大胆探索国有资产管理新体制_国有资产管理论文

大胆探索国有资产管理新体制_国有资产管理论文

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党的十六大报告中就国有资产管理体制改革作了重要论述,国有资产管理体制改革又一次成为社会各界关注的焦点。这无疑将加快国有经济战略性调整步阀,再次掀起新一轮国企改革高潮。

武汉作为全国六大老工业基地之一,近十年来,通过不断探索,在调整国有经济的布局和结构、改革国有资产管理体制上,作了大胆的偿试,初步创建了一套全新的、与市场经济相适应的国有资产管理模式。其主要特点:以明确国有资本出资人制度为主线,以理顺政府与企业关系为切入点,建立“三层架构”的国有资产管理体系,从而逐步达到政企、政资、政事分开,管人、管事、管资产结合的目的。

一、以明确国有资本出资人为主线,建立“三层架构”的国有资产管理体系

1、建立和充实国有资产管理层。我市国有资产管理工作从1989年开始起步,1994年在原国有资产管理局的基础上,按照国有资产“国家统一所有,政府分级监管”和政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的原则,在全国率先成立了市国资委和国资办。市国资委作为我市国有资产所有者代表,是国有资产管理与营运的最高决策机构,对全市国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位地宏观管理和监督。市国资办作为市国资委的日常办事机构,主要是以国有资产专司管理机构的身份履行出资人职责,行使国有资产的行政管理职能。

2、构筑国有资产营运层。市国资委及国资办成立后,把构建国有资产出资人制度、明确投资主体、提高国有资产营运效益作为工作重点。市国资委成立当年,就着手组建武汉市国有资产经营公司,并授权其持有市属24家股份制企业的国家股5.6亿股。1996至1997年,先后撤销市化工、机械、电子、纺织、一轻、二轻等工业主管局,组建和调整机电、轻纺化、国资3个国有控股(集团)公司,将原工业局下属的固定资产在1500万元以下的350户工业小企业划转各城区管理。1998年又启动非工业经济领域国有资产营运体系建设,撤销市物资局,组建物产国有控股(集团)公司。2002年,又对机电和轻纺化国有资产控股公司进一步整合,成立了新的工业控股集团公司和商业控股集团公司。

3、规范企业经营层。国有资产营运机构建立后,市属国有及国有控股企业不再有行政主管部门,企业按产权关系与国有资产营运机构形成投资与被投资的关系。国有资产营运机构主要管资本营运与保值增值,而不干预企业日常经营活动。国有企业作为独立的市场主体,享有企业法人财产权,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和市场竞争主体。

二、以转变政府职能入手,初步实现了政企、政资、政事三分开

我市的国企改革大体经历了三个阶段的探索:第一阶段,从90年代初开始,从激活存量资产和运作国有资本入手,抓“五个一批”的改革;第二阶段,从1994年开始,构建国资监管营运体系,实施“壮大放小”战略;第三阶段,从1996年起整体推进国有资本营运,全面实施“两级政府,三级管理”。

从我市国企改革的发展历程来看,第一阶段实施“五个一批”多种形式的改革,仍没有彻底解决国企深层次的矛盾,政企不分、产权不清、权责不明的问题依然存在,可以说,十多年来,不断重复出现“一放就活,一活就乱,一乱就收,一收就死”的怪圈,改革进展收效不大。分析原因,在于我们把这阶段的改革仅仅看作是企业内部的改革和企业自身的改革,把政府部门置身于企业之外,认为国企改革成败的关键仅仅在于企业。然而,这些不涉及到产权制度、体制基础的所谓“改革”是一种“浅层次”的改革,是不可能真正实现“政企分开”。要彻底解决这一问题,政府必须改革自身,要从制度上让政府把企业的经营管理权回归于企业,实现政府管政府的事,企业做企业的事的良性局面。

为此,我市从第二阶段国企改革开始,积极探索新的国有资产监管及营运方式。“三层架构”的国有资产管理体系和“两级政府,三级管理”的模式,不仅使政府由以往管企业运作变为管资本运作,从繁杂的具体事务中解脱出来,还使国企甩掉长期以来承担的政府和社会的种种职能,轻装上阵,专心运营国有资产,实现保值增值,真正意义上实现了“政企分开”。

三、以“责权利”相统一为目的,逐步建立了管人、管事、管资产三结合

“三层架构”的国有资产管理体系建立以后,从根本上解决了以往国资管理体制上存在的管理主体多元与责任主体虚位、对企业行政干预过多与产权约束乏力、资本经营效益低下与资本流动困难三大矛盾。新组建或调整的专司国有资本营运的综合性控股公司,其财产组织形式是国有独资,没有行政级别和行政职能,与参股企业间无行政隶属关系。国资办对其监管体现“四个到位”:一是通过制定实施《国有产权管理暂行办法》使产权管理主体到位;二是通过制定实施《企业财务总监管理暂行办法》及其《细则》保证对企业日常经营监管工作到位;三是通过制定实施《法定代表人考核奖惩暂行办法》做到对资产经营责任人的奖惩措施到位;四是制定并实施《企业领导人员管理暂行办法》将管资产与管人、管事相结合的制度到位。具体做法是:

