贯彻实施国家赔偿法几个问题的探讨，本文主要内容关键词为：几个问题论文,贯彻实施论文,国家赔偿法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法律实务
《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称“国家赔偿法”）自颁布生效以来，全国各地中级人民法院相继设立了赔偿委员会，并为贯彻国家赔偿法作了大量的积极准备工作。但是由于国家赔偿法条文比较原则，因此，在具体工作中还有许多问题有待进一步明确。现就有关问题，依据法律规定，谈点粗浅认识，仅供有关机关在作出司法解释时予以参考。
一、关于赔偿委员会常设办事机构
根据有关规定，各地的赔偿委员会都设立了赔偿委员会办公室，作为赔偿委员会的办事机构，负责日常国家赔偿案件的受理和审理。但据笔者了解，赔偿委员会办公室的设置有两种模式。一为附属型，即将办公室设在行政审判庭内，由行政庭庭长兼任办公室主任。这种模式以广东、江苏两省为代表；二为独立型，即将办公室独立出来，单设一个专门机构，其地位与各业务审判庭或处、室相当。这种模式以最高人民法院和湖北省武汉市中级人民法院为代表。由于国家赔偿案件是人民法院的一项新业务，全国各地开展这项工作都处于刚刚起步阶段，因此，很难判断这两种模式孰优孰劣。笔者仅从理论和具体操作上加以探讨。
笔者认为，在人民法院内部应增设一个审判庭，即“国家赔偿审判庭。”其理由有：1.有利于实现法院机构设置的规范化。众所周知，国家赔偿案件，已成为人民法院受理和审理的诸多类案件的一类。人民法院内设置的不同种类的审判庭，负责不同类型案件的审判。国家赔偿审判庭负责国家赔偿案件的审判仍题中之义。在赔偿委员会之下设立办公室，其职责范围与其名称大相径庭。2.有利于全面贯彻法律。人民法院组织法第24条规定，人民法院可以根据审判工作的需要设置相应的审判庭。”在这个规定里，我们可以看出，在人民法院内部，审判庭的设置并不是固定不变的，而是可以根据审判工作的需要进行设置。贯彻国家赔偿法，在法院内部设置赔偿委员会是必要的，但是赔偿委员会只有决定赔偿的功能，而没有受理审判具体国家赔偿案件的职责，从实际情况看，由于其组成是由一名副院长和若干名审判员组成，这些审判员实际上是以各个不同审判庭的副职中选任的，因此，决定了他们不可能在担负本审判庭业务的同时，又兼任国家赔偿案件的审理工作。因此，有必要单设一个机构，来负责国家赔偿案件的审理工作。这个机构，笔者认为就是“国家赔偿审判庭”。这里需要说明的是，赔偿案件法律规定用决定形式，而不是判决形式，但其决定可以作为判决看待。因为国家赔偿决定一经作出送达即产生法律效力，就成为执行的依据。国家赔偿法规定，国家赔偿由赔偿委员会决定，实行少数服从多数的原则。因而设立国家赔偿审判庭，并不影响赔偿案件的决定程序。在赔偿审判庭审理的基础上，案件还是由赔偿委员会作出决定。更何况，赔偿决定书的署名和用印问题还有待研究。3.有利于规范办案活动。目前，审理国家赔偿案件选用何种程序还无定论。笔者认为，审理国家赔偿案件时，应把人民法院组织法规定的一些程序和国家赔偿法规定的程序作为主要依据。但同时也可以参照民事诉讼法和行政诉讼法的有关规定。依据现行的作法，办公室设主任一名，可以决定赔偿案件中的不少问题。但主任与审判庭庭长相比，其法律地位还值得研究。因为审判庭庭长是个审判职务，还须经同级人大常委会审查和任命，而办公室主任则由法院自行决定，办公室主任其法律地位较之审判庭庭长来说，其权威性要差一些。在人民法院内设立国家赔偿审判庭，其庭长由法院报同级人大常委会审查和任命，有利于实现审理国家赔偿案件的规范化。4.有利于理顺人民法院内部关系。依据目前的规定，行政赔偿进入行政诉讼程序，由行政审判庭审理，刑事赔偿或其他错误拘留、错捕、错判，错误财产保全和执行的赔偿要进入特别程序，这样有的赔偿案件界线不易弄清，如拘留就分为行政性拘留和刑事拘留两种情况，按通常理解行政拘留属于行政范畴，而刑事拘留的界限有时不易区分，这样就带来一个问题，因为错误拘留要求赔偿的，申请人是提起行政诉讼程序，还是赔偿决定程序，很难选择。在案件少的情况下，会出现赔偿委员会和行政审判庭争管辖的问题，同时，在案件多的情况下，赔偿委员会和行政庭又会出现相互推诿的情况。这两种情况都不利于赔偿案件的正常受理和审理。综上所述，在人民法院内部设立国家赔偿审判庭，不仅必要，而且可行。
