我国农村小额信贷发展问题反思，本文主要内容关键词为：小额论文,信贷论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，解决“三农”问题被中央列为经济发展的重中之重，十七届三中全会又为农村最为根本的土地制度改革指明了方向，农村的改革和发展迎来又一个高潮，而农村小额信贷将为农村的进一步发展提供重要的金融支持。早在2007年，银监会就颁发了90号文件，为我国农村推广和大力发展小额信贷，支持“三农”，建设社会主义新农村及逐步缩小城乡差距、实现城乡统筹在融资方面打开了封闭多年的政策闸门。两年以来，农村小额信贷的星星之火呈现出迅速燎原之势，但在其发展过程中仍然存在着很多问题。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉国的穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)教授创办的格莱珉“乡村银行”是全世界发展中国家对农村的贫困人口发放小额信贷最为成功的范例。我国从20世纪80年代末起开始在农村以扶贫性质的小额信贷作试点，在操作中很大程度上学习和借鉴孟加拉乡村银行的成功模式，取得了很大的成绩。重温格莱珉银行的成功实践和创新，对我国今天大力发展农村小额信贷，并以此促进农民增收、推进城乡统筹、加速农村经济发展，仍然具有重大的借鉴意义。
一、孟加拉国乡村银行小额信贷的成功模式
尤努斯教授1976年从孟加拉国的Jobra村开始扶贫性质的小额信贷试验，到1983年获孟加拉国中央银行及相关政府部门支持成立的格莱珉乡村银行(Grameen Bank)，其模式已经成功地运行了30多年。不仅在孟加拉国取得了巨大成就，而且在全球的发展中国家及欠发达地区不断的复制及推广，在世界各地造就了一批农村小额信贷的成功范例。归纳起来，乡村银行成功的模式主要包含以下几个要点。
1.彻底颠覆的信用风险理念
商业性银行管理的教科书里常引用一个经典笑话：“银行就是一个你可以借到钱的地方，但前提是你必须证明你并不需要这些钱。”[1]这个笑话十分清楚地表明，银行对信用风险的重视程度。银行一般都要求借款客户提供对贷款的偿还有保证作用的担保品，借此降低信用风险。[1]在一般银行家看来，有钱人的信用风险低，而穷人由于没有财产作担保，违约的风险是很高的。尤努斯教授在他的小额信贷实践中，完全颠覆了这种理念。他在《穷人的诚信——第二代格莱珉银行的故事》的序言中强调了这样的观点：穷人借贷，无论其所处的社会经济条件如何艰苦，只要给他们赚到钱的机会，他们一定会还款。穷人需要的不是施舍，而是信任。[2]秉承这样的理念，孟加拉乡村银行的贷款对象只针对穷人，而且贷款都是无抵押的，手续极为简单，甚至没有法律文书，完全靠穷人的信用。令人难以想象的是，这家银行的贷款偿还率接近99%，不良率几近于零。
2.富有效率的内部组织形式
格莱珉银行的内部组织形式具有层级的特征。最基层是支行，在财务上自负盈亏，包含6～7名工作人员、2～3名培训人员、一名会计和一名经理。其最富有特色的基层组织形式是乡村银行独创的贷款小组和乡村中心：5人组成1个贷款小组；6个小组构成一个乡村中心。每一名支行员工管理10个左右的乡村中心。第二层是分行，每个分行下辖10～15个支行。最上层是设在首都的总行，负责筹款、与政府部门协调以及对下属部门的培训和管理。管理的层次清楚、简单，内部组织的管理效率非常高。
3.不断拓展的多元化产品结构