1、建立了国有资产经营责任制。国资委对各国有资产营运机构实行资产经营责任制。国资委行使地方管理的国有资产所有者职权,与各资产营运机构签定资产经营责任书,主要考核三项指标,即国有资产保值增值率、国有资产净利润率、资本金收益率。同时,国有资产经营机构对其参股企业实施国有资产经营责任制。

2、强化约束,规范营运管理。颁布了《关于建立和完善国有资产营运机构管理体制的意见》和营运机构报告备案制度的意见,规范营运机构的经营行为。出台了《武汉市国有企业财务总监管理暂行办法》及其《细则》。面向社会公开招聘了财务总监,成立了财务总监办公室,共向15家营运机构和企业集团委派了财务总监。逐步实现了对资本营运事前、事中和事后的全过程监督。

3、完善制衡机制。制定了武汉国有营运机构董事会、经理、外部董事、财务总监等四个工作规则,理顺了相互之间的关系,明确了各自职责,企业法人治理结构逐步得到规范和完善。

4、建立企业经营者的激励机制。对授权经营企业的的法人代表实行了年薪制,制订了《武汉市利润100万元以上国有企业经营者年薪制试行办法》,选择中商、中百、健民等6家企业开展了对企业法人代表进行股票期权激励的试点工作。

四、存在的问题

我市探索建立“三层架构”的国有资产管理模式,在实现国有资产的保值增值,促进国有经济发展壮大方面发挥了积极作用。但按照党的十六大精神,目前仍存在一些问题:

1、市区国有资产管理体制不够健全。一是市国资委职能虚化,对营运机构难以实施有效监督。二是市区国有资产管理责任链没有完全建立,全市13个区中只有三个区建立了独立的国有资产管理部门,有十个区的国有资产管理工作归并于区财政部门,影响了区级国有资本的经营和全市国有资产的战略性调整。

2、国有资产管理部门责权利不相统一。目前我市国有资产管理部门实际上只负责市属企业的国有资产管理工作,市属政策性投资公司、社会文化产业等范围国有资产的基础管理、营运、监督等职能,分别由市委、市政府有关部门行使,全市没有形成统一的比较完善的国有资产营运体系。

3、国有资产管理部门管资产和管人、管事相结合不够。政企分开仍未彻底解决,“穿新鞋,走老路”现象仍然存在,政府还是习惯以社会管理者的身份干预企业经营,新的国有资产管理营运机构仍担负着非出资人职责。尽管在市委、市政府的领导下,市委组织部门与市国资管理部门密切配合,坚持党管干部的原则,根据《公司法》的有关规定,初步探索了对市属营运机构领导班子进行管理的途径,但这仅仅只是在管理形式上的一种转换,实质上管资产与管人相脱节的问题仍然存在。在管事上,经委、计委、财政等“多龙治水”的局面仍然存在,互相之间产生了矛盾往往在所难免。

4、营运机构数量过多,规模不大。我市授权经营的国有营运机构17家,授权的净资产约100亿元,平均每家的净资产6亿多,规模偏小,不利于我市企业参与国际化竞争。加上国有净资产整体质量有待改善,资产水份没有绞干,增大了资产经营风险,降低了资产效益,不利于提高国有资产的流动性。同时,营运机构目前所承担的政府部分行政职能,也影响了资本营运正常开展。

五、几点建议

改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。经过10多年的实践与探索,我市在构建“三层架构”(国资委——国有资产营运公司——国有企业)新型国有资产管理体系方面进行了有益的探索,但仍需完善,下一步要按照十六大的精神,在探索建立有效的国有资产经营机制和方式、重新定位国有控股公司的功能、探索国有资产的资本化管理等方面取得新突破。

一是在重构国有资产管理体制上实现新突破。按照“国家统一所有,分级行使产权,专职机构管理,委托授权经营”的要求以及管资产和管人、管事相结合的原则,进一步调整市国资委的现有职能,真正做到政府行政管理部门与行使出资人职能的机构分设。政府部门依法对国有资产的营运进行监督管理,专司国有资产管理的国资委,受政府委托专门行使出资人职能。同时,完善市和区“两级政府、两级管理”的政府管理资产的体制。

二是重新定位国有控投公司的功能,探索有效的国有资产经营机制和方式。控股公司是特殊的法人,行使控股职能。下步改革要进一步剥离现有的资产经营机构非经济职能,在国资委与国有控股公司之间形成契约式经济关系;要对部分授权经营公司和市属国有企业的资产重组,组建跨行业、跨部门的综合类投资公司或资产经营公司,逐步淡化授权经营公司的行政性、行业性特征;要通过资质评价和任职培训等方式,加强对董事会、监事会的管理。

三是探索国有资产的资本化管理方式。以深化国有企业产权制度改革为重点,积极吸引外资和民间资本参与国有企业改造;全面实施国有资产经营预算管理,通过集中调控和管理存量国有资产,实现盘活国有资产经营收益和完成国有资本性投入等工作,推动国有资本的有序流动和调整;完善国有资产保值增值考核评价体系。

四是突破对企业干部的管理方式,把对企业干部的考核、奖惩、任免等同国有资产经营的效绩直接挂钩。理顺行业主管部门的行业管理和资产管理部门的所有者管理之间的关系,在确保市政府代表国家履行国有资产出资人职责的同时,落实国有资产所有者资产收益权、人事选择权、重大决策权、资产处置权等四项基本权能,实现权利、义务和责任的统一。

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