论物业税范围的确定_物业税论文

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[中图分类号]F293.33 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2010)02-0006-05

2009年5月25日国务院在批转发展改革委员会《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中把开征物业税重新提上议事日程,物业税再次引起社会广泛的关注。社会各界对物业税的征税范围是否应包括居住用房以及农村地区的房产看法不一。那么我们应该如何看待这一问题呢?笔者认为,单纯讨论物业税的征税范围可能会使理论界陷入无休止的论战之中,要解决物业税的征税范围问题首先需要明确:物业税征税范围与开征物业税的目标、征收依据之间的关系。

一、物业税征税范围与开征物业税的目标、征收依据之间的关系

在探讨物业税征税范围之前,我们首先需要明确,我国现在财税领域需要解决的关键问题、开征物业税的目标、征收依据和税制设计之间的关系?其实这四者之间的关系是非常明确的:财税领域需要解决的关键问题决定了开征物业税的目标,开征物业税的目标决定了国家以何种依据为主征收物业税,物业税的主要征收依据又决定了如何设计税收制度,其中包括物业税的征税范围,税制设计是否合理又会影响到税收制度能否顺利实施,能否达到物业税的开征目标。这四者之间的关系如图1所示。

图1 影响物业税制设计的因素

二、我国开征物业税的目标

任何一个国家,在进行税制改革、设计税收制度之前,首先需要明确的是:面临的经济形势尤其是财税形势、通过税制改革达到什么目标。如果这个问题尚未明确,就进行具体税收制度的设计,就有可能出现所设计的税收制度偏离最初改革目标的问题。

新中国成立以来,我国财政管理体制历经多次改革,逐渐由“统收统支”的财政管理体制过渡到“分灶吃饭”的财政管理体制,再到现行的“分税制”财政管理体制。在我国财政管理体制改革的过程中,其关键点是使地方政府逐渐成为相对独立、对地方经济和社会发展负责的一级政府,为所在地区提供满足当地需要的公共产品与公共服务。我国从1994年进行分税制财政管理体制改革至今已有16年时间,分税制财政管理体制的运行虽然取得了一定的成效,但是尚未真正形成对当地民众负责、自我管理的地方政府,这不仅与我国的历史传统、政治体制有关,而且与地方政府没有形成真正的、稳定的财政收入来源有关,与没有形成完善的地方税系有关。通过分析美国、澳大利亚、英国、加拿大等国地方政府的财政收入规模和地方税系的建设状况,我们可以看到,地方税系比较完善、地方财政收入与财政支出责任协调一致的国家,其地方政府都拥有较强的自我调整和发展能力,且在国家政治和经济中都能发挥重要的、积极的作用,相应地,这些国家的经济也就比较健康、发达;而地方政府财政收入受中央政府约束过多、政府财政收支缺口过大的国家,其地方政府的自我发展能力和对地区性政治、经济问题的应变能力都受到限制,地方政府发展经济和服务社会的主观能动性降低,相应地,这些国家的经济发展往往比较缓慢。

目前,我国地方政府的财政收支矛盾尖锐,突出表现在地方政府财政支出的责任过大而组织收入的能力相对偏小,而地方政府组织收入的能力偏小的根本原因在于地方财政缺乏一个健全的地方税系,导致财政收入对中央的依赖性过强。我们以2008年全国地方财政收入为例说明这一问题:2008年全国地方财政收入51640.55亿元,其中地方本级收入28644.91亿元,占55.52%;来自中央税收返还和转移支付收入22945.61亿元,占44.48%。在地方本级收入中,属于地方固定收入的有资源税、房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税等,其收入总额为5506.33亿元,占全国地方财政收入的比重为10.66%①。而且每个固定收入的税种所占比重都很小,也就是说地方尚未形成真正的地方财政收入主体税种。

据经济合作与发展组织(OECD)资料显示,美国财产税收入占地方税收入总额的比例占80%,加拿大占84.5%,英国占93%,澳大利亚则高达99.6%②。也就是说,从各国的经验看,财产税是地方财政收入的主体税种。由此可见,完善地方税系,明确地方财政收入的主体税种是我国开征物业税的目标。

