对增强民主推荐科学性真实性的调查与思考，本文主要内容关键词为：科学性论文,民主论文,真实性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主推荐，是《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的必经程序，是干部群众参与干部选拔任用工作的重要途径，也是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的重要手段。在民主法制建设不断加强、干部人事制度改革深入推进的新形势下，全面分析和系统研究民主推荐的科学性真实性问题，对于进一步提高民主推荐质量，扩大党内基层民主，推进干部工作科学化、民主化、制度化，具有十分重要的意义。
一、民主推荐的发展现状及薄弱环节
在党的干部选拔任用中最早提及民主推荐，是1986年1月中央下发的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》。1995年2月，中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“选拔任用党政领导干部，应当经过民主推荐提出考察对象。”2002年7月，中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确提出“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”。作为干部人事制度改革的一项重要成果，民主推荐经过近20年的探索完善，已得到干部群众和社会各界的广泛认同。但实践中我们也感到，随着干部人事制度改革的深入推进，当前民主推荐中还存在一些问题和不足，影响了其科学性和真实性。
(一)从参与主体看，受个人素质、信息掌握、参与心态等的影响，难以真实体现民意。一是部分参与推荐的人员民主素质不高，民主意识淡薄，对民主推荐应付了事，投盲目票、印象票、跟风票。问卷调查发现，46.53%的受访者认为“推荐人员民主参与意识不强”。二是部分参与推荐的人员对党的干部路线方针政策理解不深，对推荐职位的工作性质了解不多，特别是对推荐对象德才表现了解得不够全面，致使在民主推荐时作不出准确的判断。三是部分参与推荐的人员心态不端正，有的抱着“和事老”的心态，“好人主义”盛行；有的抱着“功利型”的心态，以个人利益、得失、好恶为标准推荐干部；有的抱着“唱反调”的心态，千方百计阻挠推荐工作的正常开展；有的抱着“无所谓”的心态，认为选拔推荐干部与自己没多大关系。调查中，41.7%的受访者认为“民主推荐与己无关”，参与热情不高。
(二)从操作过程看，的确存在组织不严密、程序不科学的问题，难以真实表达民意。一是推荐前信息不够公开。出于干部工作保密性的考虑，民主推荐一般都是临时通知，推荐对象需要具备什么样的条件说得也比较笼统，使参与推荐的人员缺乏必要的思考时间和比较明确的推荐方向。二是推荐时组织不够严密。一般情况下，会场座位安排得都非常拥挤，一些人员害怕泄密、得罪人，“明哲保身”地投“身边票”、“软弱票”。同时，目前组织上对拉票行为的界定不够明确，民主推荐中的拉票现象还相对突出，一定程度上影响了民意的真实表达。三是推荐程序设计不够合理。目前普遍采取先会议投票推荐后个别谈话推荐的方式。这种程序设计容易导致两种不好的结果：一是让个别谈话推荐的人员认为是走过场、搞形式，多此一举；二是在已产生推荐人选的情况下再个别推荐，即使另有人选，也不便表达。
(三)从票面设计看，比较概念化、空泛化，针对性、指向性不强，难以真实反映民意。一是简单化。推荐票中除了“推荐职位”、“被推荐人姓名”、“被推荐人职务”三栏外，基本没有其他内容。二是概念化。比如，推荐票中“推荐职位”栏对推荐职位的要求含糊其辞，说得不清。又比如，推荐票票面不能反映填票人类别，被推荐人得票高低的真实原因难以从票上分析出来。三是均等化。不论是谁的推荐票，不论推荐的是谁，只要推荐了，所有参与推荐的人员都是平等的一票，而所有推荐对象每票都是“100分”，既不利于组织掌握被推荐人在不同类别干部中的民意基础，也不能准确反映参与推荐的人员对推荐对象的意愿强度。问卷显示，33.32%的受访者认为“民主推荐票票面设计有待改进”。
