欧盟轮值主席国的地位与作用——以2005年下半年的英国为例，本文主要内容关键词为：英国论文,为例论文,欧盟论文,下半年论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D1；D61 【文献标识码】A 【文章编号】1001-5574(2007)01-0024-12
一、欧盟轮值主席国的地位和作用
欧盟轮值主席在欧盟扮演着重要的角色。不称职的轮值主席会对欧盟的运作产生巨大的负面影响。尽管轮值主席为期只有六个月，直接影响欧盟议程的正式权力也十分有限，但在这一任期内，它毕竟是欧盟事务的掌管人，在推动欧盟政策议程方面具有举足轻重的影响。欧盟轮值主席的正式职责包括，主持欧盟国家和政府首脑峰会、部长会议和其他委员会及工作小组会议；在与欧洲议会和欧盟委员会打交道时中代表部长理事会，在与第三国交往和在国际组织中代表欧盟。因此，轮值主席基本如同一个完善的组织中的管家，而非大权在握的执行官。
欧盟创建时的条约在规定轮值主席的职能时所言甚少。不过后来的《罗马条约》第203-204款和《欧洲联盟条约》第48款细化了轮值主席的职责。对于轮值主席更详细的规定见诸欧盟理事会秘书处的工作手册。根据上述文件，轮值主席的正式职责包括主持欧洲理事会、部长理事会和工作小组的会议，在与欧盟委员会和欧洲议会打交道中代表理事会——这要求轮值主席与上述机构和理事会的秘书处保持良好的工作关系；在与第三国和国际组织打交道时代表欧盟。
学术界的分析家们广泛的共识是，任何一位欧盟轮值主席均面临一系列限制：首先是职责本身的限制。主持欧洲理事会会议、正式和非正式的部长会议、工作小组的会议，这都是摆在轮值主席面前的重任，此外还有欧盟与第三方的所有峰会或政治对话，也都是轮值主席需要承担的重任。其次，议程设置能力有限。轮值主席要在2004-2006年多年度战略计划的范围内工作，这个期间共有六个轮值主席国(爱尔兰、荷兰、卢森堡、英国、奥地利和芬兰)，其中英国又要根据英国和卢森堡两个轮值主席共同的2005年工作纲要开展工作。第三，特殊事件干扰的限制。一年内第二个任期的轮值主席面对时间的限制——这个任期中的8月份是无事可做的①。
为评估欧盟轮值主席提供基础的学术文献数量较少。Bjurulf,Elgstrom,Tallberg(1999)把现有的文献分为三大类：一是少量的直接关于轮值主席的研究(Edwards and Wallace 1977,de Bassompierre 1988,Kirchner 1992,Svensson 1998)。二是在介绍和分析部长理事会的著作中关于轮值主席的章节(Westlake 1995,Hayes-Renshaw and Wallace 1997,Sherrington 1999)。三是数量比较多的关于个别轮值主席国的作用的文章和会议论文(Kirchner and Tsagkari 1993,Ludlow 1998,Luther and Ogilvie 1998)。如它们所说，所有这些文献主要是描述性的。除了Kirchner(1992)and Wurzel(1996)，这些经验文献通常缺乏广泛的比较分析。
总体而言，这些文献从经验的角度，把重点放在对单个轮值主席以及该机制的影响和效率的评估上。成员国大小的差别经常被提及，但缺乏透彻的分析。现有的文献特别注重对轮值主席职责的分类。对轮值主席的主要职责似乎有着比较普遍的共识：①管理和行政；②仲裁调解；③领导；④欧盟的内部沟通；⑤对外代表；⑥促进国家利益(见Wallace 1985,Kirchner 1992,Pijpers 1992,Schout 1998，和Svensson 1998)。在这里，我们可以看到行政职能与议程设置权力之间的重要区别。
在我看来，关于轮值主席的研究文献，还有第四类。该类文献以系统的比较研究见长，可以称之为朗德学派(Lund School)，因为这类研究的学者主要集中在瑞典的朗德大学。他们利用现有的角色研究文献，将其运用于轮值主席的研究，用他们自己的话说就是，“对轮值主席现有的经验研究中隐含着的是这样一种观念：各成员国担任轮值主席期间扮演的是不同的角色”。朗德学派有两个最有意义的研究，一是Elgstom领导的比较分析；二是对轮值主席作为谈判中间人角色的分析，如Tallberg对于轮值主席协调谈判的权力的极有意义的考察。
二、2005年英国担任欧盟轮值主席的背景和任务
