聚焦《国家中长期教育改革和发展规划纲要》——对学前教育建言的分析，本文主要内容关键词为：教育改革论文,学前教育论文,规划纲要论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日前，国家就《中长期教育改革和发展规划纲要》的制定问题利用网络公开征集意见，得到了社会各界的高度评价和积极响应。这一方面说明全国上下对教育的关注已达到前所未有的程度，同时也反映了我国政治生活的民主化进程已经开启。
据报道，第一轮公开征求意见工作已收到各界意见和建议212.5万多条。有关学前教育的发展问题也成为社会关注的焦点问题之一，意见和建议之多，屡次被排在前几名。为了了解民众关注的热点和焦点，我们收集了自1月11日至3月9日58天中发表在教育部公开征求意见的网站、中国学前教育研究会网、中国学前教育网、搜狐教育新闻网、中国教育新闻网和人民网上有关学前教育的4357条建言，对其进行整理、分析，以方便各方了解民意，制定出更加科学、更加符合国家长远利益、也更加符合民心民意的学前教育发展规划。
网上有关学前教育的4357条建言主要涉及幼儿园教师待遇、学前教育义务化、财政投入、幼教师资培养、管理体制与机制、学前补偿教育、幼儿园收费、学前教育立法、幼儿园课程与教学、办园体制等方面的话题，其频数分布详见表1。
发表留言的有幼儿园教师、幼儿园园长、学前教育研究机构工作人员、高校从事学前教育专业教学的教师、各地区教育厅基教处或教育局主管幼儿教育的工作人员以及幼儿家长等。各类群体基于亲身的体验和感受，从不同的角度对我国幼儿教育事业发展提出了自己的意见和建议。笔者在仔细阅读这些建言的基础上，尝试解读这些建言涉及的主要内容、背后所反映的问题，以及建言者的根本诉求。
一、提高幼儿园教师待遇，确保幼儿教育师资质量
从表1可以看出，幼儿园教师的待遇问题是最受关注的话题，占到总留言的三分之一。发表这类建言的固然有高校学者、研究机构人员以及政府部门工作人员，但最主要的是一线的幼儿园教师，其中呼声最高的是城乡私立幼儿园教师、公办园中的非公办教师和名为公办但事实上已被“推出去”的幼儿园的公办教师。
表1 学前教育规划建言的内容
“阳光（津贴）照不到我们，绩效（工资）没份，义务教育沾不上边，教育经费没有，新教师的分配不考虑……幼儿园教师是什么？”
“同样出自师范院校的学习，同样持有中华人民共和国颁发的教师资格证，同样肩负着培育国家接班人的重任，然而，幼儿教育工作者和小学教育工作者的待遇、地位却有着天壤之别！照这样下去，有谁还会选择幼儿教师这个行业？”
从这类建言中可以看到广大幼儿园教师强烈要求明确其教师身份，保护其作为教师的基本权益，提高工资水平，解决非公办教师养老、医疗和失业等保险问题。提高幼儿园教师待遇的呼声之高充分说明这是一个长期累积而至今没有解决的问题。而这一问题之所以难以解决，我们认为有以下原因：
首先是《中华人民共和国教师法》对幼儿园教师身份待遇的规定难以落实，法律法规与政策之间相互冲突。尽管《教师法》第四十条对该法中“中小学教师”用语的含义作了清晰明确的解释：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”，即从法律规定的角度看，幼儿园教师与中小学教师处于同等地位，享受同一待遇，然而由于这一法律规定与人们（包括相关的制定政策和负责落实政策的人）惯常的理解不一致，《教师法》的有关规定往往敌不过这种惯常理解。