二、审理国家赔偿案件应适用的法律原则
法的适用原则，在法的贯彻和实施过程中，起着提纲挈领的作用。贯彻国家赔偿法也不例外。在实施国家赔偿法时，采用正确的法律适用原则，对于全面领会和掌握国家赔偿法的精髓，确保审理国家赔偿案件的质量，有着重要的作用。
笔者认为，审理国家赔偿案件，应遵循实体和程序两方面的原则。程序方面的原则主要应是指不告不理原则、公开原则、少数服从多数原则和回避原则等。这几个原则在不少教科书中已有较为详尽地阐述，本文不再重复。重要的是适用国家赔偿法的原则。根据国家赔偿的规定和实际情况，审理国家赔偿案件应适用下列原则：
1.过错责任原则。严格地讲，“有过错即有责任，无过错即无责任”是近代民法侵权理论的重要原则。在现代，世界各国的国家赔偿法理论和立法实践，都将“过错责任”原则作为国家承担赔偿责任的重要原则。这也是我国大多数法律工作者和法学专家的意见。例如，《国家赔偿问题研究》一书就认为，“为了法律体系内部的和谐一致，以期与《民法通则》的规定及原则相配合，为了促进国家机关和国家机关工作人员改进工作，勇于任事，纠正不正之风的官僚主义，为了通过处理一案达到教育一片的目的，从而起到一般预防和综合治理的社会效果，我国国家赔偿法应当以过错责任作为归责原则。”
这里的过错原则，是指国家机关及其工作人员执行职务时因故意或过失而侵害了公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，国家应当负赔偿责任。
国家赔偿法第2条规定， “国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利”。这里的规定，简单地讲，国家赔偿的原则是以“违法行使职权”为前提，即必须是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的情况，国家才承担赔偿责任。因此该原则可概括为“违法原则”。
关于过错责任与违法原则的关系，笔者认为二者在文字表述上有区别，但从理论上讲二者却又是相通的。根据传统的侵权理论，过错是一个主观和客观要素相结合的概念，它是指支配行为人从事在法律和道德上应受非难的行为的故意和过失状态。从这个定义来看，过错是一种主观状态，对于自然人来说，过错体现为故意和过失的心理状态；对于法人来讲，并不是心理状态而是主观意志状态的过错，也就是法人团体意志的过错。过错是受行为人主观意志支配的外在行为，因此，过错是行为人的主观意志状态和违法行为的统一。对行为违法性和过错评价是同一的，不可分割的。过错通常还和法律与道德的评价联系在一起。从一般意义上讲，违法的行为直接表明行为人具有过错。同时，违法行为必定是违反了道德准则。
笔者认为，国家赔偿法规定的“违法原则”与民法上规定的“过错责任原则”在本质上是相通的，二者并不矛盾。这是因为，国家机关和国家工作人员违法行使职权，这里的违法行使职权，对国家机关及其工作人员来讲，其主观上必定有过错，其过错形态无外乎故意和过失两种状况。从故意形态看，可能是有关机关及其工作人员徇私枉法，出于故意的心理状态去违法行使职权，也有可能是有关机关及其工作人员出于疏忽或无知而违法行使职权，这种状态可认为是出于过失心理状态。因此，无论是故意或过失，只要是违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利，换言之，只要符合上述情况，国家就要承担赔偿责任。
国家承担赔偿责任，除适用过错责任原则也即违法原则外，还应当符合侵权责任的其他法定要件，这就是国家机关和国家机关工作人员违法实施了侵权行为；该侵权行为造成了公民、法人和其他组织合法权益——人身权、财产权的损害；侵权行为与损害结果之间有因果联系。
