学生伤害事故处理：一个“有条件”的《办法》，本文主要内容关键词为：有条件论文,事故处理论文,办法论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小学校发生的学生人身伤害事故，有一部分是诉诸到法院、通过司法程序解决的。在审理这类案件时，法院主要是依据《民法通则》及其相关的司法解释来处理。虽然并不存在“无法可依”的情况，但由于中小学校本身的特点，以及中小学生身份的独特性，在处理学生伤害事故过程中还存在着一些问题。最突出地表现在人身伤害事故的归责原则、事故赔偿基金的来源与使用等方面。因而，迫切需要制定专门规范中小学生人身伤害事故处理的法律或法规。正是在这样的大背景下，教育部出台了《学生伤害事故处理办法》，并已于2002年9月1日起开始施行。
《办法》出台后，有人称它“将有利于在校学生人身伤害事故的妥善、正确处理，维护学生和学校的合法权益；将建立起良好的法制环境和制度框架，为学校适应实施素质教育的要求，开展多种形式的活动，促进学生身心的全面发展，创造必要的外部条件和有力的保障机制”[1]。有了这个《办法》，是否真的能够达到上述目的？学校就不再担惊受怕，敢于“开展多种形式的活动”？实则不然。《办法》让人惊喜之余，也出乎人们的意料。关于它的目的、关于赔偿金筹措方面的规定，更重要的是关于它的效力，都值得商榷。
本《办法》的目的应该是什么？
▲为积极预防、妥善处理在校学生伤害事故，保护学生、学校的合法权益，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和其他相关法律、行政法规及有关规定，制定本办法。
——《办法》第一条
《办法》的目的有三。一是为了积极预防、妥善处理在校学生伤害事故；二是为了保护学生的合法权益；三是为了保护学校的合法权益。关于目的一，有了《办法》，是否真的能够“妥善处理在校学生伤害事故”？我们姑且不谈《办法》法律效力如何，仅就《办法》中的某些规定本身很难解决当前教育实践中存在的问题，特别是没有从根本上解决事故赔偿基金的来源，也就很难谈得上能“妥善处理”。目的二，毫无疑问是正确的。在今天这样一个走向权利的时代，公民的生命健康权利应受到前所未有的关注。任何一个公民都应该过着安全的、有尊严的生活。学生也不例外。保护学生的合法权益是当今的学校乃至政府和社会义不容辞的责任。关于目的三，值得商榷。一个学生伤害事故处理的规章，对于学校来说，是要保护学校的合法权益？还是要规范学校的办学行为，要求学校采取一切必要措施保护学生的人身安全呢？如果在保护学生合法权益的同时，还要保护学校的合法权益，试问如何兼顾二者的利益？《办法》有了这一目的，必然会导致在具体规定上倾向于校方的利益，而损害学生的利益，下文诸多“有条件”的规定就说明了这一点。所以，目的三已脱离了本规章的原初意义，是不合适的。应该是“规范学校的办学行为”之类的规定，而非保护学校的合法权益。
何为“有条件”？
▲发生学生伤害事故，学校应当及时救助受伤害学生，并应当及时告知未成年学生的监护人；有条件的，应当采取紧急救援等方式救助。
——《办法》第十五条
▲县级以上人民政府教育行政部门或者学校举办者有条件的，可以通过设立学生伤害赔偿准备金等多种形式，依法筹措伤害赔偿全。
——《办法》第三十条
▲学校有条件的，应当依据保险法……参加学校责任保险。
——《办法》第三十一条
▲学校对学生伤害事故……学校无责任的，如果有条件，可以根据实际情况，本着自愿和可能的原则，对受伤害学生给予适当的帮助。
——《办法》第二十六条
