机构：党的最高代表会议和党的中央监察委员会，由它们负责对政治局、组织局及书记处三大党机构的监督、监察、审议。从总书记、政治局至一般委员，一律置之于中监委及工农检查院的监督之下了。
4.把只开会的中央委员，变为干实事的中央委员。过去的中央委员，都担任各部门的要职。工农优秀分子进入中央，不能只是开会委员，所以列宁说：第一，增加中央委员，“主要应当检查并改善我们的毫不中用的机关。为了这个目的，我们应该利用高度熟练的专家”。第二，增加的中央委员，“他们在高度熟练的专家和在各部门都有很高威信的工农检查院成员的帮助下，年复一年地学习国家管理的课程……”第三，“结果是中央委员增加到100人，他们的助手，即按照他们的指示检查工作的工农检查院成员，最多不超过400－500人。”[1](P342－343)这样工农优秀分子的中央委员们不只是开会时有，散会时无，而是一种专职检查的改善机关的中央委员，他们配有助手，干实质性工作，这样才能使工农检查院成为改善各机关的工具。这些应该说是一种重要的创议。同时列宁又提出对于工农检查院来说，首先是自己要改善成为模范机关，不仅要像外交部那样，而且要“从一个特殊的人民委员部变为执行中央委员的特殊职能的”[1](P343)机关，然后再“变成改善所有机关的工具。”列宁深知，新老中委、中监委以及留在工农检查院的一般职员，尤其是新的工农分子，他们的文化不高，受的教育很不够，他们还是急需提高素质的，所以“提出这样的任务：第一是学习，第二是学习，第三还是学习”，并且要“派几个有学问的切实可靠的人到德国或英国去搜集图书和研究这个问题”，并且，还要善于利用国内几个“高级研究所”的成果。[1](P380－385)
显然，建立以上的机制，是一种党和国家的自体监督机制，目的在于监督最高领导人、最高领导机构，以及党中央与各部委，克服党内外普遍存在的严重的官僚主义，防止分裂，改善机构。正因为如此，列宁才说：“在我的思想上，我就是这样把我们的工作、我们的政策、我们的策略、我们的战略等等的总计划同改组后的工农检查院的任务联系起来的。”[1](P392)列宁的上述设计，对于党内外民主来说，是宝贵的，有借鉴价值的。但是这里缺乏异体监督。既是自家的运动员，又是自家的裁判员。
监督权力，防止滥用权力，自古以来是世界性的老话题。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[6](P154)这是孟德斯鸠的名言与三权分立、相互制约的老论点。列宁自然知道，但是他在当时只能力图建立工农代表与党自身的监督机制，并将领袖及党与国家的最高机关列入受监督的首要对象。这是不是一个新的分权与权力的制衡的探索？人人都实行监督监察既然短时期内还不可能实行，异体监督一时也不可能实行，那么，在别无他路的情况下，只有靠自体监督了。上述种种并非是十月革命前就已设想好的，而是边实践边设计的草创。十月革命前的设计，早已经被搁置一旁。
三、斯大林等的坚决抵制
如果说《给代表大会的信》，斯大林为保住其职位严加防范，那么现在列宁要为总书记、中央政治局、组织局、书记处设置一个监督他们的“婆婆”，他们显然不仅不欢迎，而且千方百计抵制。
《我们怎样改组工农检查院》与《宁肯少些，但要好些》两文，对过去的工农检查院给予绝对否定的评价：“工农检查人民委员部现在没有丝毫威信。大家都知道，再没有比我们工农检查院这个机关办得更糟的机关了”[1](P381)。从1919年3月到1922年4月，斯大林就担任工农检查院的人民委员（部长）。显然列宁的批评，许多是针对斯大林的，所以他必然坐立不安。由于批评又直指政治局、组织局、书记处，他们也会加以抵制。
第一，公开反对列宁的改革计划。中央书记处“特别尖锐和坚决地”提出了反对意见。[7](P240)