英国的轮值主席任期始于2005年7月1日，正值法国和荷兰的全民公决中欧盟宪法遭到否决，而在卢森堡主席任期内的6月中旬举行的糟糕的欧盟峰会上，未能就欧盟预算问题达成一致。许多评论家都认为欧盟已陷入深刻的危机之中。欧盟委员会主席公开指出，对本届轮值主席的评价，首先要看它是否能够在任内就欧盟未来的财政问题达成协议。
还在就任轮值主席之前，2005年6月23日，英国首相布莱尔在欧洲议会发表令人振奋的演说，这一引人注目的举动主要是为了鼓舞士气，这使人期待英国将就欧洲一体化的未来发起一场意义深远的辩论。这篇演讲在欧洲受到普遍称赞，但是后来并未被英国政府系统地贯彻执行，这成为欧盟其他成员国感到失望的一个原因。一些评论家批评英国作为轮值主席未能触及欧洲一体化中最根本的分歧。预算谈判的成功结束也许不过是又一次权宜之计，反而会大大推迟亟须的预算制度改革。
对英国轮值主席任期表现更详细的考察可以发现，英国已经完成了其预定计划中的大多数内容。遗憾的是，对英国政府来说，欧盟预算纠纷掩盖了其他的成就。英国的困境是，就2007-2013年欧盟财政安排达成协议并不在英国作为轮值主席原先的工作日程上，而是卢森堡任期内遗留下来的未竟之事。事实上，担任轮值主席的成员国经历的这种困境，常常突显出制度设计的深层缺失，它暴露了轮值主席职位缺少权能，而不是成员国在履行轮值主席职责上的失败。
能干的轮值主席解决成员国之间的分歧，通过调解各方利益消除不和。成功的欧盟轮值主席国应该成为解决问题的力量，而不是欧盟纠纷的中心，不幸的是，英国发现自己正是处于欧盟未来财政纠纷的中心。欧盟的很多成员国认为，在未来欧盟预算问题上，英国是问题的一部分，而不是解决方案的一部分。
对英国作为轮值主席的成就进行更全面的评估不是一件容易事。《经济学家》最近一篇文章认为这样的评估并没有特别的益处，并宣称“布鲁塞尔办公室里更加无聊的事情之一，就是罗列无论哪个轮值主席国的各项成就”②。然而，根据英国在任职之前为自己设定工作计划对它担任轮值主席的成绩进行评估还是可能的。
英国为期六个月的轮值主席任期的工作计划是欧盟理事会拟定的涵盖六个轮值主席——爱尔兰、荷兰、卢森堡、英国、奥地利和芬兰——任期的2004-2006多年度战略计划的一部分。多年度轮值主席工作计划使得轮值主席国只能启动、推动和完成欧盟的议程。况且六个月的任期太短，也不足以全面设计和实行一项政策或立法。为充实这一战略的执行时间表，每一年份的两个轮值主席国要联合提交年度工作计划。因此，2005年度的工作计划的是卢森堡和英国共同提交的。重要的是，掌舵的成员国也面临着促使欧盟对外部事件和欧盟内部的意外变化作出回应的挑战。英国既要应付7月7日伦敦爆炸案的国内挑战，也要面对德国9月份的大选，这次选举的结果是德国忙于组建联合政府的旷日持久的过程。
除了担任轮值主席(这是英国第六次，也是布莱尔政府第二次担当此职务)以外，还处在主办八国集团(G8)峰会这一不同寻常的位置上。然而这两个主席身份几乎没有真正的关联，因为两个组织的决策过程的性质大不相同。八国集团峰会主办国的身份提供了一个机会，使它可以把关注的焦点放在第三世界贫困和气候变化这两大问题上，力争与世界主要大国一道在这些领域取得进步。欧盟轮值主席则远没有那么风光，它要在各种制度安排和目标更受限制的复杂背景下，以更加局促的方式开展工作。因此，英国对八国集团峰会主席国的身份有些兴高采烈，而对于担任欧盟轮值主席，则多少有点姑妄受之的心态。
三、英国担任轮值主席的成果
对欧盟轮值主席的成果进行评估的一个要点是，把为欧盟当好轮值主席与为成员国政府当好轮值主席区分开来。这两个因素并不总是互相排斥，但也很少并行不悖。其他欧盟成员国政府在评价英国时，是看它是否有能力就欧盟预算达成协议，而英国政府为这个问题设定的成功标准则是，它所达成的方案是否能为英国保留一定的预算返款，以便把国内的政治麻烦降至最低。英国政府本来要应付2006年春季就欧盟宪法条约举行的全民公决，担任欧盟轮值主席可以为选民做好公决准备提供一个平台。然而，英国政府决定暂停英国批准欧盟宪法条约的程序，随后欧盟各国政府又一致同意把2006年以前作为“反思时期”，推迟就欧盟宪法条约进行讨论，这在一定程度上减轻了英国担任轮值主席期间在国内事务上的压力。然而，对于布莱尔首相在欧盟议会演讲中发出的呼吁，即欧盟要评估如何顺应公民的利益和愿望，英国政府却未能加以利用。其他欧盟国家曾期望英国会为一个行动纲领制定出计划，但是英国作为轮值主席未能抓住影响辩论格局的机会，无疑是一个重大的失败。
