建立我国农业政策性保险制度问题的探讨，本文主要内容关键词为：政策性论文,保险制度论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是农业大国，农业问题一直是中国经济的突出问题，而加入世界贸易组织又使中国农业面临严峻的考验。如何保护、扶持农业的发展，成为政府面临的重要课题。农业保险和农业科技、金融并称为现代农业发展的三大支柱，尤其是在WTO框架下，农业保险属于“绿箱政策”，是各国政府保护农业，确保国家粮食安全，乃至促进国民经济持续、稳定、健康发展的有效工具之一。然而，我国农业保险现状不容乐观，形势严峻，有许多问题亟待研究、探讨和解决。政府必须高度重视，把农业保险制度和体系建设纳入农业宏观建设的议事日程，建立一整套符合中国实际的农业保险制度，充分发挥农业保险在保护、促进农业发展中的重要作用，以迎接WTO的挑战。
一、我国农业保险的现状
我国于1982年恢复农业保险业务，目前，只有中国人民保险公司和新疆兵团财产保险公司开办农业保险业务。而全国范围内开办农业保险业务的仅中国人民保险公司一家。从1982年到1993年，因为计划经济体制下由国家财政兜底，公司对农业保险的成本和盈亏考虑较少，根据各地需要开办了多项种植业和养殖业保险。到1993年，农业保险费收入达到8.3亿元（当年全国保费收入395.42亿元）。从1994年1月1日起，我国全面进行税制改革，实行新的财务核算体制，取消了“收益共享，风险共担”的财政兜底的政策。出于对自身的经济效益及生存和发展的考虑，作为商业保险公司开始对农业保险的结构进行战略性调整。至此，农业保险的险种、机构、从业人员及保费收入开始不断萎缩，这与我国近年来保险业呈快速发展的势头形成鲜明对照。2000年全国农险保费收入3.87亿元，2001年继续缩减为3.31亿元（当年全国的保费收入为2109亿元），农户的户均保费只有2元多一点。从1982年至2001年，人保农业保险的保费总收入为70亿元，总赔款为62亿元，平均赔付率为88％，还有大致20％的经营费用，共计亏损6亿多元。而新疆兵团财产保险公司自1986年以来共计亏损717.86万元。所以，我国农业保险业务长期处于亏损、甚至停滞状态。究其原因：主要是我国的农业保险制度、政策不适应农业保险发展的需要，亟待创新。应建立农业政策性保险制度取代现行的商业化经营模式，以保护、扶持农业的发展。
二、建立我国农业政策性保险制度的必要性
（一）我国经济发展的新阶段决定了农业保护的现实性
目前，我国以占世界10％的耕地面积成功解决了占世界22％人口的吃饭问题，主要农产品产量已跃居世界第一位，以粮食为主的农产品过剩，农业总产值在国民经济总产值中的比重持续下降，标志着农业发展已进入一个新阶段。但这是低消费水平下的过剩，何况，农产品产量的增加并没有带来农民收入的相应增加，相反，农民收入增长缓慢，甚至停滞，有的地方出现倒退。所以，农业的基础地位丝毫不能动摇，如果放松对农业基础的保护，农业的萎缩和发展滞后将不可避免。由于农业的产业相关度较高，最终会影响其它产业的发展，制约整个国民经济的发展。
（二）农业的国际化趋势的要求
国际化是我国农业发展的基本趋势，而加入WTO使我国农业发展的环境发生了巨大的变化，从而使农业保护面临新的更大的挑战。根据乌拉圭回合《农业协议》规定，各国农业必须向自由化贸易迈进。一方面，国内农产品市场将直接面临国际市场低价农产品的冲击，农民“卖难”问题更加突出，农民收入将难以得到保障。另一方面，我国传统的农业保护政策面临调整的压力。因为我国不得不取消一系列在流通环节对农业的补贴政策和措施，政府对农业宏观调控的难度加大，这必然对农业发展造成不利的影响。因此，为应对入世，我国政府必须尽快重新合理设计与之相适应的农业支持措施，加大采取属于“绿箱政策”范围内的农业支持措施；特别是大力发展政策性农业保险，使农民的生产收入通过保险手段得到国家的补偿。这是WTO框架下国家保护和促进农业可持续发展的有效政策。
（三）农业保险商品化经营困难
保险商品交易是由供求双方决定的，但农业保险在市场上却难以自发达成交易。因为农业是弱质产业，受自然力控制极强，我国更是世界上自然灾害频繁发生的国家之一，灾害种类繁多，损失巨大，每年的损失金额都数以千亿计，农业基本上还是“靠天吃饭”。农业保险风险大，一般保险项目都入不敷出，而商业保险公司是以追求利润最大化为目标的。因而，保险人不愿意承保，即使承保，也要求提高费率，缩小保障范围，或对险种、规模严格控制。而这些又致使本来就保险意识不强、支付水平有限的需求者更加不愿意购买。例如：美国政府和加拿大政府补贴农作物一切险全部管理费和三分之一的纯费率，只有不到一半的农民自愿投保。因而，农业保险的商品化极难，必须有政府的扶持和参与，出面组织、协调，遵循大数法则的要求，增加保险单位，从空间和时间上广泛分散这种风险，连结供求双方，甚至强制实施，弥补供求缺口。我国农业保险多年以来基本上是在商业保险的框架下实验，除免征营业税外，政府没有任何经济上的支持和其它政策扶持，农业保险制度无法发挥支持农业发展的作用。
（四）农业保险经营技术要求高