上述四个“有条件”涉及到学生伤害救助方式的选择、赔偿资金的筹措等重要事项，其主体都是学校。但什么样情况是“有条件”，或者说，学校具备了哪些条件算是“有条件”，《办法》中并没有加以规定。这种使用不确定的、模糊的语言，给学校设置前提性条件，是规范性文件之大忌。这种规定，只能导致两种结果：一种是我们假设排除外界（包括教育行政机关）各种因素的作用，完全依靠学校的自主、自律行为进行，如果学校不是以切实保护学生的合法权益为学校一切行为的出发点和归宿，而是有其他更重要的目的，诸如维护学校的权益等，那么，“有条件”很有可能成为学校为自己的不作为辩护的最好理由。简言之，学校即使“有条件”，也是“没有条件”，更何况既没有强制性规定，也没有时间上的规定。因为，即使学校“有条件”，根据上面的规定，学校也是“应当”如何、“可以”如何，而非“必须”如何。就目前已经发生的学生伤害事故的处理情况来看，正由于大多数学校存在着资金上的困难，不管它主观愿望是多么的好，现实表现是“没有条件”的。另一种情况，如果有外界因素的参与，比如教育行政机关的干预、媒体的介入等，或影响到学校的声誉、进而影响到学校的生源，或影响到相关人员的前途和命运，学校很有可能是即使“没有条件”，也是“有条件”。特别是上述第二十六条的规定更容易产生这样的结果，教育实践中这样的例子并不少见。这样一来，《办法》应有的强制性、规范性和可操作性无疑会大打折扣。
由主管的教育行政部门来调解，合适吗？
▲发生学生伤害事故，学校与受伤害学生或者学生家长可以通过协商方式解决；双方自愿，可以书面请求主管教育行政部门进行调解。成年学生或者未成年学生的监护人也可以依法直接提起诉讼。
——《办法》第十八条
▲学校的主管教育行政部门应学校要求或者认为必要，可以指导、协助学校进行事故的处理工作，尽快恢复学校正常的教育教学秩序。
——《办法》第十七条
民法上的调解，是由第三者出面对纠纷的双方当事人进行调停说和，促使双方在互谅互让的基础上达成解决纠纷的协议。调解的一个基本原则是当事人自愿。即在程序上是否以调解的方式解决纠纷，在实体上是否达成调解协议，都需要当事人自愿。调解协议的内容必须反映双方当事人的真实意思。强迫或变相强迫当事人进行调解都是违法的。调解的主持者既可以是人民调解委员会、其他教育中介结构、行政机关，也可以是双方当事人所信赖的公民个人。《办法》只规定调解由主管教育行政机关进行，容易使人产生误解，以为只可以由教育行政机关主持。在具体的教育实践中，大多数情况下，也的确是由教育行政机关进行调解。教育行政机关来调解的话，很难避免下列情况：一种是教育行政机关作为中小学校的主管机关，如果提出相应的调解方案，“建议”、“规劝”校方如何行为，这种“建议”、“规劝”在校方看来即使很不公平，不利于校方的利益，校方也不能不接受。实践中常有这样的例子。某些主管的领导担心学生家长闹事，影响声誉，进而影响自己的政绩，貌似调解，实则强制，让校方答应学生家长的要求，把事情压下去。反之亦然。教育行政部门利用权力或其他社会资源上的优势，即使“调解”的结果对学生不利，在大多数情况下，学生及其家长也只好接受。因为行政上的领导与被领导、命令与服从的隶属性关系不可能完全消失，或多或少在起着作用。这样的“调解”是与法治的精神相违背的，也难以建立有效而合法的学生伤害事故调解机制。所以，只规定由主管的教育行政部门来调解是不合适的，也是没有必要的。
另外，第十七条规定主管教育行政部门“可以指导、协助学校进行事故的处理工作”，如何处理好“指导、协助”与“调解”的关系，也是一个问题。
由学生及其家长承担举证责任，公平吗？
▲因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任……
——《办法》第八条
▲学生伤害事故应当遵循依法、客观公正、合理适当的原则，及时、妥善地处理。
——《办法》第三条
很显然，在归责原则的适用上，《办法》采用的是过错责任原则。这意味着在举证责任的承担上是“谁主张谁举证”。如果学生的人身受到了伤害，例如因教师的批评而自杀，学生起诉学校，要求学校承担民事责任的话，学生必须拿出足够的证据来证明学校是有过错的。试问：学生及其家长在多大的意义上具有这个能力？