更重要的是，国家后续的一些法律法规也有与《教师法》不相一致的地方，从而在事实和操作的层面上不断颠覆了《教师法》的解释，如《义务教育法》第三十条提出，“国家建立统一的义务教育教师职务制度”；第三十一条强调“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件……教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”虽然这些表述并没有直接否认其他学段教师的身份，也没有否认政府应负责解决教师的待遇问题，但将九年义务教育阶段教师的问题单独列出，已在某种意义上否定了《教师法》对所有初等中等教育阶段教师一视同仁的基本观点。最近刚刚颁发的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》进一步加大了中小学教师中不同群体的差距。在这种情况下，有关中小学教师（包括幼儿园教师）的法律规定变得更加苍白无力。
其次，即使《教师法》中有关幼儿园教师等同于中小学教师的规定能够被执行，幼儿园教师队伍的整体生存状况依然堪忧。因为《教师法》的阳光照耀到的仅仅是有编制的“国家支付工资的教师”，即“公办教师”，而今天，幼儿园公办教师到底是个多大的群体？在整个教师队伍中能占多大比例？对于由“集体支付工资”者来说，虽然《教师法》规定要“逐步做到与国家支付工资的教师同工同酬”（第三十一条），但这个“逐步做到”的“步”如何规划？有无时限？何时达到？谁来保障？迄今为止，公办园内同工不同酬几乎是一个理所当然的事。“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障”（第三十二条），在我们这样一个人口远远多于位置的国家，加上社会力量办园多数规模小、投入低、队伍分散且均为处于弱势的女性的情况，教师待遇由举办者自行确定，结果如何是可以想见的。山东省调查了17个市的农村非公办幼儿教师的待遇状况，发现只有淄博、青岛、东营、潍坊、日照、德州六地教师工资略高于本市最低工资标准外，其余12个市仅仅相当于甚至低于当地最低工资标准。例如，济宁市最低工资标准为480～540元，而农村幼儿园非公办教师的工资仅为360元！在这种情况下，幼儿园教师怎能不为自己的基本权益呼吁？！待遇问题排在留言的第一位是理所当然的。
幼儿园教师尴尬的身份、地位、待遇问题必然直接影响其队伍的质量，进而影响幼儿园教育的质量。反过来，教育的质量又会影响教师队伍的社会评价与社会声誉，影响其待遇。这是一个互动与循环的相互作用过程。不少人看到了这一点，有的还从争取教师专业发展权的角度对加强幼儿园师资队伍建设问题提出了不少有益的建议，如希望改革职前教育，优化专业课程，提高师范生的素质；将幼儿园教师的职后培训纳入教师教育体系，国家设置专项经费支持幼儿园教师的专业发展等。
二、把学前教育纳入义务教育，加大财政投入
学前教育纳入义务教育范畴的问题备受关注，相关建言近1千3百条。建言者多为幼儿园教师和学前教育专业的研究人员。这固然与我国实现9年义务教育免费之后人们开始思考国家教育发展走向的大背景有关，但更为重要的是，它反映了幼教工作者的一种强烈诉求：希望学前教育能够像义务教育那样受到政府的关注和重视，希望通过纳入义务教育使得学前教育方面的诸多问题能够得到解决，形成一种保障制度。这在某种意义上可以说是幼教现实逼迫出来的一种问题解决思路。