农业保险经营管理上存在一些特殊要求和困难。表现在：（1）保险标的具有不均匀性。农业保险的保险标的是农作物和牲畜产品，各地的耕作制度、畜禽结构、自然地理、社会经济条件、灾害种类和频率强度都各不相同，评估技术要求高，需要专业性极强的专门人才。而且有关农作物和畜禽生产的相关资料难以取得，极不可信，保险费率的确定相当困难，这是一个世界性难题。（2）农业保险的展业宣传、承保签约、查勘定损、理赔等需要极专业的知识和长期的经验积累，这些工作难度、强度大，营业费用高于其他险种，而且不可预见的费用多。（3）信息高度不对称，道德风险防范难。农业保险标的在被保险人控制之下，受被保险人的行为影响很大，农业损失中的主观道德因素难以分辨，逆选择严重，保险人难以控制。（4）农业保险经营的各个环节都需要其他部门的积极配合，如农业、气象、工商、国土等部门。总之，农业保险经营管理上的特殊性表明，政府不仅在研究、提供经营技术指导方面，而且在为农业保险提供基础性条件、培养农业保险专业技术人员等方面都起着重要作用，而这些作用是商业保险公司所无法发挥的。
综上所述，由于农业的特殊地位及农业保险特殊性，只有在政府主导下，才能建立完善的农业保险制度。虽然世界各国农业保险发展的模式不同，但多数国家政府都对农业保险给予法律、经济和政策支持。美国政府1998年至2000年为投保的农户纯保费补贴率为55％，三年累计补贴了36亿美元，并为办理农业保险的私营公司提供费用补贴和再保险支持，免征农业保险的税赋。布什政府去年宣布：将在未来10年内耗资76亿美元完善农业保险制度。在日本，政府补贴水稻保险保费的50％～60％，麦类保费的50％～70％。在菲律宾，农险保费大部分由政府补贴，行政开支全部由政府负担。而建立中国的农业政策性保险制度已成为摆在政府面前的紧迫任务。
三、建立我国农业政策性保险制度的对策
（一）加快农业保险立法
农业保险同农业本身一样，带有明显的公益性，它是国家农业和农村政策的重要组成部分，其经营目的、方式和规则都与商业保险不同。因此，《中华人民共和国保险法》中专门规定要另行制定农业保险法，而我国目前还没有相应的法律。中国是农业大国，但农业保险的意义和作用远远没被广大农民特别是各级政府所认识，所以，建立农业政策性保险制度，立法必须先行。依法明确农业保险的性质、经营目的等，明确各级政府在农业保险制度中的职能、作用，确立国家的投入和政策保护措施，避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。另外，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体及其在制度中的相关责任和利益。
（二）确立合理的农业保险发展模式
较为理想的模式是借鉴美国的经验，建立农业政策性保险公司，代表政府执行管理职能，具体业务由商业保险公司办理。具体设想如下：
1.组建中国农业政策性保险公司，类似政策性银行，负责制定政策、监督管理、农业再保险及综合性的服务。该机构要在充分吸收以往各部门占有的技术和信息资料的基础上，做好农业灾害调查和损失评估工作，建立保险精算基础；从低保险水平、单一险种起步，逐步分阶段扩张；进一步提高供给水平。
2.由目前开办农业保险业务的两家公司与政策性保险公司签订协议，具体办理农业保险业务。尤其是中国人民保险公司，即有相当的实力，又有庞大的分支机构，同时还有长期经营农业保险的经验和相应的专业技术人员，可以迅速在全国范围内开展业务。
3.具体办理农业保险业务的公司同政策性保险公司签订再保险协议，向政府进行再保险。
（三）加大政府扶持力度
国际国内的实践证明：农业保险一定要由国家财政来扶持，否则，无法真正发挥作用。首先，政府不能直接对经营主体的亏损进行补贴，而应直接对保费进行补贴，只有这样才能直接刺激农户的保险需求；其次，政府可以向承办农作物保险的公司提供一定的业务费用补贴，并提供再保险支持；另外，更重要的是税收优惠，应该对农作物保险免征一切税赋。对农业保险经营主体的盈余可在一定时期内适当减税，并允许其在税前提取总准备金，以利于其准备金的积累，增强其资金实力，降低费率，提高农民的支付能力。
根据我国的实际情况，全面开展农业保险政府可能难以承担巨大的补贴负担，因而，应考虑多方筹措资金。一方面，各级政府可以通过建立农业保险制度改变传统的扶贫补贴方式，将救济、补贴转化为农业保险费补贴，另一方面，国家和省市两级政府应建立农业保险发展基金，用于支付农业保险的补贴。基金的筹集可以是多种方式、多渠道，包括发行债券等，并依法规范基金的筹集方式、管理方法，专门管理、专项使用。
（四）保险与信贷相结合
可以将农户参加保险作为获得信贷的基本条件之一，由政府保险机构、农户和银行共同承担风险。农户在获得信贷支持后投入生产，如果因保险事故发生损失，由保险公司归还一定额度的贷款。从而改善农户获得信贷的条件，减少银行的贷款风险，也使农户的经营行为得到更有效的指导。
（五）加快人才培养
发展农业保险人才是关键，既要有展业、核保、理赔的专业人才，又要有大量从事保险微观、宏观研究的人才，农业保险人才既要懂农业，又要懂保险。因而，政府应通过各种方式，利用各种途径培养、培训农业保险人才，以推动农业保险的发展。
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