根据举证责任理论，举证责任的确定主要考虑以下情况：一是双方当事人距离证据的远近，接近证据的难易；二是收集证据能力的强弱；三是是否有利于实现实体法的立法精神[2]。从这三点来判断，在学生伤害事故中，学校和学生在举证能力上无疑存在着明显的不均衡。学校的举证能力明显优于学生，让学生承担过错举证责任，是显失公平的。原因在于：首先，学校与学生间是管理与被管理的关系，学校及其教职工对自己的教育教学行为和言论有清楚的认识，对其管理的设施、设备也有更详细的了解，学生及其家长往往处于不知情的状态。发生事故后，学校是最先知道、最全面了解情况、最接近证据的一方。在这种情况下，反而让一个认知能力有限的未成年学生和后知道情况的家长去保全和收集证据来证明学校的过错是非常困难的，也是极不公平的。其次，学生方取证也存在很大的困难。某律师在代理一起学生伤害案件后，谈了自己的办案心得[3]。认为在办案过程中遇到的最大障碍是“取证难”。学生伤害事故多数发生在学校范围内，老师和同学往往是最直接的目击证人。然而一般学生伤害事故发生后，学校往往出于自身利益考虑，企图掩盖真相，逃避责任，特别是在当前赔偿资金无着落的情况下。当学校无法对事实作一个合理的解释时，家长只能通过知情学生了解事实真相。然而，在学生的心目中老师的形象是很高大的，同时知情学生的家长也特别有顾忌：自己的孩子还在学校读书，出庭对学校作不利的证言，以后孩子是否会受到学校不公正待遇。即使学生愿意出庭作证，如果校方事先有类似“不要乱说话，不然会受到学校的处分”的“警告”或“暗示”，那么学生证言的证明力就值得怀疑了。法院是采信学生及其家长提供的学生的证言还是采信校方提供的学生的证言，对案件最终的影响是可想而知的。
鉴于学校的特殊情况，在学校伤害事故处理中，为保证审理的公平性，真正做到“客观公正、合理适当”，实现保护学生合法权益的目的，应当适用过错推定原则，即采取举证责任倒置，规定由学校承担无过错举证责任。如果学校不能证明自己没有过错，就应当承担民事责任。这是符合公平的基本理念的。
由学校负担的赔偿金，应由谁出？
▲根据双方达成的协议、经调解形成的协议或者人民法院的生效判决，应当由学校负担的赔偿金，学校应当负责筹措；学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措。（注：“学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措”这句话容易使人产生歧义。通常认为，学校的举办者是指出资办学的人。公立中小学是由政府出资办的，因而，公立中小学的举办者和管理者是同一主体，都是政府。私立学校的举办者或是社会组织或者个人，但其管理者是政府，即举办者和管理者是完全不同的两个主体。上面的规定意味着在私立学校发生的学生人身伤害事故，如果学校无力完全筹措，也由教育主管部门或者它的举办者筹措。在何种情况下由政府负责筹措，在何种情况下，由举办者筹措，没有明确规定。）
——《办法》第二十九条
▲县级以上人民政府教育行政部门或者学校举办者有条件的，可以通过设立学生伤害赔偿准备金等多种形式，依法筹措伤害赔偿金。
——《办法》第三十条
▲学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。
——《办法》第三十一条
有些学生伤害事故之所以得不到及时、妥善的处理，极大地困扰着学校、学生及其家长，既不是责任划分不清，也不是学校不愿意承担责任，更不是缺少法律依据，最主要的原因在于缺乏稳定而充分的资金来源。学校无力承担伤害赔偿金，特别是发生高额赔偿事故，学校更是束手无策。人们呼唤相应的法律、法规出台，是期待着能有一个有效的筹措和解决赔偿金的办法。但不无遗憾的是，第二十九条的规定形同虚设，没有从根本上解决学校的赔偿资金问题。因为，在以往发生的学生伤害事故赔偿中，应当由学校负担的赔偿金，大多数是由学校负责筹措的。学校是非营利性的公益性服务机构，怎样能够合法地筹措到用于伤害赔偿的资金呢？除了有赞助费可以使用的重点学校、有校办工厂或其他收入来源的学校，一般学校除了国家财政拨款的教育经费和从学生那里收取的学杂费外，别无其他合法收入来源，根本无力承担赔偿金。如果把教育经费和学杂费改变其法定的用途，用于学生伤害事故的赔偿，无疑是挪用办公经费，是法律所禁止的。在这种情况下，只能由主管的教育行政部门负责筹措。我国广大的农村中小学大多数都属于这类学校。