这一分析可以从下面这些极具代表性的留言中得到佐证：“农村幼儿教师工资极低、养老没着落、新劳动法没有落实，太辛苦了，尽快纳入义务教育吧！”“将学前教育纳入义务教育，可以提高幼儿园教师工资待遇，而且编制也可以纳入义务教育中”等。这类建言显然出自幼儿园教师之手。一些教研人员则从较为宏观的角度表达了同样的意见：“把学前教育纳入义务教育，这样幼儿教育就有了保障，幼儿教师也有了保障，稳定了幼儿教师队伍，幼儿教育也就有了希望！”“幼儿期是人生的起点，这一时期孩子发展的状况直接决定了其他教育阶段甚至是幼儿一生的发展状况，因此国家应该承担主要责任。”国家承担对学前教育的责任，这是把学前教育纳入义务教育一类建言的根本目的所在！还有的建言充分考虑到我国经济发展的现实情况和学前教育的客观基础，主张学前教育义务化可以分阶段分地区实施，比如可以首先考虑实施学前一年免费教育；可以放权给地方，由其根据当地需求和条件进行，中央不要强行规定是否实施，不要一刀切；国家率先在中西部农村普及学前一年免费教育，让最需要的儿童能够有机会接受学前教育。不过，也有个别留言不太赞成将学前教育纳入义务教育，认为我国学前教育事业发展难以令人满意的原因并不完全取决于其归属，最根本的是对儿童和童年期价值的认识。
十七大提出要“重视学前教育”。所谓“重”，“厚也”（《说文》）；“重视”即是厚看、看重的意思。重视学前教育首先要解决的就是一个认识问题，但重视又不仅仅是思想上的，还要有具体行动。国家重视学前教育的一个具体行动就是承担政府责任，增加对学前教育的经费投入。据联合国教科文组织《2007年全民教育全球检测报告》报导，2004年在79个有数据可查的国家中，用于幼儿保育教育的经费占教育总支出10%以上的国家有14个；占教育总支出5～10%的国家和5%以下的国家各有30多个。另有资料显示，这一比例的世界平均水平约为3.8%。而我国学前教育经费长期以来仅仅占到教育经费总支出的1.2～1.3%，不仅无法与发达国家相比，与世界平均水平相比也相去甚远！因此，不少建言提出应加大中央及地方政府对学前教育的财政投入。在希望政府更多承担对学前教育的责任这一点上，“加大财政投入”与“纳入义务教育”的建言其实是异曲同工的。
也有人对将学前教育纳入到义务教育有不同的看法，担心这样可能会加剧幼儿教育的小学化，家长更会以考试成绩等硬性指标来衡量孩子的发展；儿童游戏的时间可能会大大减少，其幸福快乐的童年可能会消失。从专业的角度看，这种担心是不必要的。因为“小学化”是指教育过程中违背幼儿学习和发展的规律，拔苗助长，把小学的学习任务过早压在幼儿身上的不科学做法。而纳入义务教育即“义务化”强调的是幼儿教育也应该成为国家必须予以保障的公益性事业，成为每个儿童应该享受的基本权利。这是两个完全不同的事，没有必然联系。不过这种担心也并非全无道理，如果幼儿教育改由没有接受过幼儿教育专业培训的小学教师担任，如果不能按照幼儿教育的规律管理其课程与教学，那么这种担心也完全可能变为现实。反对的声音有着一种警示的作用。
三、大力发展农村学前教育，启动中国式的“开端计划”
建言者在呼吁加大对学前教育财政投入的同时，也十分关心投入的方向问题，即受益人群的问题。有201条建言提出要改变以往“锦上添花”的投入方式，面向中西部农村及其他低收入家庭的儿童。这些建言尽管数量不算太多，但立意和层次相对较高，反映出社会公平和社会正义的意识已经开始逐渐深入人心。“教育公平是社会公平的重要基础”（十七大报告），学前教育的公平越来越成为人们关注的问题。
学前教育公平是一种起点公平。它“能够弥补先天的不利条件和不平等，特别是对贫困家庭的儿童而言”。但遗憾的是，正如联合国教科文组织的报告所指出的那样，事实上，最有可能从儿童保育和教育计划中受益的儿童的入学机会可能最少，因此，2000年有164个国家参加的达喀尔会议所通过的六项全民教育目标中，第一项就是“全面扩大和加强幼儿保育和教育工作，以最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。