(四)从结果运用看，简单以票取人的问题未从根本上得到解决，难以真实把握民意。一是不简单以票取人的社会氛围尚未形成。长期以来，民主推荐都是以得票多少定取舍，“得票多就理所当然成为考察对象”已成定势，要在短时间内改变这种现状，组织上必然承担“用人不公”的风险，并需要花很大的精力消除这种疑虑。二是不简单以票取人的评判标准尚未形成。到底怎样才算不简单以票取人，目前尚没有明确的标准，个别领导把不简单以票取人作为实现自己目的的“托辞”，推荐结果符合自己意图就强调尊重民意，不符合就强调“不简单以票取人”。三是不简单以票取人的制度规范尚未形成。目前各地虽然探索了“三票制”、“四票制”等方法，但都还不成熟。由于制度机制的缺失，不简单以票取人在实际工作中往往很难落到实处，无形中增大了真实把握民意、科学运用民意的难度。
二、影响民主推荐科学性真实性的深层次原因及问题分析
影响民主推荐科学性真实性的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因；既有操作层面的问题，也有制度机制的因素；既受参与主体自身素质的制约，也受民主环境的影响。综合了解到的情况，主要表现在以下几个方面。
(一)构成要件的民主素养跟不上民主需求步伐，是影响民主推荐科学性真实性的主观原因。从现代管理学的角度分析，民主推荐的构成要件主要包括推荐过程的组织者、参与推荐的人员和符合条件的推荐对象。三者的民主素养如何，对民主推荐的最终结果起着决定性作用。从组织层面看，一些领导干部害怕扩大民主会削弱自己手中的权力，在民主推荐时要么提前画圈子、定调子，要么以组织名义“拉票”，严重束缚了民意的真实表达。从参与主体看，虽然普遍对扩大民主有呼声、有要求，但客观上民主素养千差万别，民主参与驱动力明显不足，一遇到感情、“拉票”等因素影响，就不能准确表达自己的民主意愿。从推荐对象看，受各种利益的驱使，运用不正当手段拉票的现象比较普遍。有的在民主推荐前打招呼、做工作；有的平时就注重拉关系、搞“小圈子”，打下“群众基础”；还有的绞尽脑汁拆对手的台，刻意制造“分散票”。如此种种，使推荐结果很难真正体现民意。
(二)长期以来形成的不良政治生态和官场文化，是影响民主推荐科学性真实性的历史原因。调研中不少受访者谈到，中国几千年形成的传统思想和官场文化，是影响民主推荐工作的又一重要因素。一是重官位。受传统政治文化的影响，相当部分干部“官本位”思想严重。特别是在当前职务与职级并行的制度机制尚不健全的大背景下，一些干部更是把“官位”作为唯一目标，往往一有机会，就不择手段地刻意追求。二是论辈分。部分地方在选任干部时论资排辈，考虑更多的是干部的年龄大小、资历深浅等因素，导致民主推荐只是走过场、走程序。三是讲关系。血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网互相交织，一定程度上致使干部选拔任用成了讲关系、比背景、论亲疏的现实博弈。四是唯利益。一些干部唯“利”是图，或通过各种方式拉拢有推荐权的普通干部群众，或看推荐谁对自己最有利就投谁的票，导致民主推荐过程程序空转，民主推荐结果失真失实。
(三)民主推荐工作本身制度机制不健全不完善，是影响民主推荐科学性真实性的客观原因。一是信息公开机制不健全。一方面，信息不对等。由于缺乏应有的展示平台，相当部分参与推荐的人员对推荐对象了解不多。这种信息上的不对等，直接导致民意表达的不真实。另一方面，反馈不及时。目前还没有建立民主推荐结果反馈机制，参与推荐的人员一推了之，自己推荐的对象结果怎样无从知晓也无法知晓，久而久之，必然挫伤其参与推荐的积极性。二是结果运用机制不健全。如何科学运用民主推荐结果，防止简单以票取人，还没有统一的尺度。三是责任追究机制不健全。哪些是正常的人际交往，哪些属于别有用心的人心笼络，在客观上很难界定，更别说责任追究。监控手段的缺失，给民主推荐工作的组织者和参与主体留下了较大的操作空间，一定程度上弱化了民主推荐应有的功用。