当然，总体而言，英国作为轮值主席，在主持欧盟的部长会议、委员会和工作小组会议这些事情上成功地扮演了它的角色。这一角色对轮值主席而言是在后勤和组织方面的重大挑战，英国在应付这一重任，或作为欧盟代表与第三国举行的对话和峰会中的表现也无懈可击。但这些有效的工作也有例外，即为9月在英国召开的非正式外交部长会议提供的后勤保障引起了一些抱怨，最后是主席国作出了道歉。
针对英国作为轮值主席的另一种性质不同的抱怨，与10月27日在汉普顿宫召开的国家和政府首脑非正式峰会的议程有关。斯洛伐克总理米库拉什·祖林达(Mikulas Dzurinda)在峰会前就抱怨说：“沉默笼罩着一切，我们得不到信息，尤其是从东道国那儿。”英国在汉普顿宫峰会上试图以支持全球债务清偿倡议向法国政府伸出橄榄枝的努力落空了，因为有清楚的迹象表明，新一届德国政府在其他方面需要节约财政时，不愿意为任何新的倡议提供资金③。尽管英国成功地提出了土耳其入盟的问题和欧盟预算案，但采取的方式无助于英国与其他欧盟国家的关系回暖。对很多新成员国来说，汉普顿宫会议是如何借轮值主席国地位阻挠欧盟议程的一次培训。英国尽力拖延预算问题的解决，而在其他成员国看来这是最紧迫的议题。不过，布莱尔首相在峰会上提出了一个关于能源安全政策的重要的新倡议。这项政策的成功进展有待于未来的欧盟轮值主席。
作为轮值主席国，英国试图让欧盟在对外政策中保持团结一致。在它的任期内有一些重大的外交政策挑战，它所采用的处理方式却使欧盟成员国之间产生了裂痕。这些挑战包括：内贾德当选总统后欧盟对伊朗的核外交政策遇到的困难；与中国保持良好的关系，同时又要就中国自愿限制纺织品和鞋类出口进行谈判；巴基斯坦的地震；应付H5N1病毒的传播引起禽流感爆发的日益增长的恐慌。此外，因为美国中情局在欧洲设立审讯中心的指控而更加复杂化的美欧关系得到了有效的处理，欧盟一致要求美国政府作出澄清，这是作出共同反应的一个成功尝试。
英国政府在2005年6月23日公布的白皮书《英国担任理事会轮值主席期间的优先任务》中，提出了自己在轮值主席任期内的工作打算。英国的抱负集中在以下三个领域：经济改革和社会公正；安全和稳定；欧洲在世界的角色。文件的最后一段承诺要“推动就欧盟未来财政问题展开辩论”。6月30日公布的第二份白皮书《2005年欧盟展望：英国的欧盟轮值主席任期目标》确认了上述优先任务。本文将根据以上内容对英国任期的成果进行评估。
——经济改革和社会公正
英国希望与巴罗佐领导的欧洲委员会合作，把重点放在重振《里斯本议程》上。这方面成就的一个客观检验标准，是在“优化管制”，尤其是在化学品管制(REACH④)的计划中的改革这些领域取得的进步，以及在《金融服务行动计划》及《服务业准则》上的进展。根据2005年10月25日的“优化管制”文件，欧盟委员会发出通知，要求落实一项对222部基本立法和1400个法令进行简化的三年规划。但法国政府和欧洲议会的报告人都对委员会计划撤回已经在各机构之间传阅的68项立法议案，尤其是管制重型货车的立法议案，持强烈批评态度。11月28-29日，竞争理事会召开的会议对此作出的结论含糊不清，表明英国作为轮值主席未能消除疑虑。
更多的实质性进展是在化学品管制改革方面。就如何以最适当方式把化学品法规综合为一个单一法律框架的谈判已经进行了数年。当2003年10月欧盟委员会提出REACH议案时，丹麦、芬兰、法国、德国和瑞典都表示了忧虑，认为简化法规会对公众健康和环境造成不良后果。英国的立场与委员会十分接近，把讨论REACH放在竞争理事会和环境理事会议程的显要位置上。在11月11日竞争理事会会议上，英国采取妥协的立场，使除法国以外的全部成员国达成了谅解。欧洲议会的两个主要报告人——来自意大利的欧洲社会党议员高迪·萨科尼(Gaudi Sacconi)和来自德国的欧洲人民党/欧洲民主党(EPP-ED)议员哈穆特·纳萨尔(Harmut Nassauer)——拟定的妥协方案使REACH在欧洲议会11月17日的会议上通过了一读，并于11月28和29日再次提交竞争理事会会议讨论。英国本来计划在此次会议上就REACH举行一次投票，但是后来同意各国部长进一步讨论该法案，以使刚成立的德国和波兰政府确定它们的最后立场。在2005年12月13日竞争理事会的特别会议上，25个成员国就REACH改革达成一致，这为以后的轮值主席劝说欧洲议会在2006年达成共同协议铺平了道路。