补偿和校正国民收入初始分配因首先考虑效益而可能造成的贫富差距，是公共财政的重要职能。按照经济学原理，公共财政具有资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。财政的资源配置职能和收入分配职能在某种意义上都可以说是一种社会平衡机制，通过社会资源的“再调节”和国民收入的“再分配”，“抽肥”“补瘦”，形成富人纳税养国家，国家财政支出暗补穷人的稳定三角结构，从而实现社会的相对公平。这在西方发达国家是早已被证实的分配原则。在学前教育领域，无论是美国的“提前开端”计划、英国的“确保开端”项目，还是众多国家和地区实施的“排富”性质的幼儿“教育券”政策，无不是在发挥公共财政“贴补穷人”、最大限度地抵消各种“累积性不平等”对贫困家庭儿童发展的消极影响的职能，以便使不同社会经济背景家庭的儿童能够有一个相对平等的起点，从而打破“一代贫困，代代贫困”的恶性循环。
我国学前教育的投入不仅存在整体不足的问题，投入方向近年来也颇受诟病，被指为只会锦上添花，不知雪中送炭，违背了公共财政支出应该遵循的原则。国家制订的学前教育政策应该适合所有儿童，但在资源有限的情况下，“首先要强调将公共资源给予处境最不利的儿童”，这是一个国际公认的原则。因此，不少建言提出学前教育增加的投入要用作“保底”和“扶贫”，要将普及农村学前教育，尤其是中西部农村的学前教育作为中长期规划的重点，要启动中国式的学前教育“开端计划”，中央财政要设立专项资金予以支持。不少建言还明确提出，面向农村及其他贫困人群的学前教育要坚持“财政投入为主、公办幼儿园为主、公办教师为主”的方针。
也有人提出与之不同的观点，认为应该走出“公办为主”的计划经济的思路，依靠市场。只要政府在审批幼儿园时降低门槛，不过于追求正规，这一问题依靠民间力量就可以得到解决。目前大量兴起的低价幼儿园已经为贫困家庭幼儿的保教问题提供了选择的机会，是一条符合市场经济的现实路径。该如何看待这一问题呢？面向贫困地区和贫困人群的学前教育应该如何发展？联合国教科文组织在总结世界各国的经验和教训后形成的认识或许更具有启发性。
联合国教科文组织在《2009年全民教育全球监测报告》中写道：“有人将低收费私立学校看成是公立教育的有效补充。他们辩称，家长选择了这些学校，说明这类学校符合当地的实际需求，费用低廉，为家长们切切实实提供了一个不错的选择。但事实并非如此。”社会最贫困人口通常支付不起质量较好的学校的费用，不得不“选择”收费低廉同时质量较差的学校，而“有时，对这类学校的需求仅仅是因为缺乏政府所提供的公立教育。”报告强调，“如果政府在增加学校选择的同时却不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童，学校体系则会成为不公平的源头。”因此，“重中之重是要确保所有儿童都有机会进入一个受到良好资助的公共教育体系，这在最贫困国家尤为重要。”报告该部分的标题赫然写着“低收费私立学校：国家失败的象征”几个大字。
把改善贫困和弱势儿童的不利处境作为国家学前教育政策的首要目标，将其所需费用纳入公共资源分配的关键性文件（如国家预算、部门计划、减贫战略文件等），建立起政府主导的公共保教服务体系，同时采用多种方式支持非营利性保教机构，是世界大多数国家发展学前教育的基本思路。2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·赫克曼对此给予高度评价：“既能推进公平与社会正义、又能在整体上促进经济和社会生产力的公共政策倡议难能可贵。对处境不利的幼儿进行投资就是这样一种政策。”
四、健全管理体制，完善管理机制，规范幼教机构管理
学前教育管理问题也是一个普遍受到关注的问题。这一问题涉及的具体内容较多，主要包括：
（一）管理体制与机制