最初，乡村银行的小额信贷只资助生产性的项目，主要是非粮食生产的小型生产项目，如小手工业和副业。随着小额信贷成功模式的推广，格莱珉银行的分支机构不断扩展，员工人数不断增加，融资品种日益丰富。除生产性贷款以外，还开发了各种类型的储蓄产品、教育贷款、人寿保险产品等等，甚至发放乞丐贷款。[3]目前，乡村银行的分支机构已达2400多家，员工两万多人；客户发展到750万，贷款总额达到60多亿美元。[4]
4.独具特色的贷款结构
格莱珉银行的贷款对象是穷人，特别是贫穷的妇女。目前，其贷款客户中96%是女性客户。贷款的期限为一年的短期贷款，贷款的额度设定有上限，一般采用分期等额还款的方式，“整借零还”。目前，贷款也可分期不等额偿还，并可以提前还款。贷款以小组为单位发放，按照“2+2+1”的贷款顺序，优先放贷给5人小组中最贫穷的两人，然后贷给较富的两人，最后贷给小组长（也就是相对最富的人）。总之，贷款结构的安排对穷人来讲方便快速，并且根据不同的情况贷款的安排还可以灵活地进行调整。
5.覆盖成本的贷款利率
乡村银行所经营的农村小额贷款，面临着账户分散、风险大、运营成本高的特点。一方面，本着造福穷人的宗旨，格莱珉银行一直采用远低于高利贷的利率，保证穷人能够负担得起贷款利息。另一方面，为保证银行机构的可持续性及贷款的可持续性，乡村银行小额贷款的利息必须覆盖成本；因此，该行一直保持着以市场化为基础的、保本微利的利率水平。
二、我国农村小额信贷发展中存在的问题
我国从最初引入扶贫性质的农村小额信贷，到如今已经历了三个发展阶段：第一阶段是20世纪80年代末到90年代末，处于摸索阶段；第二阶段从1999年到2003年，是试点阶段；第三阶段从2003年至今，是逐步推广阶段。目前，小额信贷和农户联保贷款两种产品已经成为支持三农、受到广大农民欢迎的融资形式。[5]国家对农村小额信贷的政策日益宽松：小额信贷的发放主体从农村合作机构扩展到所有银行金融机构，信贷限额由过去的几千扩大到几十万，贷款用途限制日益放开，贷款的利率由过去的完全固定到目前可以上浮至2.3倍，贷款手续进一步简化等等。经过十多年的探索，我国农村小额信贷取得了很大的成绩。例如，山西省临县的扶贫互助合作社实现了扶贫款由“输血”向“造血”功能的转变。[6]又如，海南省琼中黎族苗族自治县的小额贷款成就了大特色农业。[7]然而，我国农村小额贷款的问题在发展的过程中也十分突出，主要表现在五个方面。
1.贷款对象的再认识问题
对于小额信贷，制度主义者强调较高的利率、机构的可持续性，运作的商业性更强；而福利主义者则更注重福利性及社会效益，采用较低的利率，贷款的公益色彩更浓。[8]真正的农村小额信贷，应该是无担保、无抵押品的信用贷款，它天生具有助贫济弱的功能。这是格莱珉银行32年来运作成功的重要基础。我国的小额信贷在试点及其推广的过程中，在这一点上是存在一定偏差的。清华大学有一个小额贷款公司的试验项目，七成小额贷款最后都成了有担保的贷款。在我国已经发放的小额贷款中，由商业性银行机构放出的贷款很大一部分成为有担保的贷款。在农村能够得到这种贷款的并不是最贫困的人群，小额信贷的公益性未能充分体现出来。这里有人提出了农村对贷款的有效需求这个问题。实际上，格莱珉银行在发放贷款的时候，很多农民，特别是农村妇女，不知道用钱来做什么投资。按照一般观点，这肯定不是对贷款的有效需求。格莱珉银行通过对借款客户的培训，创造出贷款的有效需求。贫困本身不应该成为贷款的障碍，我国农村小额信贷在这方面还存在认识上的问题。
2.信贷风险的控制问题