在服务市场的自由化和一体化方面也取得了一些进展。在《金融服务行动计划》(FSAP)方面取得了实质性进展。欧盟委员会的《2005-2010金融服务业政策绿皮书》勾画出了对这一服务部门进行改革的日程，没有引起多少争议就获得采纳。欧盟委员会就FSAP的第一部分征求意见，并于2005年12月5日公布了一份白皮书，其内容与原来的《绿皮书》没有多少差别。《服务业准则》也克服了重大障碍。11月22日，欧洲议会内部市场委员会投票通过了《服务业准则》，从而结束了数月的激烈争吵。由中右翼、自由派和来自东欧的欧洲议会议员组成的联盟试图通过《准则》的另一个版本，它更接近于英国的观点，而非德国的报告人、欧洲社会党议员伊夫林·杰布哈特(Evelyn Gebhardt)的想法。内部市场委员会维持了“出生国”原则，尽管杰布哈特要用“双重承认”原则取而代之，以便保护工资不受竞争的影响。该准则于2006年2月15日在欧洲议会的全体会议上进入一读。这两件事对英国作为轮值主席的议程来说是一个好消息，可使英国政府获得媒体的好评，尽管作为欧盟轮值主席国的英国在这些进展中的直接作用是微不足道的。
作为欧盟的对外代表，英国作为轮值主席在促进美国-欧盟航空市场自由化方面取得了更为显著的成就。在欧盟委员会代表巴洛特(Jacques Barrot)和科雷斯波(Daniel Calleja Crespo)、运输事务理事会主席达林(Alistair Darling)的努力下，11月末在华盛顿举行的为期一周的会谈富有成果。美国和欧盟之间的第一个航空条约文本取得了一致，并与美国的提议相挂钩。该提议要放宽对一项法规——它限制外国投资者在美国航空公司中不得拥有超过25％的投票股权和49％的普通股权——的解释。当然，这一提议仍然在审查之中。所谓的“开放天空”协议已排在12月5日委员会的议程之上，但在美国2006年3月提出关于自由化的明确计划之前，该提议还不可能得到全面的政治支持。航空业谈判对英国而言特别棘手，因为美国航空公司希望能够全面进入欧洲最繁忙的希思罗机场。英国航空公司是一家全球运营商，英国必须在维持本国强硬谈判立场与轮值主席不偏不倚的角色之间保持平衡。
英国作为轮值主席的影响力，在阻止讨论《工作时间法》一事上表现得更为明显。这是英国自身利益对欧盟整体利益的一个胜利。在卢森堡担任轮值主席期间，欧盟委员会提出修改《工作时间法》中赋予成员国“选择退出”权的条款，英国带领少数国家在6月的理事会上进行了抵制。该年度的工作计划要求轮值主席推进这一议程，但是在英国的任期中，雇佣、社会政策、健康和消费者事务(ESPHCA)与竞争理事会的议程中，显然没有列入对这一法规的明确讨论。轮值主席国英国在12月8日向ESPHCA提出了一个折衷方案，但被15个成员国否决。《工作时间法》缺乏进展可以视为英国政府的短期“胜利”，但是后任的主席将不得不重新面对这个问题。
——安全和稳定
在这一领域，英国的目标分为三个方面：反恐；贩卖人口和欧盟扩大。英国担任轮值主席的一大成就是于10月3日启动了与土耳其的入盟谈判。当然成就不限于此。在反恐方面，2005年6月提出的《海牙纲领》的协商和执行进程在继续，尽管其进展并不如理事会7月13日在回应伦敦爆炸案时要求得那么快。英国作为轮值主席在一些与反恐并没有直接关系的方面也取得了成功，如《欧洲支付法案》草案在12月2日得到司法和内务(JHA)理事会的批准。英国曾经希望在12月15日的欧洲理事会会议前就统一的反恐战略达成一致，但许多部长们受到来自国内立法机构指示的限制。12月2日的司法和内务理事会会议，在“从源头上”保护难民的“欧洲难民基金”问题上取得了进展，会议批准了西班牙在汉普顿宫峰会上提出的方案，从“欧洲睦邻政策”项目中拿出4亿欧元作为该项计划的资金。
英国作为轮值主席，在就所有欧盟成员国把电信、电子邮件和互联网数据的保留期限统一为两年达成协议的工作中付出了巨大努力，并且取得了成功。德国、希腊、意大利、葡萄牙和斯洛文尼亚都对该法案可能对公民自由的侵害和如果适用于所有犯罪行为带来的高成本表示忧虑。但英国还是凭借灵活的领导艺术争取到有效多数票，就一份准则达成了协议。不过，欧洲议会的公民自由委员会赞同该议案的另一个版本，要通过表决把保留期限制为12个月，并强迫成员国对企业由此发生的信息存储成本进行补偿。在预定于12月14日召开的欧洲议会全体会议就该问题投票表决之前，分歧仍然没有解决。理事会威胁说，如果欧洲议会在一读不采纳这一准则，它将采纳一个影响更加深远的框架决定，轮值主席国在投票前三周也对欧洲人民党/欧洲民主党和欧洲社会党党团施加了巨大压力⑤。欧洲议会最终以378对197票通过了这个准则草案。但是这一准则获得批准的法律基础仍然可能面临来自欧洲法院的挑战。