614条与学前教育管理有关的建言中，有287条建议（占46.7%）与管理体制和机制有关。不少建言提出，要健全从中央到地方的学前教育管理体制，形成有效的管理网络。1998年机构改革前，教育部幼教处有4人，全国有24个省市的教育行政部门均设立了独立的幼教处（科），其他省市也都有专职、专业的管理人员，形成了从中央到地方上下畅通的五级管理网络。而机构改革后，学前教育管理网络被打散，机构和管理人员严重缺乏。教育部幼教处编制2人，实际在编长期1人。31个省（自治区、直辖市）级幼教管理机构除个别地方外全部被撤销。全国上下教育行政部门只有十来个幼教专职人员，三十来个兼职人员，“市（地）县级幼教管理力量更为薄弱，且绝大多数的管理干部身兼数职，常常无力顾及幼教，难以履行基本的管理职能……更无法及时面对一些新情况、新问题。”而在经济体制改革的过程中，学前教育领域面临太多的新情况新问题，需要从政策和管理层面认真研究和解决。管理力量的不足、管理体制的不顺、适应新形势的管理机制的缺失，已经成为造成当前学前教育领域无序和混乱状态的重要原因之一，例如社会反映强烈的入园难入园贵问题，频频出现的幼儿园安全事故问题，不登记不注册幼儿园遍地开花禁而不止的问题，各种不负责任违反幼教规律的做法和宣传难以有效校正的问题等。学前教育成为人民最不满意的教育领域之一，各大网站的民意调查充分说明了这一点。
幼儿教育是一个非常特殊的领域，它的跨学科性强、专业跨度大，具有极强的综合性，因而在管理上涉及的部门繁多，难度很大，如果政府没有一个强有力的协调机构或机制，各部门整体观念不强，部门利益优先，有利则管无利则推，势必就会出现很多漏洞。例如，目前在社会力量办园的准入问题上批、管分离，监管不力等情况就很严重，甚至在教育行政部门内部分工不清、责任不明、互相争权或相互推诿的情况也大量存在。民办幼儿园的审批问题应该放在学前教育主管部门，还是放在民办教育主管部门？在很多地方至今都难以解决。至于跨部门合作，就更容易成为一个理论上应该，实际上难以操作的问题。有建言提出通过建立部门之间的联席会议制度来研究解决学前教育问题，但如果没有高于“有关部门”的权利机构出面统领和协调，平级部门之间磋商的效果如何，实在值得怀疑。
新形势下的学前教育管理机制也急需认真研究。“体制和机制密不可分，体制是机制所依存的宏观基础，机制是体制的微观构成。”要保证学前教育事业的健康发展，在建立健全管理体制的同时，还必须形成一套在正确的管理思想指导下的完善的管理机制。针对目前学前教育行政管理中普遍存在的缺位、越位、不到位，该管的不管，不该管的乱管的现象，不少建言提出尖锐的批评，建议减少不必要的检查和一些纯竞赛性质的活动，留给幼儿园园长和教师们更多的思考时间，让他们静下心来踏踏实实地工作、学习、积累。
由此可见，如何变计划经济下的“全能政府”为“有限责任政府”？政府的权限如何确定？如何建立起一套由科学的决策机制、有效的执行机制、迅速的反馈机制和有力的监督机制系统构成的运作系统？如何发挥政府、市场与非营利性专业学术组织各自的功能优势，逐渐形成一种将评估、监管、督导、专业辅导相整合的管理与服务一体化的学前教育管理系统？这都是今后一段时间实现新形势下学前教育管理科学化的重要课题。
（二）幼儿园收费
幼儿园收费问题一直是社会关注的热点话题。153条建言强调要规范幼儿园收费，制止乱收费，促使性价比趋于合理。这一建言的提出者以幼儿家长为主，并有部分幼儿园教师、政府部门工作人员和高校学者。
谈到幼儿园的收费问题，无论是公办园园长还是民办园举办者，大家似乎都满腹委屈。公办园常因高额“赞助费”备受指责，民办园则常抱怨舆论不公，自己享受不到国家的优惠政策，不得不提高价格，却又时常遭到“暴利”的质疑。个中是非曲直姑且不论，但如何让收费合理：家长负担得起，感到物有所值；举办方有举办的积极性，能够走上良性发展的道路并获得社会信任，的确需要从政策层面加以认真研究。