农村中小学的主管部门通常是县和乡一级教育行政部门。而县乡一级政府部门财力有限，有的地区中小学至今仍然存在着拖欠教师工资的现象，哪有钱解决事故赔偿金！对于这些中小学和他们所属的教育行政部门来说，学生伤害事故资金无异于雪上加霜，进而阻碍教育的发展，产生恶性循环。有的学校由于赔偿资金的匮乏，无奈之下，采取了扣教师工资或奖金的办法。规定在谁的课上发生事故，就扣谁的工资或奖金。本应由学校承担的赔偿，转嫁到教师身上，无疑侵害了教师的合法权益。有的教师为了避免在自己的课上发生人身伤害事故，就减少或不开展有可能导致伤害的活动，不上足球课、篮球课，动手做实验课变成用眼看实验课，放学就清校等等。试问：在缺乏赔偿金的学生伤害事故面前，这些学校如何“适应实施素质教育的要求，开展多种形式的活动，促进学生身心的全面发展”？
由学校负担的赔偿金，到底应由谁买单？答案是公立中小学应由政府买单，私立学校由其举办者买单。简言之，学校负担的伤害事故赔偿金应当由举办者筹措。原因在于：其一，学校是非营利的公益性服务机构，学校的本职工作就是搞好教育教学。特别是义务教育阶段的中小学，教育教学质量的好坏直接影响到整个国民的素质，国家和各级人民政府有责任保证义务教育事业的健康发展。中小学的事故发生率又比较高，所以，理应由国家筹措专门用于学生伤害事故的赔偿金，以保证中小学教育教学工作的正常开展。否则，怎么能够让中小学校合法地筹措到稳定而充足的资金呢？其二，国内外的相关经验表明，由国家支付赔偿金或者建立保险制度，以国家支付一定的保险费为学校投保责任险等方式是解决赔偿金最常用也是最有效的途径。如，日本的公立学校发生事故，如果是因为学校设施、设备等原因引起的学生意外伤害事故，可根据日本国家赔偿法的规定获得国家赔偿。加拿大安大略省教育法规定学校必须投保责任险。在香港，政府出资为各类学校交纳保险费，投保学校事故责任保险。其三，在我国大陆，已有先例。如上海市自2001年9月1日起施行的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》中明确规定：“本市以市或区、县为单位组织学校为其责任投保。本市设立学生伤害事故专项资金，由学校的举办者筹集。”（第二十二条）这是在大陆地区首次以地方性法规的方式明确要求政府为公立中小学校投保责任险，专门用来解决学生伤害事故的赔偿。由于上海市的这一规定是由上海市人大常委会制定的，人大有权要求地方政府认真履行法定义务，并予以监督。
政府为校方投保责任险，通过责任保险转移风险，将学校的责任承担与损害赔偿分离，实现损害赔偿的社会化。学生发生伤害事故后，由学校承担的那部分赔偿责任就由保险公司支付。使学校、教师远离担惊受怕的日子，全身心地开展教育教学活动。当务之急，政府要做的不是光制定一个《办法》，设置一些前提条件，做一些无关痛痒、甚至不当的规定，而是应当建立学校事故专项资金，以有效解决学校事故的赔偿问题。
因而，《办法》第三十条应改为：“学校举办者，必须采取设立学生伤害赔偿准备金等形式，依法筹措伤害赔偿金”。这样一来，就不能由教育部来制定，应当由全国人民代表大会以法律的形式加以规定。否则，教育部就有既当裁判员又当运动员之嫌。
尽管有法也不依的情况我们已经看得多了，但是学生伤害事故问题关涉到学生的生命健康，关系到学生的基本人权，已经严重地影响了学校正常的教育教学工作，所以，首先要有法可依。这是国家和政府不能推卸的责任。我国大约有2亿多在校中小学生，如果政府平均每年为公立中小学的每一个学生投保2.5元，按2.5亿在校中小学生计算，则每年需花费6.25亿元人民币。往多了算，就算是8亿元人民币，这个数字对于国家和政府来说，不应该是个难事。我们不能不说，由政府来解决学生伤害事故的赔偿金不是一个能不能的问题，而是一个为不为的问题。
如何区分教师在校内的行为是与职务有关还是无关？
▲因学校教师或者其他工作人员与其职务无关的个人行为，……造成学生人身损害的，由致害人依法承担相应的责任。
——《办法》第十四条