第二，反对公开发表。列宁坚持要发表《我们怎样改组工农检查院》，布哈林、斯大林、古比雪夫等政治局多数委员反对发表；鉴于列宁要求发表，那么怎么办呢？古比雪夫说：可以把这篇文章印一份《真理报》专页，把这份专页拿给列宁看，其余的《真理报》不登这篇文章。这样既可以安抚列宁，又向全党隐瞒这篇文章。由于列宁事先预料到了这一点，嘱克鲁普斯卡娅电话告诉托洛茨基这篇文章，请他过问一下，以便使文章尽快发表。所以经过政治局的尖锐辩论与托洛茨基的陈述利害，又得到加米涅夫的支持，文章才得以在1923年1月25日发表。[7](P240)
第三，“抵消”。文章发表之后，仅仅过了两天，即1923年1月27日中央政治局和组织局就以绝密信件的形式通知各省委、州委：“中央委员会内部工作中根本没有那种可令人担忧的‘分裂’的情况。”暗示列宁的文章是“过度疲劳”之言、病中之言。[7](P236－237)
第四，拖。《宁肯少些，但要好些》这篇性质同样的文章，1923年2月10日就已口述完毕，《列宁值班秘书日志》2月10日的日志记得明明白白，[1](P475)但见报时间却是3月4日（附带说一句：从1923年2月4日至3月5日，《日志》一无所记。看来是事后被“处理”过的）。
第五，坚决不执行。俄共（布）十二大于1923年4月17日至25日召开，列宁3月5日突然病重，不能再问政事。十三大于1924年5月21日至31日召开，列宁已经逝世。列宁建议的命运可想而知：公然违背。十大强调监委“有权出席本级党的委员会”，列宁这次强调监委要“有一定人数出席政治局每次会议”，有“质询权”，并且要“检查政治局一切文件”。而斯大林在十二大却改成“党的委员会必须派代表参加监察委员会的各种会议和它的全部工作”。[8](P437)你要监察我，那不行，我要监察你。总书记、政治局、组织局，果然跳出监察之外之上。等到俄共十八大决定：各级监察委员会不再由党代表大会选举，而由党的中央委员会任命，连形式上的党、监委平行的招牌也不要了，监委更成了百依百顺的工具了。
第六，公开对着干。列宁万万没有想到，斯大林在保住了自己的宝座之后，就立马将列宁提出必须严加惩处的奥尔忠尼启用，任命为中央监察委员会第一把手。捷尔任斯基也由交通部长升任最高国民经济委员会主席。这正是斯大林对列宁极其公开的、放肆的报复与讽刺！
可见触及总书记、政治局、组织局、书记处受不受监督的权益，遭到这些部门多数人的尖锐抵制，是情理之中的事。
以上可谓出于私利的抵制、反对，但也有出于公心的反对和补充，即托洛茨基式的赞成与异议。托洛茨基虽然坚决反对扩大中央委员会，但赞同扩大中央监察委员会，“建议它由75人组成，并由七至九人组成的主席团来领导。”而且他同意列宁的上述中监委对总书记、政治局、组织局的监督。在工农检查院的问题上，列宁与托洛茨基一直意见分歧，早在1922年甚至1921年，列宁就多次提出加强、健全、改善工农检查院的任务，使之能够“成为一个能检查和改进全部国家工作的机关”[1](P182)。托洛茨基一直不以为然，他在1922年4月19日一份备忘录中写道：要实现这种包罗万象的任务，工农检查院是不中用的，也不可能中用。“在工农检查院工作的主要是各部门出过问题的工作人员，无视这一点是不行的。顺便说一下，正是因此，在工农检查院机关里内部倾轧特别厉害，这早已成为全国的话题了。认为可以健全和加强这个机关（不是其人数不多的上层，而是整个组织）是毫无根据的，因为优秀的工作人员今后仍将被派去做实质性工作，而不是去做检查工作。由此可见，利用工农检查院为杠杆来振兴苏维埃国家机关的计划乃是幻想。”[1](P525－526)这话太直，一点也不给列宁留面子，不过认真想一想，句句是真话。如果说，“出过问题的工作人员”这话只是俄国当时的情况，那么在工农检查院或监察委员会的工作人员，其工作能力较“做实质性工作”低，或很低，应该是通例吧？无论他们的学识、威望，还是掌握的信息、经验与智力都处于弱势，较“做实质性工作”的相差甚大。