三、我国对物业税征收依据的选择

物业税的征收依据主要有:(1)受益原则——由于政府为不动产所有者提供了财产权利的安全保护和公共服务,作为受益者,不动产产权所有者理应为这种产权保护和公共服务支付一定的报酬;(2)纳税能力原则——财产是衡量纳税人纳税能力的标准之一,在纳税人的众多财产中,不动产不仅是财富的典型代表,而且其征管难度相对较小,因此很多国家或对不动产的所有者征收单一财产税,或对不动产的所有者征收一般财产税;(3)社会控制——将物业税看作一种社会控制形式,以避免贫富差距过大;(4)土地课税——由于土地的利润从性质上说是一种经济租金,即一种在无弹性供给情况下对生产要素的回报,因此对土地课税不会引起“额外负担”。此外,从对土地价值增长中获得的收益可看成是不公正的发财致富。因此在西方公共经济学领域,把降低土地财富集中度、打击不劳而获的不良社会现象等社会政治目的作为对包括土地、房屋在内的财富课税的一个重要理论依据。

各国课征物业税的理论依据虽各不相同,但又具有共同的特征——政府课征物业税的理论依据具有多样性、主从性和动态性。笔者认为,现阶段我国开征物业税的依据应该以受益原则为主,以纳税能力原则、社会控制以及土地课税为辅。

1.以受益原则为主开征物业税,是由我国开征物业税的目标决定的

前已述及,完善地方税系,明确地方财政收入的主体税种是我国开征物业税的目标。物业税作为地方财政收入主体税种的最主要原因在于地方政府所提供的地方性公共产品和服务与不动产价值息息相关,地方政府根据受益原则征收物业税,并安排财政支出。为此我国应以受益原则为主设计物业税制,在强调房地产持有者负有纳税义务的同时,强化地方政府的支出责任。因为房产和土地的价格以及综合的货币体现基本上可以反映某个区域各方面的发展水平,地方政府对区域内公共产品的改善都可以直接或间接地在不动产上表现出来,居民支付的物业税和其享受到的地方公共产品的改善基本上是对等的。虽然不动产具有相当的稳定性,但地方政府提供公共产品的数量、结构与质量以及税率的高低会影响新进入居民的决策,并且居民也会以出租或者出售住宅的形式来表达其对地方政府的偏好,从而对地方政府的决策形成潜在的约束,以此强化地方政府对居民负责的意识。可见,基于受益原则开征物业税不仅有助于形成对民众负责、自我管理的地方政府,而且也可以减少民众对物业税的反对之声,因为居民所支付的物业税及其获得的收益是显性相关的。也就是说,基于受益原则开征物业税,有利于强化地方政府收入与支出之间的对应关系,有利于培养对民众负责的地方政府,有利于分税制财政体制的真正完善。

2.贫富差距问题的日益突出决定了开征物业税时需要考虑纳税能力原则

国家统计局2008年12月18日发布的《2007年中国全面建设小康社会进程统计监测报告》显示,我国的基尼系数由2000年的0.412扩大到2007年的0.458,我国贫富差距问题日益突出已是不争的事实,由此决定我国在设计物业税收制度时,需要考虑纳税能力原则,比如在免征额的设计,普通住宅、豪宅的税率设计方面考虑纳税人的纳税能力。通过免征额的设计,使居民必需的居住用房免于纳税。

3.在设计物业税制时应该适当考虑房地产市场的发展问题

良好的物业税制可以起到社会控制以及溢价归公的作用,所以在设计物业税制时,应该适当考虑房地产的发展状况,从有利于房地产市场长期稳定发展的角度设计税制,比如在征税时,对闲置的土地可以适当提高税率或采用加成征税的方式。但是我国现阶段物业税制设计不应该以调控房地产市场的价格作为主要目的,因为在市场经济条件下,市场对资源的配置起主要作用,在房地产市场逐渐建立、发展、完善的过程中,房地产的价格有所波动是正常现象,只要房地产的价格波动在正常范围内,就应该由市场进行调节;如果房地产的价格波动超出社会公众的承受范围,可能会引起经济的波动或影响居民的正常生活时,国家可以利用廉租房、经济适用房、两限房等手段进行适当的干预。也就是说,征收物业税的理论依据要有主次之分,同时我们也必须认识到改革不可能一步实现所有的目标,有些目标可以兼顾,有些则不能,我们需要在众多目标中进行权衡,分清主要目标和次要目标,同时物业税制的设计也要有所为,有所不为,这样才能够达到好的征收效果。