在我国农村发放小额贷款，由于地域广阔、农户分散，贷款管理的成本高、风险大。农村小额信贷的高风险，来源于以下几个方面：一是自然灾害。农业具有弱质性[9]，农村经济在很大程度上靠天吃饭，一旦出现天灾，农民不仅增收很难实现，还可能遭受更大损失，影响其还款能力。二是市场波动。农副产品价格的市场波动很大，对农民的还款能力也会有很大的影响。三是农民相对贫困，能用作贷款保证的财产很少。真正的农村小额信贷是格莱珉银行的无抵押模式，贷款所承受的风险是不言而喻的。我国农村与孟加拉国相比，孟加拉国的经济环境在很多方面不及我国，但是我国的农村小额贷款中相当一部分成为抵押或担保贷款，风险控制尚不及孟加拉国的格莱珉银行。如前所述，格莱珉银行小额信贷的发放不需要担保，而且其贷款的不良率几近于零。这并不是说它不注重信贷风险的控制。它控制风险的方式主要是依靠独创的小组贷款及透明的乡村中心会议机制，利用在亚洲农村普遍存在的紧密的亲族关系、邻里关系、面子观念等等积极的社会因素，贷款小组的成员之间相互监督、相互学习，乡村中心各组之间也相互对比。另外，银行的每一个支行都有2～3名培训人员，帮助贫困农民找准市场、选好项目，克服投资、创业的盲目性，最大限度地控制市场风险给客户造成的损失。这样，由于信用风险而造成的不良贷款率极低。另外，格莱珉银行还开发出入寿保险等产品，对小额信贷的客户出现疾病和身故等意外给予保障，同时也保证了小额贷款在客户出现上述问题时有资金可以偿还贷款。我国农村的农户联保贷款，其中一部分名义上是贷给了一组农户，但实际上使用贷款的只是其中的大户，形成“垒大户”风险。在我国农村的大部分地区还没有形成有效的小额信贷风险控制机制。
3.信贷资金的来源问题
农村小额信贷天生的公益性质，使得最初在农村试点的小额信贷大部分是政府主导的，而且基本上是“只贷不存”。不吸收存款，只发放贷款，信贷资金来源成问题，结果是很多模式的小额信贷不具有可持续性。当然，在试点及其推广的过程中，小额信贷的参与主体日益多元化，公益性、商业性的组织都已经允许进入这一领域。以2007年银监会90号文件为标志，对农村小额信贷的进入门槛进一步降低，所有银行性金融机构都可以到农村去，甚至鼓励私人资本进入这个市场。这一举措似乎解决了农村小额信贷的资金来源问题。但实际上，国家现有的税收政策及相关规定，对于商业性质的金融机构在农村开展小信贷而言，仍然困难很大。商业性金融机构的本性是追求利润的最大化，控制风险是其基本的经营方式手段。从商业性金融机构的本能来看，它要求小额信贷的客户提供担保、甚至抵押是天经地义的事情。商业性金融机构是否会持续地将其资金的一部分运用到农村，这还是一个大问题。所以，农村小额信贷的资金来源问题并没有因为银监会降低准入门槛而得到彻底解决。
4.融资品种的创新问题
目前在我国的农村小额信贷，品种主要是小额贷款和农户联保贷款，形式比较单一。过去，很多扶贫性质的小额信贷试点只贷不存，不具有可持续性。格莱珉银行从创立之初到现在，融资品种不断创新。不仅吸收存款，而且开发出适合贫困农民的多种贷款形式，贷款结构的安排也日益灵活。其最让人不可思议的是，居然开创性地向乞丐放贷。在格莱珉银行的10万乞丐客户中，已经有三分之一放弃乞讨，通过贷款开始获得了一般人正常的谋生手段。[10]这简直是一个奇迹。我国农村的发展水平总体上看比孟加拉国要高得多，但是小额信贷这种形式却不如孟加拉搞得好，与从事小额信贷的农村金融机构掣肘较大，融资品种的创新空间有限不无关联。融资品种单一的问题是小额信贷进一步发展的一个重要制约因素。
5.政策性银行的定位问题