这里着重要说明的是，国家赔偿法在某些条款中也使用了“错”的概念。如第19条规定的“错误拘留”、“错误逮捕”，将无罪判有罪的“错误判决”的提法。此外还有一些有关免责的规定，也体现了“无过错即无责任”的原理，如赔偿法第5条规定，“属于下列情形之一的， 国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。又如第17条规定，“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）因公民自己故意作虚伪陈述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的；（二）因公民身体自残等故意行为致使损害发生。”这些规定体现了损害结果的发生，是由公民和法人自己行为导致的，而不是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权的问题，因而在主观上没有过错，所以国家不承担赔偿责任。
为此，笔者认为将“过错责任”原则，作为国家承担赔偿责任的法律适用原则，在理论上是可行的，在操作上更易把握，并且可使处理决定更准确。
2.适用国家赔偿法人人平等的原则。适用法律人人平等原则，是我国宪法确定的法律适用原则。其具体含义为，就是我们国家的法律对于全体公民和法人都是统一适用的，没有任何例外。在司法活动中，无论控告者还是被控告者社会地位、社会成份和政治历史有什么不同，在适用法律上都必须一视同仁，不能看人行事，因人而异。
在国家赔偿决定程序中，贯彻法律面前人人平等原则，具有十分重要的理论和实际意义。
我们知道，国家赔偿法同行政诉论法一样，属于“民告官”的法。在这类诉讼中，一方是民，一方为官，一般来讲，这时候的民和官，在行政上具有隶属关系，一方为处于管理地位的官，一方是处于被管理地位的民，双方的矛盾也往往是发生在管理与被管理的活动中。同时，在国家赔偿程序中，无论是赔偿义务机关、复议机关和赔偿决定机关，不论其级别高低，与赔偿义务机关处于同一序列，要么是赔偿义务机关的上级机关，要么是与复议机关同一序列的同级机关。它们都是在同一级党委领导下，与同级人民政府有着千丝万缕联系的国家机关或行政机关。因此，从理论上讲，要求作出赔偿决定的机关，在适用法律上应当平等，应秉公而断，依法办事。在赔偿程序中，不仅要求适用实体法要平等，而且在适用程序法上也要求平等。就是说，无论是申请人，还是赔偿义务机关，在赔偿程序中，其法律地位应平等，平等地享有诉讼权利并承担平等的诉讼义务。在程序上不允许赔偿义务国家机关享有特权。实体上的平等，是指在赔偿责任的承担上不袒护国家机关，在赔偿数额上不得损害申请人和国家利益，实事求是地予以决定，即根据案情和赔偿法的规定金额予以赔偿，也不能无原则地多赔或少赔。在承担责任方式上能返还的返还，能够修理的尽量予以修理，只有在既不能返还也无修复可能的情况下，才承担金钱赔偿责任。只有这样，才能体现实体处理的公平原则。
三、关于共同侵权的责任分担问题
在国家赔偿中，国家机关共同侵权的责任分担问题，不仅是一个理论问题，而且还是一个会经常碰到的实际问题。因此，认真研究其共同侵权的形态，并合理分担责任，对于分清各侵权机关的责任，合理分担赔偿责任，是十分必要的。
一般来说，赔偿义务机关是指违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，依照国家赔偿法的规定应当履行赔偿义务的机关。与共同侵权相关的一个概念为“共同赔偿义务机关”。共同赔偿义务机关是指两个以上国家机关共同行使职权实施同一违法行为，侵害公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，该两个以上国家机关为依国家赔偿法的规定有履行赔偿义务的机关。
本文主要研究刑事赔偿的共同侵权问题。从实际情况来考虑，国家机关共同侵权的形态主要有：
1.侦查机关与检察机关共同侵权。根据刑事诉讼法和国家安全法的规定，有权行使侦查权的机关主要有公安机关、国家安全机关。为了公共安全和国家安全，公安机关和安全机关依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕及法律规定的其他职权。为此，这里的国家机关侵权就有公安机关与检察机关的共同侵权和安全机关与检察机关的共同侵权。
2.侦查机关、检察机关与审判机关的共同侵权。这种侵权主要是侦查机关提请逮捕了无犯罪事实的公民，检察机关批准了逮捕，并提起了公诉，审判机关据此作出有罪判决。这样，就可以认为侦查机关、检察机关和审判机关均为侵权机关。