总之,我国现阶段开征物业税的依据应该以受益原则为主,以纳税能力原则、社会控制以及土地课税为辅。随着物业税的开征,逐渐形成对民众负责、自我管理的地方政府后,其主要依据也将随着社会经济的发展以及国家宏观调控重点的改变而有所变化,如果我国社会贫富趋势日益明显,那么在征收物业税时就应该侧重考虑纳税能力原则。也就是说,随着社会的不断发展,政府的政策目标也将随之变化,那么征收物业税的侧重点也会随之变化。

四、如何界定物业税的征税范围

现阶段我国以受益原则为主征收物业税,因此所有享受政府提供公共产品与服务的不动产都应该属于物业税的征税范围。毫无疑问,用于生产、经营的不动产属于物业税的征税范围,对于争议较大的问题,我们具体分析如下。

(一)将居住用房纳入物业税的征税范围,但允许扣除一定的免征额

之所以将居住用房纳入物业税的征税范围,主要基于以下几点原因:

1.居民住宅的迅速发展为物业税的开征奠定了良好的基础

从表1可以看到,从1995年至2007年,无论是从竣工房屋的建筑面积还是价值角度看,住宅所占比重都在50%以上,如果不对住宅课征物业税,将使物业税名不副实。

此外,随着我国经济的发展、个人收入水平的不断提高,城乡人均居住面积不断增加——2008年城镇人均使用面积增加到23.0平方米,农村居民人均住房使用面积增加到32.4平方米,自有住房拥有率达87.8%④,从而使得物业税的税基不断扩大,为开征物业税创造了良好的条件。

2.居民住宅属于不动产保有的范围,对居民住宅征收物业税有利于体现受益原则

居民住宅是居民自己保有的财产,保有人有权对住宅进行支配和控制,也就是说居民住宅属于不动产保有的范围,应该征收物业税。从国外的情况看,对住宅课税是物业税的最主要收入来源。

居民住宅与生产、经营用的不动产一样享受政府提供的公共服务,因此对居民住宅征收物业税,有利于体现受益原则。

3.居民住宅是财富的象征,对居民住宅征收物业税有利于体现纳税能力原则

(1)住宅状况反映了居民收入水平和纳税能力

随着个人收入水平的逐渐提高,住宅的差距逐渐显现。2007年7月,国家统计局江苏调查总队的调查数据显示:从江苏城镇居民家庭住房面积的结构看,户均面积在20平方米以下的住房困难户占1.2%;户均面积在20~60平方米之间的小型户占26.5%;在60~100平方米之间的中型户占45.2%;户均面积在100平方米以上的大型户占27%;14.3%的家庭拥有多套住房。通过调查,江苏调查总队得出的结论是:住房贫富分化的倾向已经显露——2005年占调查总体20%的高收入户,其住房消费占总体的61.8%,2006年占59.8%,2007年占67%⑤。这种现象不仅在江苏存在,而且在全国各地普遍存在。

从上述数据我们可以看到,我国居民住宅的差距明显:大部分家庭只有一套住房,住房面积一般不超过100平方米,他们的收入水平不高,这也就决定了他们的纳税能力一般;还有一部分家庭挤在不足20平方米的狭小房间中,他们的生活条件极其简陋,这些低收入人群的纳税能力是相当低的,或者说根本不具备纳税能力;当然还有相当一部分人,他们手中掌握了大量财富,拥有豪宅别墅、高档公寓,这些高收入人群,他们的纳税能力是相当强的。