试想，哪里会有中央监察委员会群体之能力高于中央委员会群体的呢？所以“乃是幻想”，“通过工农检查院的作用来改进苏维埃国家机器的计划显然是异想天开的”[3](P486)。此话已为实践一再证实。同时托洛茨基“完全不相信”能利用工农检查院从非党工人和农民中培养行政管理人员和经济管理人员。“为此需要有一整套学校和训练班，其中包括同经济工作和国务工作的某些部门有关的训练班。”[1](P526)1922年12月13日托洛茨基又专门致函列宁与诸中央政治局委员。他说：“在市场经济的条件下，‘工农检查院’是绝对不值一提的东西，而簿记才是一切。现在，工农的市场才是工农的检查。这是强硬的切实的检查，而不是骗人的检查。……即计算一下收支多少和盈亏情况。这也就是簿记的任务。”[9](P427)看来这是一种最早的市场经济论，“猫论”。列宁写遗嘱时采纳了托的不少见解，如裁减工农检查院六分之五的人员，留下最优秀的，其他主张也大有改进，大有发展。
四、从历史实践看列宁的监督机制设计
今天我们用“实践是检验真理的唯一标准”来看列宁的监督机制方案，会有什么样的看法呢？
首先，十年树木，百年树人。把工农优秀分子变为具有现代素质的社会优秀人才与“真正的社会精华”，绝非短期行为。工农优秀分子如果没有特殊的天赋，不经过长期的反复的训练、学习、磨炼，是很难监督政治家、理论家等领袖人物的。
其次，列宁的设计毕竟是一种自体监督机制，一党专政下的党政一体的监督体制。只有自体监督是不够的。一个人、一个家庭，如果只靠自律，没有家庭、邻里、学校、同事、社会、法律的教育与约束，即他律，其自律的成效绝不能乐观。历史经验一再证明，必须以他律为主，自律为辅。同样，一个党，如果只有同体的监督、党对自己的自律，而无他律、异体监督，即新闻自由下的舆论监督、异党监督、言论自由的社会监督，那么这种自律、自体监督就更不能乐观。如果像斯大林那样，掌握了无限的权力，一旦他的权益受到侵犯，那么他的自律必然减弱，直至于无，最终走向为所欲为无法无天。这已为中外近现代史一再证实。
其三，监督需要大量成本：机构设置、人员经费、制定规则、办公费用、检查调查验证等等费用，可谓耗资巨大。权力越大，监督成本越高，监督越广，开支愈巨。列宁时，中央工农检查院的职员已达八千、一万二，再加上各个地方的人员，可想人数惊人。把整个社会监督的责任都揽到党政一体的国家身上，其支出是不堪重负的。那么，怎么办呢？只有缩小监督的广度、力度了。因此这种监督只会漏洞百出。
其四，《给代表大会的信》及上述有关工农检查院的两篇文章，只字未提党的最高权力机关——党代表大会。看来列宁注意力有所转移。俄共（布）十大禁止派别活动之后，由党外无党，进而到党内无派，因而党代表大会的监督作用显著降低，认真地讨论、争论、辩论、批评少了，不同的议案也少了，甚至没有了，其监督、审议作用几陷于无能的地步，即自体监督机制缺少了重要一环：争论、辩论、质询。另外，中监委、工农检查院的成员如何产生，列宁也没有提。由组织局挑选、任命，岂不等于自己为自己挑选监察者？自家运动员，挑自家的裁判员？
可惜80多年前，重病在身的列宁尚无法看到这些，或者看清了也难觅他方。因此只能想到自律、自体监督，即自己的党和国家对自己的党和自己的国家进行监督，这样做也同样得到相反的结果：为斯大林安排亲信，增加自己的选票，壮大自己的声势，打败反对派，提供了极为有利的条件。用托洛茨基事后的话说：“在斯大林掌握下（的工农检查院）它很快就成了政治阴谋的温床，并且成了他用来建立自己的政治机器的主要工具之一。”[3](P486)这是列宁所始料不及的。历史经验一再证明，光靠自己监督自己是绝对不够的。不过列宁要为党的最高层设置一个平行的监督机构、审议机构；要对党的最高领袖实行有效的监督，这个重要思想是绝对不能否定的，否则，党的变质、异化就难以避免。
［收稿日期］2010－08－22