3.检察机关与审判机关共同侵权。这主要是指检察机关依职权自行侦查案件，据以将无罪的人进行了逮捕、起诉，审判机关据此判决有罪，这样，检察机关和审判机关就成了共同侵权机关。
据此，我们认为在将无罪判有罪的情况下，至少存在着两个以上机关共同侵权的情况。这是由刑事诉讼程序所决定的。有的学者认为，在将无罪判有罪的情况下，侵权机关只审判机关一家，不存在共同侵权的情况。笔者认为这种观点有失公允。尽管审判机关具有对刑事被告审查有无犯罪的职能，但不能就此认为将无罪的人判有罪，侵权机关是审判机关一家，这是因为，人民法院的审判活动，是以侦查和起诉为依据。没有侦查和起诉，审判活动就失去了基础。一般而言，在刑事侦查活动中，最后将无罪的人判有罪是其结果，但这类案件从一开始就犯了错误，这个错误就是由错误拘留、错误逮捕、错误起诉等一系列错误造成的。不放过一个坏人，不冤枉一个好人，是侦查机关、检察机关和审判机关共同的职责，不是哪一家独有的职责。更何况，在审判机关作出无罪判决的情况下，其侵权机关就是侦查机关和检察机关，不能认为这种情况下侵权机关只检察机关一家，而侦查机关不负错误逮捕的责任。据此，笔者认为，不承认三机关共同侵权这种观点在理论上讲不通，在实践上有害。
关于共同侵权的责任承担，原则上讲应由共同侵权机关平均负担。这是因为无论是公安、检察还是法院，都担负打击犯罪，保护公民的任务。对于保证无罪的人不受刑事追究，公、检、法的职能同等，不存在哪个机关的职责大于哪个机关的问题，因此，对于共同侵权的责任，应由有关机关均等承担。
四、关于赔偿义务机关是人民法院的赔偿案件的受理和审理程序问题
无论是行政赔偿，还是刑事赔偿，对于行政机关，公安、检察和安全机关，一旦申请人要求赔偿，赔偿义务机关和申请人要经过协商程序协商不成或有异议，还须经过复议程序。这样，其他国家机关的赔偿，较之人民法院为赔偿义务机关，在适用程序上就有区别。国家赔偿法第21条规定，“赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以依照前款规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。”对于这一条，在如何理解和贯彻执行上存在着歧义。一种观点认为，赔偿义务机关是人民法院的，申请人可以向赔偿义务机关即发生侵权的人民法院直接提出赔偿申请，也即先经过申请人与人民法院的协商程序，协商不成的再向上一级人民法院的赔偿委员会提出。另一种意见则认为，根据赔偿法的规定，赔偿义务机关是人民法院的，不经过协商程序，而直接向上一级人民法院的赔偿委员会提出赔偿申请，赔偿委会员会接到申请后，应从程序和实体两方面进行审查，看是否符合申请条件，对符合申请条件，可直接予以受理。
笔者原则上赞同第二种意见。这是因为，一是根据法律规定，在各基层人民法院没有相应的负责赔偿事宜的机构，即使有人申请赔偿，也会出现无人受理和处理的现象。二是赔偿义务机关是人民法院的，向上一级人民法院赔偿委员会提出赔偿申请，由上一级人民法院赔偿委员会直接受理，可以大大缩短申请人索赔时间，使申请人能及时得到赔偿。三是由上一级赔偿委员会受理，可以保证执法公正，这个道理不言自明。
但是，人民法院是赔偿义务机关，申请人向上一级人民法院赔偿委员会申请，也带来一系列比较复杂的程序问题。例如，一般而言，赔偿程序一般发生在确认程序之后，经有关机关依法确认发生错拘、错捕、错误判决之后，受害人即可申请有关机关赔偿。但在这种情况下，人民法院的错误财产保全或错误执行还没有得到确认，那么，上一级人民法院的赔偿委员会受理申请人民法院赔偿的，如何确认财产保全和执行的对、错，就成为确认人民法院承担赔偿责任的前提和关键。因此，赔偿委员会受理人民法院为赔偿义务机关的赔偿案件后，首先要解决的问题是：确认被诉人民法院的财产保全和执行有无违法和侵权的问题。这样，客观上就增大了赔偿委员会审理赔偿案件的工作量和处理难度。
上述两种作法的优劣，除有待在实践中继续探索外，还有待于最高人民法院作出司法解释。
国家赔偿案件是人民法院的一个全新的业务领域，还是一个待开垦的处女地，还有许多问题有待于探索。