在欧盟扩大方面，开启与土耳其的入盟谈判可谓是一项突出的成就。轮值主席达到这个目标要面对相当多的障碍。荷兰和法国公众对欧盟宪法的反对，与担心继续扩大可能导致工资降低有一定关系。德国的候任总理默克尔主张给予土耳其“特殊伙伴关系”而非成员国地位⑥。奥地利政府在总务理事会上威胁要否决开启入盟谈判的任何提议。但是有两件事有利于英国的立场。一是德国大选并未使默克尔获得本来期望的明确的公众授权，由于组建大联合政府的需要而分身乏术，基督教民主联盟(CDU)没有出席卢森堡的总务理事会。二是联合国战争罪犯法庭的首席检察官卡拉·德尔蓬特(Carla Del Ponte)10月3日报告说，克罗地亚已经在戈托维纳(Gotovina)将军问题上与前南斯拉夫战犯国际法庭(ICTY)全面合作。这使英国能够同时与克罗地亚展开入盟谈判，从而在一定程度上缓解了奥地利对土耳其入盟的反对。围绕这一问题的斡旋活动的结果是，克罗地亚的基督教民主党政府决定赔偿二战后被驱逐的德国人，尽管这一决定遭到克罗地亚总统斯塔尔普·梅西奇(Stipe Mesic)的严厉抨击⑦。可喜的是，开启克罗地亚入盟谈判的决定看来并没有削弱欧盟在该地区的改革能力。12月7日戈托维纳将军在蒂纳拉尔夫(Tenerife)被捕。欧盟与塞黑和波黑(BIH)之间的稳定和团结公约(SAA)也都得以实施。这是波黑塞族共和国(Republica Srpska)议会在欧盟10月4日拒绝在必需的警察改革之前启动该公约之后，终于在10月6日通过了警察改革法案的结果。此前，以塞族人为主的议会曾两次否决该法案。
对于轮值主席英国来说，在这方面“使命已经完成”。但是，英国处理土耳其入盟谈判的方式有着破坏英国和其他欧盟伙伴国关系的潜在危险。一些现有成员国的外交部长对此的消极反应表明，如果英国在10月3日总务理事会开会之前进行更充分的咨询工作，危机原本是可以避免的。中东欧国家的代表也对与安卡拉的协议达成后才征求他们的意见感到愤怒。这并非是英国政府无能的结果，而是因为它选择了把政治精力集中用来对付入盟谈判最顽固的反对国奥地利身上。尽管英国的处理方式受到批评，但是开启入盟谈判协议的达成还是受到了各成员国的欢迎。
——欧洲在世界上的角色
欧盟的外交政策在英国担任轮值主席期间保持了连续性。在伊朗问题上，欧盟表现得十分团结。伊朗总统内贾德10月26日声称要“把以色列从地球上抹掉”的言论，使这种团结更加易于做到。布莱尔以欧盟主席身份明确谴责了内贾德的言论，而作为英国首相他发出的谴责更加严厉。同时，欧盟三大国——英国、法国和德国——一直试图与伊朗重开谈判，条件是伊朗政府答应把核能计划置于俄罗斯的控制之下。12月16日的欧洲理事会会议一致同意要随时审查欧盟的对伊外交选择，根据伊朗的言行随时调整欧盟的政策。尽管最后并未成功，但是轮值主席和欧盟三大国在促成一个联合国安理会以及德国都能接受的可行方案方面发挥了重要作用，尽管狂妄的伊朗政权不会接受。
欧盟在其他地区的国际参与在2005年下半年持续增加。欧盟在欧洲安全与防务政策(ESDP)框架下开展了第一次欧洲和非洲地区之外的行动——印尼亚齐的停火监督任务，该任务由挪威、瑞士和一些东盟组织国家共同承担。欧盟在10月12日的司法和内务(JHA)理事会会议上达成一份协议，从而结束了与俄罗斯关于签证发放和非法居民再次入境许可问题的长达五年的谈判。11月15日，司法和内务理事会又批准了自2006年1月1日起欧盟警察在巴勒斯坦领土执行任务(EUPOL-COPPS)的方案。但欧盟介入伊拉克事务的步伐并未如英国所期望的那样大，在英国任期内也未能启动旨在增加政治和贸易合作的“第三国协定”谈判，更不用说在伊拉克开设欧盟委员会代表处了。但是，欧盟负责外交事务的高级官员在10月24日确实启动了与巴格达的对话，并在12月初由欧盟委员会散发了一份与伊拉克有关的“第三国协定谈判准则”草稿。关于开设欧盟委员会驻伊拉克代表处一事在11月7日的总务理事会会议上取得了进展，该次会议还决定扩大“巴格达法治行动”(EUJUST LEX)。可以说，在代表欧盟出席与第三国的重要峰会方面，英国是一个模范的主席国。