我国对农村发放贷款的政策性银行主要是国家开发银行和农业发展银行。两家银行都对农村小额信贷的推广起到了一定的作用。农业发展银行本来就是国家支持三农的政策性银行，它对农村小额信贷的发展责无旁贷。[11]国家开发银行也积极参与，在重庆等地开展了小额信贷的试点。国家开发银行的信贷主要是用在“公司+农户”的生产模式中，以龙头企业作为向农民发放贷款的平台，取得较好的效果。国家开发银行以项目贷款为依托，以龙头企业作为放贷的平台，贷款的回收对控制风险有很大的好处。但问题是，这种小额贷款的形式，资助的可能不是最贫困的农民，农村小额信贷的公益性不能得以体现。再看农发行，到目前为止，其在农村小额信贷中所起的作用十分有限。根据杨德勇与郑吉凯的分析，农业政策性金融支持农业生产的持久途径在于提高农业生产的科技水平，而非农业生产资金的供给。[12]显然，以农村生产资金的供给为主要目标的农村小额信贷，不应该成为农发行作为国家农业政策性银行的主要业务。事实上，对于风险比较好控制、操作比较方便、收益比较稳定、回收贷款比较容易的贷款应该让商业性质的金融机构去做。但现在我国政策性银行在某些方面甚至形成了与商业银行业务的竞争关系，其在支持三农的小额信贷上的定位不甚明确。
6.贷款利率的市场化问题
与农村小额信贷资金来源问题紧密相关的是其利率的市场化问题。如前所述，小额信贷的风险高、管理难度大，因此成本高。在试点中，对农户发放小额贷款的利息很长一段时间按7.2%收取，农发行对县扶贫社按2.88%计息。[13]目前，银监会对小额信贷利率的上浮限额已经达到2.3倍，在现有政策条件下已经是非常宽松了。但是，要完全覆盖成本，同时适应中国如此广大农村的复杂情况，显然是不行的。政府的贴息没有完全落实，税收等优惠政策尚未全面出台，利率的上限又不能够突破。商业性质的金融机构开展农村小额信贷的积极性会受到很大的影响。另一方面，政策性银行的小额信贷受资金来源的限制规模有限。利率市场化问题是制约农村小额信贷大发展的又一重要因素。
三、借鉴乡村银行模式，进一步发展我国农村小额信贷的思路
1.坚持以农村贫困人口为贷款对象
在我国农村的小额贷款中，应该学习格莱珉银行小额信贷的放贷思路，而不仅仅是生搬硬套其“2+2+1”的贷款模式。这个模式的核心思想是先资助农村最贫困的人，然后是稍富裕的人，最后才是相对比较富有的人。这条思路对于我国经济的进一步发展，扩大农村消费，进一步繁荣农村市场具有重大的意义。我国城市人口收入水平提高快于农村，而消费并没有同等水平的提高，边际消费倾向递减规律已经表现得非常清楚。要刺激消费，农民增收是一个重要的前提条件。从理论上讲，越贫穷的农民，边际消费倾向越高；而相对于比较富裕的城市居民，农民的边际消费倾向高。
我国在2008年底刚刚调整了贫困线，规定人均年收入1067元以下的农村贫困人口均成为扶贫对象，人数达到4320万。这是农村小额信贷的当然对象。更值得关注的是相对贫困的农村人口。因此，在小额信贷结构的设计中，应特别注意区域的差异性，相对而言，越贫困的农民应该享有越优惠的贷款政策。农村小额信贷应该依照格莱珉银行发放贷款的思路，特别重视贷款的层级推进性，首先面向最贫困、最边远地区的农民，由穷到富，由远及近。这样才能真正发挥小额信贷助农、富农的功能，对刺激农村、农民的消费，为我国宏观经济的稳定发展做出应有的贡献。
2.贷款利率的市场化与政府贴息相结合的利率形成机制
格莱珉银行的小额信贷利率是市场化的。但其经营的目的并不是利润的最大化，而是银行机构的可持续性。要大力发展农村小额信贷，贷款利率的市场化势在必行。但是商业性金融机构和个人出资者不可能贴本经营。要保证农村小额信贷的大发展，一方面要保证商业性金融机构和个人出资者经营的可持续性，另一方面要让这些机构有利可图、有钱可赚。同时，政府要考虑到小额信贷对象的贫困性及其对利率的承受能力，利率又要控制在一定的限度以内。因此，对向农村发放的小额信贷以政府贴息的方式对商业性金融机构运行的高成本进行间接的补偿，是小额信贷在农村普及的重要政策层面。小额信贷利率的市场化与政府贴息相结合的利率形成机制会成为推动农村小额信贷进一步发展、农村经济繁荣、农民增收的巨大推动力。