(四)干部民意情况了解等基础性工作薄弱滞后，是影响民主推荐科学性真实性的现实原因。座谈中不少对象坦言，干部工作的基础性工作滞后，是影响民主推荐科学性真实性的重要瓶颈。一是职位说明缺失。目前，还没有形成一个比较全面、系统、有针对性的职位说明书，大部分领导职位采用的是一种模式、一个标准，参与推荐的人员往往只是凭对该职务(职级)的初步印象进行判断，可以说大多数情况下投的是“盲目票”。二是日常考察缺失。目前干部的日常考核评价体系尚不健全，实际工作中往往存在重推荐结果、轻平时表现的问题，无形中助长了一些干部“毕其功于一役”的投机心理。三是民意收集缺失。虽然大部分地方采取了公布电话、设置信箱等方式收集民意，但依然存在渠道不畅、机制不全、范围不广等不足。
三、增强民主推荐科学性真实性的路径选择及对策建议
调研中大家普遍反映，增强民主推荐科学性真实性，必须坚持群众路线，充分发扬民主，从思想引导、程序设计、方法改进、结果运用、制度配套等方面入手，打好组合拳，形成大合力。当问及“提高民主推荐科学性真实性最值得改进的地方”时，65.25%的受访者选择“加强干部群众政策法规教育，提高民主参与意识”，60.62%的受访者选择“注重民主推荐结果综合分析运用，防止简单以票取人”，55.79%的受访者选择“推行差额推荐”。
(一)加强教育引导，增强民意表达的真实性。一是加强参与人员民主意识教育。重点厘清三个方面的认识，即参与民主推荐既是权利，也是义务，必须认真负责地对待；开展民主推荐，是为了更大范围地征集民意，更好地选准人用好人，对每个人的民主意愿，组织都是非常重视的；广大干部群众是民主推荐的主体，他们的认知水平和责任心如何，直接关系民主推荐结果，影响干部工作质量。二是加强领导干部民主作风教育。主要提高三个方面的认识，即扩大干部工作民主不是削弱党委选人用人的权力，而是对权力的规范和巩固，使其更加科学化、规范化；党管干部是党委集体管干部，不是领导干部个人管干部，更不是一把手管干部；党委管干部主要是管方向、管原则、管标准、管条件，不是管到具体的人头。三是加强对推荐对象的权力观教育。教育符合条件的干部树立正确的权力观，特别注重从四个方面提高对民主推荐工作的认识：民主推荐不同于选举，不能唯票是从；民主推荐是扩大干部工作民主的一个重要内容，但它不是全部内容；民主推荐是干部选拔任用的基础环节，但它不能代替其他环节；民主推荐是干部选拔任用的重要依据，但它不是唯一依据。要以平和坦然的心态正确对待民主推荐，接受群众挑选。
(二)改选票面设计，增强民意反映的指向性。一是优化项目设置。建议在目前只有“推荐职位”、“被推荐人姓名”、“被推荐人职务”三栏的基础上，增设“推荐意愿”、“推荐理由”、“有无拉票行为”、“参与推荐人员类别”等项目，使民主推荐表项目设置更加科学合理。二是细化指标内容。“推荐职位”栏应标明职位的具体要求，包括工作职责、履职能力和专业要求等。“推荐意愿”栏可按“强烈推荐”、“推荐”、“可以推荐”分设不同的等次。“参与推荐人员类别”栏可分设“领导干部”、“身边干部”、“服务对象”等，便于分类统计。三是量化民意权重。建议对票面上的“推荐意愿”进行量化，“强烈推荐”可对应100分，“推荐”可对应80分，“可以推荐”可对应60分，准确了解推荐对象的民意基础和参与推荐人员的真实意愿，避免“票票等值”现象。