英国在其任期内未能充分利用同时担任八国集团主席的机会推动欧盟对两个公众高度关注的议题作出回应：气候变化和第三世界的贫困。6月的白皮书表明，英国希望在11月28日至12月9日召开的蒙特利尔世界气候变化大会上确保欧盟在气候变化问题上主导辩论。但是，在英国担任主席国期间欧洲对气候变化问题的态度似乎正在发生转变。10月24日欧盟委员会提出的第二个“欧洲气候变化行动纲领”比以往更注重技术主导的解决方案。由于美国的固执态度和中国与印度的快速发展带来的问题，英国作为轮值主席也赞成把技术主导作为解决问题的适当方式的设想。
结果是，英国从蒙特利尔得到的成果要好于它刚担任轮值主席国时的预期。此次会议同意建立一个工作小组确定2013—2017年排放指标，因为东京议定书将于2012年到期。这正是英国政府6月30日的白皮书所确定的目标。剩下的就看工作小组是否能够在2006年5月开会时实现理事会所期望的，发达国家减排15％—30％的目标。英国也为使美国以积极态度参与蒙特利尔会议付出了可观的时间和精力。这些努力在12月10日得到了报偿——美国在国内日益增大的压力下，同意签署经过修订的呼吁在气候变化问题上合作的宣言。
英国外交部认为，如果不是英国作为欧盟和八国峰会的双重主席始终将气候变化问题作为议程中的头等大事，并让中国和印度也参与了八国峰会的讨论，这些成果的取得是不可能的。这使英国作为轮值主席在与印度和中国举行峰会时在气候变化议题上建立起了出人预料的互信，从而它能提出进一步的倡议，例如欧盟委员会与中国的近零排放煤(near-zero emissions coal)气化燃烧技术交流计划。世界上两个最重要的新兴经济体立场的转变无疑对美国政府构成了巨大的压力。蒙特利尔气候变化大会使气候变化问题牢固地占据了国际社会议程中的重要地位。担任八国集团峰会主席的恰好也是一个欧盟成员国，这或许只是运气所至，但是英国能够把欧洲以外国家的利益纳入欧洲的视野，并提出现实可行的解决方案，是值得赞赏的。
在第三世界贫困问题上，英国在八国集团峰会上的议程与作为欧盟轮值主席的政策有些脱节。在6月的白皮书中，英国表示要致力于在12月召开的欧洲理事会会议上达成一项欧盟-非洲关系的长期战略。不幸的是，有关欧盟预算的未来财政安排的大辩论使谈判也陷入困局。在利兹召开的非洲发展问题非正式峰会上，英国、卢森堡、瑞典、丹麦和荷兰都对欧盟委员会提出的非洲联合发展战略的提议表示关注。英国的主要主张是，应该通过欧盟预算之外的机制为这一战略提供资金，这样就不会受到有关2007-2013年财政安排久拖不决的争论的干扰。在12月的欧洲理事会会议之前一直主导着议程的预算谈判给这个领域的进展造成的麻烦，是英国对预算建议保持沉默时对它的另一个打击。
12月13日至18日在香港召开的世界贸易组织部长会议上，欧盟没有提出一项多少能够满足多哈发展议程的方案。不过，随着欧盟糖类管理制度改革协议的签署，一道主要的障碍被排除了。11月24日的农业理事会会议接受了在未来四年内把欧盟的糖价降低36％的议案。不幸的是，在英国对主要谈判国的劝说下提出的这一方案，并没有达到它当初在6月份欧盟理事会议案中提出的未来两年内削减39％的设想。非洲、加勒比海和太平洋国家集团(ACP)生产商，那些目前受惠于欧盟内的固定价格制的生产商，对在2006年度预计只获得6000万欧元的补偿深表不满。这一协议尽管并不符合英国原先的目标，但是达成协议毕竟使欧盟在世界贸易组织香港会议召开之前获得了相对有利的谈判地位。
尽管如此，欧盟和其他主要谈判伙伴国在农业改革的其他议题上仍然深陷泥沼。欧盟确实承诺在2013年前取消出口补贴，但是，说香港会议代表着农业问题上的重大转折是错误的，说这次会议是一个成功更是夸大其词。尽管有法国政府的不断反对，英国仍然成功地使欧盟委员会专员曼德尔松(Peter Mandelson)和鲍尔(Mariann Fischer Boel)受命代表欧盟进行谈判。法国农业部长布斯洛(Dominique Bussereau)在公开声明中坚持认为，曼德尔森削减24.5％农产品进口关税的提议远远超出了其授权范围。12月13-18日在香港举行的总务和对外关系理事会(GAERC)特别会议上强调：“理事会在谈判的各个阶段都表明它完全支持委员会的办事方式和路线。”⑧