有建言主张政府出台限价政策，制止乱收费，但问题在于，将价格限制在什么范围是科学的、合理的？这个范围如何确定？怎样才能保证限价之后举办者不为实现利益最大化而相应减少投入、降低质量？这一系列问题不解决，限价的结果可能是：家长表面交费少了，但儿童却成为最终的受害者。
按成本收费理论上讲或许是一种比较理想的方式，但具体执行起来问题也颇多。例如，进入公办园的儿童，其部分成本由公共资金分担了，而进民办园的儿童却百分之百地由个人承担，其父母同样是纳税人，这似乎说不过去。况且，在目前所谓“有权的进公办园”现象普遍存在的情况下，这种不合理性将被加倍放大！
当然，绝地的公平、绝对的合理是不存在的，也没有毫无困难就能够解决的问题。我们要表达的核心意思是，宁愿把问题想得复杂一些，在制订解决方案、出台有关政策时，不仅要考虑这一方案或政策可能产生的积极影响，更要做“风险评估”。在充分权衡各种方案的利与弊之后，选出其中利最大而弊最小的方案予以执行。同时需要强调的是，在面向中低收入家庭的公办幼儿园体系不能形成的情况下，在公办与民办幼儿园的比例不能保持在一个恰当比例的情况下，在非营利性幼儿园不能成为民办幼儿园的主体部分的情况下，在举办公益事业不能成为一种社会风气、不能享受优惠政策的情况下，幼儿园的价格管理恐怕始终是一个比较困难的问题。认真研究其他国家和地区的有关政策及其实施效果，认真分析比较其社会条件与背景，借他山之石以攻玉，或许是一种以最小的代价换最大的受益的做法。
（三）幼儿园课程与教学
幼儿园教育教学也是建言中所关注的一个重要问题。有留言指出，目前我国幼儿园教学存在明显的小学化倾向，而幼儿教育过于市场化而导致的无序竞争以及义务教育的非均衡化，也加剧了幼儿教育的小学化倾向。也有留言认为，应该加大对幼小衔接概念的宣传，规范幼儿园的教材和教育范围，研究具有中国特色的学前教育课程，提高学前教育的教学质量。
此外，有113条建言主张加快学前教育的立法进程，对学前教育的一系列重大基本命题（如学前教育的性质、在国民教育中的地位、发展方针、政府责任、经费投入与条件保障、教师资格、责任、权利与义务等）进行法律规定，促进学前教育发展与管理的法制化、规范化。另有少数建言提到要重视0～3岁儿童的教养、重视学前家庭教育、发挥社区在幼儿教育中的作用。令人惊讶的是，有2条建言提出要取消学前教育，仔细阅读内容，发现留言采用的是一种比较另类的表达方式。他们认为，如果不能给孩子提供质量较高的学前教育，那么不如还给孩子一个自由幸福的童年。从理论上说，学前教育与自由幸福的童年并不是矛盾的，幼儿园一词的本意就是“儿童的乐园”，但理论并不等于实践。这在一定程度上反映出幼儿教育实践中确实还存在着不令人满意的方面。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》是进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要，它的制订对我国教育事业的发展、进而对民族兴旺、人民福祉和国家未来都会产生不可估量的影响。而面向社会公开征集意见，问计于民，问政于民，使《规划纲要》的制定变成一次发扬民主、集思广益的过程，一次统一思想、凝聚共识的过程，得到社会各界的积极响应是必然的。有关学前教育专题的建言也充分证明了这一点。我们完全有理由相信，在充分尊重民意、吸纳民意基础上制定出的规划纲要一定能够为我国学前教育事业创造一个美好的发展前景，也一定能够得到人民群众的高度认同。
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