(三)转变推荐方式，增强民意收集的有效性。一是变职级推荐为职位推荐。事实证明，现行的职级推荐虽然简便易行，但由于没有侧重具体职位的个性要求，既不能有效体现民主推荐的科学性，也不利于干部特长的发挥。建议更多地使用职位推荐，根据不同职位的特点明确不同的任职要求，由参与推荐的人员结合职位要求择优推荐，这样既能体现人岗相适，又能大大提高民主推荐的针对性。二是变等额推荐为差额推荐。传统的民主推荐按职数等额推荐，既不利于组织择优比选，又人为增大了推荐环节对干部任用的决定性作用，变相激发了干部拉票动机。建议加大差额推荐力度并使之步入常态，每个职位的推荐数量从1个扩大到2—3个，这样既便于扩大组织选择余地，又有利于缓和竞争矛盾，在一定程度上压缩拉票空间，提高民意真实表达的可能性。三是变集中推荐为分散推荐。改变过去集中画票、当即收票的推荐方法，采取单人单桌分散就座、设立独立画票间、集中发票后将推荐票带回、在规定的时间内交至指定地点等方式，给参与推荐的人员提供足够的思考时间和不受干扰的独立画票空间。同时，大力推行先个别谈话推荐后会议投票推荐的方式，通过相互印证，增强民主推荐的准确性。
(四)合理运用结果，增强民意掌握的准确性。一是实行分类计票。大力推行“三票制”、“四票制”民主推荐分类计票办法，并科学确定不同类别推荐票的分值权重。“三票制”即“领导票”、“身边干部票”、“服务对象票”，“四票制”即“领导票”、“身边干部票”、“服务对象票”、“自我评价票”。“领导票”包括上级主管领导，单位领导班子成员；“身边干部票”包括单位干部职工，“两代表一委员”；“服务对象票”主要是指服务对象及下级对口单位人员。在权重设置上，建议“领导票”占40%，“身边干部票”占40%，“服务对象票”占20%，“自我评价票”实行加分制，总分不超过10分。二是注重综合分析。建议注重三个方面的结合，即将不同类别参与推荐人员的推荐情况、提拔前的民主推荐与评先评优推荐等日常推荐情况、民主推荐情况与干部平常表现特别是完成工作业绩情况联系起来，进行综合研究，比较分析。切实做到“四个不用”，即民主推荐得票过高，但平时工作业绩平平的，坚决不用；民主推荐中领导推荐得票较高，但其他方面特别是身边干部和服务对象推荐得票很低的，坚决不用；会议投票推荐与个别谈话推荐得票差距较大的，坚决不用；提拔前的民主推荐与日常推荐情况不相符的，坚决不用。三是灵活运用结果。要运用结果比选择优，对得票相近的干部，从多个方面进行具体的比较分析，在此基础上差额确定为考察对象。要运用结果检验品行，对那些“老好人”式的干部，即使民主推荐得票数较多，也不能列为考察对象；对那些埋头工作、业绩突出、不怕得罪人而可能民主推荐票数不算太高的干部，也可列为考察对象。要运用结果发现人才，将各方面素质较高、推荐票较多的优秀人员，作为后备干部人选及时充实进后备干部队伍，重点培养，优先选用。
(五)健全配套机制，增强民意了解的全面性。一是健全信息公开机制。科学设计职位说明，建议由更高层面牵头组织专门力量，在充分调研的基础上，分类、分层、分级形成比较规范的“职位说明书”，为分职位开展民主推荐提供必要的参考和依据。全面推行政绩公示，建立覆盖干部“选育用管”全过程的公示制度，让群众充分了解干部的现实表现。及时反馈推荐结果，可试行民主推荐当场唱票，或推荐结果统计出来后及时在一定范围内公布反馈，增强民主推荐的公开性和透明度。二是健全民意收集机制。加强干部日常考核评价，及时掌握干部工作状态、执行能力和业绩贡献，并将之作为干部实绩评定的主要依据。建立定期民主推荐制度，结合年度考核，每年开展一次非定向民主推荐，并建立“民主推荐测评档案库”，动态掌握干部成长情况。建立公众参与的干部选任社会评价制度，定期对当年选出的重要部门、重要岗位干部进行评价，对选人用人主要措施、方法进行评估。三是健全责任追究机制。一方面，加大对拉票行为的追责力度，对拉票行为的表现形式、构成要件、形成结果等进行科学界定，对在民主推荐中拉票的坚持“露头就打”，不仅要追究指使拉票的人员的责任，还要追究参与拉票的人员的责任。另一方面，加大推荐人员的追责力度，按照“谁推荐谁负责”的原则，凡不负责任、违反规定推荐干部造成组织用人失察失误的，严肃追究推荐人的责任；明知被推荐人有问题仍坚持推荐，造成严重后果的，实行责任倒查；长期不负责任推荐干部的，取消其参与民主推荐的资格。