尽管英国作为轮值主席尽了很大的努力，但仍然无法带来这样的前景：使欧盟能够提出清除当前障碍的任何方案，以便结束多哈回合谈判。10月26日，欧盟表示愿意削减70％的农业补贴和将农产品关税平均降低38.9％，但是亚太经济合作组织国家和凯恩斯集团(Cairns Group)⑨ 发表公开声明表示，如果在农业问题上不作出更多的让步，就阻止其他任何领域的进展。英国政府无疑希望进一步推动谈判，但是却有心无力，这也显示出轮值主席权力的有限性。从根本上说，这表明欧盟缺乏一种在欧洲层次上解决重大的意识形态分歧并在此基础上提出政策指针的制度机制。
——未来财政安排
英国在担任轮值主席期间遇到的问题，突出地表现在农业改革的讨论受到两件事情的掣肘：英国的财政返款问题和英国政府对特定模式的经济改革的明显意识形态偏好。这在围绕欧盟2007-2013财政计划中的预算问题的争论中表现得最清楚。英国政府希望在其任期内推迟就财政问题的辩论，就如同6月份欧盟峰会上一致同意进入“反思时期”使它不必领导对欧盟宪法未来的讨论一样。然而，其他欧盟成员国和欧盟委员会不想把财政问题拖到英国的任期之后。
英国的战略有两个清晰的思路：首先，英国始终把对英国返款的改革与欧盟共同农业政策(CAP)的改革联系在一起，认为这种政策是欧盟预算中的不合理因素。其次，英国采取了与迫使欧盟就土耳其入盟问题达成协议一样的拖延战术。英国直到12月5日——欧洲理事会开会的十天前——才向欧盟成员国政府提交了详细的预算提案。这个突袭式的提案试图削减“不超过10％”即1.6亿欧元的计划提供给中东欧地区的援助，以此减轻欧盟预算净贡献国的负担⑩。削减的理由是，在使用这笔援助的两年时限内，东欧成员国未能有效使用其中相当大的一部分。这一削减将同延长东欧国家使用援助的期限挂钩，也同2009年对包括共同农业政策在内的预算使用情况进行审查挂钩。英国提案关键之处是，它要把欧盟共同农业政策的改革与英国返款的任何变动相分离。英国做到这一点的办法是，它把改变返款的动因说成是英国愿意为了不损害新成员国而放弃一定比例的返款，并为欧盟的东扩作出适当的贡献。
人们对英国的提案并不热情，解决预算问题的前景也不乐观。欧盟委员会主席巴罗佐把英国的做法比喻为诺丁汉郡长的“劫贫济富”(11)。在布鲁塞尔，人们一直认为，英国坚持把返款问题与共同农业政策联系起来的做法来得太迟了。2002年，布莱尔同意了将于2013年审议的共同农业政策改革的一揽子方案，但是英国在其他所有时间坚持返款的固执态度却破坏了达成一项为2013之前对共同农业政策改革进行中期审议提供保障的协议的尝试。至此，英国政府在欧盟预算谈判上的真正失败在于，它没有积极推动对欧盟过去若干年的支出和财政安排进行全面审查，而是固守英国在欧盟预算中的返款不可谈判的立场。
不过，经过艰难的谈判，英国在12月15至16日的欧洲理事会会议上成功地促成了2008年对支出进行中期审查的决定。英国尽到了它担任轮值主席的职责，成功地使欧盟新的预算方案在12月17日公布，把总支出定为欧盟国民总收入的1.045％(8623亿欧元)，并把英国的返款在未来七年内削减105亿欧元，同时把东欧的援助也削减160亿欧元，从而减少支出。
尽管轮值主席英国成功地在成员国之间达成了协议，但是预算案在随后的奥地利担任轮值主席期间仍然面临欧盟各部门之间的扯皮。2006年1月19日欧洲议会的全体会议上，541位议员否决了该预算案，只有56人赞成，同时有71人弃权。议员们尤其不满预算远远少于欧洲议会在2005年6月要求的9748.37亿欧元，也对把欧洲议会排除在中期审查之外感到愤怒(12)。欧洲议会希望欧盟委员会、轮值主席和欧洲理事会在2006年2月提交一份内部机构立场的草案，尽管协调工作不必遵守严格的时间表。东欧国家希望确保一揽子援助计划在1月1日最后期限前出台并争取到更长的援助使用期限。然而，预算案的处理方式并未有助于消除东欧日益高涨的欧洲怀疑论，反而强化了华沙和布拉格政府对欧盟的态度。尽管新的德国总理决定继续充当现金出纳的传统角色，从而减轻了预算案对波兰的具体冲击。但是德国下议院直到2006年1月24日才在数周的讨价还价后通过预算案，而到本文写作时，预算案还没有在上议院获得通过。
——英国担任轮值主席的两个值得称道的贡献