在这条规定中，并没有对教师的行为做空间上的限定，即没有区分在校内还是在校外。教师在校外的与职务无关的行为比较好理解，如教师以个人的身份接受学生及其家长的邀请参加某项活动。但在校内，如何判断教师的行为是与职务无关还是有关？由谁来判定？不得而知。举个例子。一个教师在课间的时候，想抽烟，发现没有烟了。这时，叫了班上一个调皮、常被他批评的学生，让他到小卖店给老师买烟。这位学生没想到老师竟然信任他，让他买烟，非常高兴，拿着钱跑着去买烟。不慎下楼时跌倒，小腿骨折。从表面看，教师让学生去买烟似乎是与职务无关的个人行为。但这位老师有理由说这件事是和职务有关的教育行为。老师正是通过这样一个事情，和这位同学沟通，增强他的自信。实践证明，对这样的学生，“曲线救国”常常是最有效的。每一个教育者都不能否认，有些时候，老师让学生做一些力所能及的小事，学生会认为这是老师信任他，是非常乐意做的。教师也正利用这种心理加强与学生的交流，不失时机地进行教育。
退一步讲，在校内，即使教师实施了与职务无关的个人行为，导致学生人身伤害，有关民事责任的赔偿也不能像上面规定的那样“由致害人依法承担相应的责任”。而是首先应由学校依法承担相应责任，如果教师确有过错，可以由学校向教师实行追偿。因为，教师在本校内就是学校的职工，相对于学生来说，教师的行为就是学校的行为。学生无法去判断教师的行为是否与职务有关，因而也不能拒绝教师的要求。如果校方让教师承担责任，在具体操作中，有可能演变为学校让学生或其家长找教师解决，校方推卸责任。在学生伤害事故的处理上，应分清行为主体、责任主体和赔偿主体。像上面的例子，行为主体是教师，但责任主体却是学校。
没有把教师的行为作空间上的区分，也没有明确教师的哪些个人行为与职务无关，是不恰当的，缺乏可操作性。除了这条规定外，类似这种模糊、不确定的用语还很多。比如，第九条（一）的“明显不安全因素”、第九条（四）的“未在可预见的范围内”、第十二条（三）的“学生有特异体质，学校难于知道的”、第十三条（二）的“擅自离校”、第十三条（三）的学生“自行滞留学校”等，且呈现出有利于校方利益的倾向。
《办法》在多大的意义上具有法律效力？
上述的讨论是对具体问题的质疑，还有一个更为根本的问题需要关注。《办法》是由教育部制定的，属于政府规章，其法律效力低于法律和行政法规。一个政府部门规章是否可以规定民事诉讼中的责任？是否能作为法院判案的依据？在多大的意义上具有法律效力？这些根本性问题受到了法律界人士的质疑（注：这部分内容参见马国颖“值得商榷：法律人士评《学生伤害事故处理办法》”，中华网edu.china.com）。不管本《办法》出台之初，其出发点是多么好，但不能不正视这样两个问题：其一，教育部作为行政机关无权规定民事诉讼中的责任（注：《办法》的第九条和第十二条分别规定了“学校应当依法承担相应责任”的若干情形和学校“无法律责任”的若干情形。）。因为涉及到公民基本权利的事项必须由立法机关立法认定，行政机关规定谁承担民事责任、谁不承担民事责任是不合适的。其二，由于《办法》是政府部门规章，在法院判案时只能作为参考，并不能作为判案依据。在我国，法律渊源有三个：一是全国人大及人大常委会制定的法律；二是国务院颁布的法规；三是最高人民法院关于法律或者针对某具体案件的司法解释。法律、行政法规及司法解释是法院判案的直接依据。因而，很多法官一致认为这个《办法》对今后处理学生伤害事故“没有多大的影响。”
但是，正如莫纪宏所说的那样，教育部用行政管理的形式颁布约束司法的部门规章，设置过多的约束性、限制性规定，极易造成部门主义，使行政机关的权力无限扩大，并很有可能对司法造成不合理的引导，这会对法治进程造成不利影响。
结语
也许，我们可以说，现在的条件还不成熟，先制定一个政府规章，施行一段时间，成熟以后再上升到法律。但能否及时、公正地处理学生人身伤害事故，不仅影响到学校教育教学工作能否正常进行，影响到政府提出的“素质教育”的目标能否达成，更重要的是关涉学生生命健康这个超乎一切功利目的之上的“人”的问题。在当今这样一个关注“人”、关注人之为人的基本权利的时代，学生伤害事故的处理是不容许讲“条件”的，是“无条件”、而不应该是“有条件”的。