(2)对居民住宅征收物业税,有利于调节贫富差距

我国的收入差距在逐渐扩大,为此国家应该通过税收、转移支付等方式和手段进行调节。对居民住宅征收物业税有利于调节贫富差距,实现社会分配公平。通过对高档公寓、别墅课以重税,对普通住宅减免赋税,从而有效增进社会公平,维护社会稳定。

基于上述原因,我们应该将居民住宅纳入物业税的征税范围。但由于大多数居民所购买的房产属于基本生活用房,在将居住用房纳入物业税征收范围的同时,应当设计合理的免征额,以保证广大居民的基本生存权和切身利益。

(二)将农村地区的房地产纳入物业税的征税范围,但对农业用地应设计相应的税收优惠

1.将农村地区的房地产纳入物业税的征税范围是城乡税制统一的客观要求

我国现行的房产税、城镇土地使用税均将课税范围限定为城市、县城、建制镇和工矿区,广大农村地区游离于上述两税的课税范围之外,这是城乡二元税制的具体表现。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》明确提出“创造条件逐步实现城乡税制统一”,当前我国已经取消了除烟叶税之外的农业特产税和农业税,这为推进城乡税制统一奠定了基础,今后我国的税制改革也必须以“城乡税制统一”为导向。将农村地区的房地产纳入物业税的课税范围,是“城乡税制统一”的客观要求。

2.农村地区经济的发展以及城镇化进程的加快客观上要求将农村地区的房地产纳入物业税的征税范围

目前,农村地区的工业和副业已有较大发展并具备了一定的实力,有些地区,如江苏江阴的华西村、周庄,吴江盛泽镇所属的村庄等,其经济发展与城镇相差无几,甚至有些农村地区已经超越城镇经济的发展。对这部分房地产所有者征税,纳税人是有能力负担的,同时也有利于提高农村房地产使用效益和促进企业间的公平竞争。农村地区在经济发展的同时,其房屋建设的质量、进度也在加快。根据国家统计局的报告《城乡居民生活从贫困向全面小康迈进》,农村人均住房使用面积由1978年的8.1平方米增加到2008年的32.4平方米,增长3.0倍。其中,砖木结构和钢筋混凝土结构住房占87.3%,比1981年的48.6%提高了38.7个百分点。由此可见,农村地区逐渐具备了物业税的纳税能力。

此外,随着城镇化进程的加快,我国城镇人口比重从2000年的36.2%上升至2007年的44.9%。也就是说随着城镇建设进程的加快,一些农村地区将逐渐纳入城镇建设规划,如果我们在确定物业税征税范围时,不将农村地区的房地产纳入征税范围,那么今后就可能面临一个问题:随着行政区划的修订,要不断调整物业税的具体征税范围,如此一来,会给征管工作带来很大的困难。

3.农业用地应享受相应的减免税优惠

在将农村房地产纳入物业税的征税范围时,需要对不同用途的土地区别对象。因为农村土地的用途呈现多元化特点,有些用于了农业,还有相当一部分转向了第二、三产业。从一些发达国家的情况看,农用土地通常会享受一些特别待遇。由于农业的收益率低于非农业,而且农业是我国国民经济的基础,支持农业发展是我国当前的首要任务,所以我们应该对农业用地设计减免税优惠。

从上面的分析我们可以看到,从我国现实国情出发,在确定物业税征税范围时,应该将农村地区的房产和居住用房纳入物业税的征税范围。

收稿日期:2009-12-20

注释:

①数据摘自财政部网站的“财政数据”,http://yss.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/caizhengshuju/200907/t200090707_176723.html。

②李大明主编,《2004年中国地方财政发展研究报告——地方税与地方经济发展研究》,中国财政经济出版社,2005年版。

③根据国家统计局网站http://www.stats.gov.cn的2008年度统计数据整理。

④数据摘自国家统计局网站http://www.stats.gov.cn的报告《城乡居民生活从贫困向全面小康迈进》。

⑤数据摘自国家统计局江苏调查总队的《对江苏省城镇居民住房现状的分析与思考》。

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