英国担任欧盟的轮值主席说不上是一场灾难。尽管面临陷于大量外部矛盾的危险，英国在一些政策领域还是取得了明显进展，比如在化学品管制的REACH改革和服务业准则方面。这里有必要指出，轮值主席要依靠其他欧盟机构如欧洲议会和欧盟委员会的协助。轮值主席可以宣称在这些领域取得了成功，但是这种成功未必是它一手完成的。
英国作为轮值主席的一个关键性贡献是开启了与土耳其的入盟谈判。尽管这不过是重新执行早已作出的决定，但是如果无法重开谈判，想必会对欧盟与土耳其的关系造成重大困难。
英国的第二大贡献是为欧盟达成了新的预算案，而且以在七年内减少105亿欧元返款的让步换取了对支出进行中期审查的规定。尽管预算谈判的结果远不能使相关各方皆大欢喜，但可以说这是英国政府在不导致国内巨大政治分歧的情况下所能提供的最佳方案了。英国担任欧盟的轮值主席，使它热心于在任期内达成协议。如果让预算案谈判推延到奥地利担任轮值主席期间，欧洲就会面对一个不再担任轮值主席的英国政府，它要在卡梅伦领导的保守党反对派重振旗鼓的情况下，集中精力为2006年5月的地方选举作准备。英国说不定会采取更加缺少灵活性的谈判立场。
世界贸易组织多哈回合谈判的进展令人失望。倘若英国的处境使它可以在预算问题上少费精力，它或许能把更多的政治努力放在加强欧洲对多哈回合谈判的承诺上。
轮值主席英国完成了不少它计划完成的任务，但它的行事风格却有损于英国在欧洲的地位。布莱尔首相未能贯彻他在6月份就欧洲前途发表的讲话，给人们留下了英国安于欧盟现状，乐见欧盟宪法条约变成历史陈迹的不良印象。英国担任欧盟轮值主席期间，在欧盟预算问题上偏向于越过协商的边缘政策，这也许会给英国政府造成最有害的影响。不过，12月欧洲理事会会议上毕竟成功地协调各方达成了预算案，这是为主席国赢得声誉的一项重大成就。
对英国担任欧盟轮值主席期间表现的个案研究表明欧盟轮值主席角色的重要性。英国作为轮值主席的表现既非乏善可陈，亦非大获成功。英国作为轮值主席，与其说表现出了振奋人心的领导能力，不如说有效地实现了自己设定的目标。英国是一个“称职的轮值主席”的典型，它的事例反映出为期仅六个月，缺乏直接影响欧盟议程的正式权力的轮值主席的局限性。英国是在其任期内接手的欧盟事务的掌管人，如同所有的轮值主席一样，议程既非完全由它制定，也不受它的直接控制。毕竟，欧盟轮值主席的职位仅仅提供了一个领导欧盟的短暂机遇，而非足以大显身手的权柄。
*本文系作者威特曼教授直接交给译者，意在与中国学者就欧盟研究进行交流。本文的一个手稿曾发表于《查塔姆研究所简要论文辑(Chatham House Briefing Papers)》(2005年12月)，但交由译者的文稿略有修订和补充。因篇幅所限，文章所附的《英国担任欧盟轮值主席的目标和成就对照表》(the UK' s EU Presidency Objectives and Achievements)从略，有兴趣的读者可参阅查塔姆研究所网站(www.chathamhouse.org.uk)。
注释：
①8月是欧洲人包括政界人士夏季休假的季节，所以几乎不可能进行公务活动——译注
②Charlemagne,' Isolation forever' ,The Economist,3 December 2005,p.48.
③Financial Times,28 October 2005.
④REACH是欧盟“关于化学品注册、评估、许可和限制制度”的英文缩写——译注
⑤这一威胁是在2005年10月28日的一封信中发出的，见http://www.euractiv.com/Article? tcmuri=tcm:29-147671-16&type=PolicyNews
⑥Financial Times,3 June 2005.
⑦The Guardian,30 November 2005.
⑧http://ue.eu.int/ueDocs/cms-Data/docs/pressData/en/gena/87672.pdf
⑨该集团是1986年最初由世贸组织中15个农产品出口国组成的联盟。它要求公平贸易，在世贸组织内消除对农产品的贸易歧视，如撤销贸易壁垒和削减农业补贴——译注
⑩Financial Times,5 December 2005.
(11)Financial Times,1 December 2005.
(12)http://www.isn.ethz.ch/news/sw/details.cfm? id=14451
校对：冯克利，山东大学当代社会主义研究所教授。