3.多渠道的资金来源
格莱珉银行的融资形式是多样化的。这一条思路对我们也有很大的启发作用。该银行是“既贷且存”，与我国试点时期的“只贷不存”有很大的区别。虽然从去年起银监会放松了准入限制，但到目前为止，新进入这个市场的金融机构还在摸索阶段，贷款规模扩大的速度有限。因此，应该尽快落实利率市场化、税收优惠、政府贴息等等政策。在发放小额信贷的过程中，要充分考虑到资金来源的层级性。在东部较发达地区、中心城市的郊区，农村小额信贷只要给予宽松的政策环境，自然会吸引商业性金融机构向其投资。比如2008年上半年，民生银行准备利用成渝城乡统筹试验区在政策上的优势，在成都的彭州开展农村小额信贷。但是，在西部的欠发达地区和边远的农村，特别是贫困的少数民族地区及山区，政府的积极推动、政策性资金的注入是非常关键的因素。海南省在贫困的少数民族地区引入格莱珉银行发放农村无担保小额信贷的模式，并且取得成功，政府资金的支持功不可没。另外，在很多国家，比如印度，从法律上规定商业性银行机构贷款的一定比例必须投在农村。这也是保证农村小额信贷资金来源的重要方式。
4.建立政府主导的风险共担机制
鉴于农村小额信贷的高风险、高成本及其公益性，应建立以政府为主导、以各级财政为基础、以国家政策性银行为支撑的风险共担机制。农业发展银行不应该从事具体的小额信贷业务，而应该主要为发放小额信贷的商业性金融机构提供担保，并主要负责管理政府的贴息；同时，开发、建立农民信用档案数据库，逐步完善针对农村人口的征信系统。国家开发银行对三农的支持重点应该继续放在基础设施上。以项目为依托、以农村的龙头企业为平台的小额信贷，应该放手让商业性的金融机构去做，国家开发银行可以作为牵头银行参与这样的项目，以起到对项目融资的担保和支持的作用。对于商业性的金融机构而言，格莱珉银行对信用风险控制的经验很有借鉴意义。为降低信用风险，一方面，可以利用在中国农村同样重要的亲族关系、邻里关系等，降低违约风险。另一方面，更为重要的是作好农民的培训工作，让他们有钱创业、帮助他们选好项目。另外，可以大力引入保险机构，鼓励保险机构开发适合三农的保险产品，并由政府予以支持。
5.创新融资产品
在我国目前已经发展得比较成熟的两个贷款品种以外，各种金融机构应该学习格莱珉银行勇于创新的精神，针对不断变化的融资主体及其融资需求，开发出新的融资品种。目前政府对农村小额信贷的政策限制比较少，为融资品种的创新开辟了广阔的空间。现在已经组建的村镇银行、社区金融机构、合作性质的农村金融机构在机构创新的同时，也要努力探索新的信贷形式，创新信贷结构，更好地为三农服务。例如，美国次贷危机爆发以来，我国东南沿海一些企业受到影响，使得不少农民工失业返乡。很多农民工在多年的打工生涯中，已经学得一技之长，其中部分农民工回乡后准备创业。这是新形势下产生的新的融资需求。在东南沿海，农村家庭工业的发展已经有相当的基础[14]，在中西部的广大农村，这种生产方式是返乡农民工创业的一种重要方式。如何在偏远的中西部，如少数民族地区及山区为此种生产方式提供融资，开发适合这类独特条件下的创业融资的品种和贷款结构，是值得各类农村小额信贷的参与机构认真探索的问题。
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