影响产业政策效力的原因与对策思考，本文主要内容关键词为：产业政策论文,效力论文,对策论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业政策，是国家对国民经济进行宏观调控的主要手段之一，它直 接关系到产业组织、产业结构的优化，关系到社会生产过程中各种资源 能否得到优化配置和有效使用，关系到国民经济发展的速度、效益和后 劲。我国产业政策的实施，虽然取得了初步的成效，但也出现了一些问 题和矛盾，致使产业政策达不到应有的效力。本文对影响产业政策效力 主要原因进行粗浅的分析并提出相应的对策。
一、我国产业政策的特点及效力减弱的表现
1.产业政策的含义、内容、目标和对象。产业政策是国家根据国民 经济发展的内在要求，提高产业素质、调整产业组织形式和产业结构要 求的政策措施和手段的总和。产业政策是国家宏观调控政策体系中的重 要组成部分。产业政策的内容包括产业组织政策、产业结构政策、产业 布局政策和产业技术政策。其中，产业结构政策是产业政策的核心内容 。产业政策的目标是：引导社会资源在产业部门之间和产业内部的优化配置，建立高效的均衡产业结构，促使国民经济持续、稳定、协调、快 速发展。根据《90年代国家产业政策纲要》的规定，我国九十年代产业 结构政策的目标是：不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；大 力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础产业严重滞后的局面；加快 发展支柱产业带动国民经济的全面振兴；合理调整对外经济贸易结构， 增强我国产业的国际竞争力；加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴 产业的发展和新产品开发，继续大力发展第三产业。其中支柱产业是指 机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业。基础产业是指农业、能源、 交通运输、原材料。产业组织政策的目标是：促进企业合理竞争，实现 规模经济和专业化协作，形成适合产业技术经济特点的我国经济发展阶 段的产业组织结构。产业布局政策的目标是：在提高国民经济整体效益 的同时，逐步缩小地区间经济发展水平的差距。产业政策的对象，包括 从第一产业到第三产业的所有行业。
2.我国产业政策的特点与效力减弱的表现。我国产业政策除具有产 业政策的一般特征外，还具有其独特性，影响着产业政策的制定和实施 ，从而影响着政策效果，其特点和政策效力减弱的表现是：（1 ）政策 目标的二元性矛盾。由于我国是社会主义国家，经济的发展面临着经济 效率与社会公平、发展变化与协调稳定的矛盾。因此，产业政策目标也 存在着二元性矛盾特点；产业结构目标存在着结构均衡与结构进化的矛 盾；产业组织政策目标存在着规模经济与竞争效益的矛盾；产业布局政 策目标存在着既要提高国民经济整体效益，又要缩小地区间经济发展水 平的差距的矛盾。在各种矛盾的作用下，产业政策效力减弱。其表现是 ：产业结构政策的目标是使资源在产业间配置基本上达到均衡优化。我 国产业政策的实施是面对明显失衡的产业结构，而经济的发展面临着产 业结构进化的客观要求，当瓶颈产业作为重点发展时，非政策支持或政 策抑制的产业仍在市场和原有体制的双重作用下顽强地发展，其结果是 导致重点支持发展的产业仍然落后，失衡状况加剧。如1985年——1991 年间，制造加工工业总产值增长了140.15%，而铁路营运里程仅增长了 3.09%，煤炭和原油的产量分别仅增长24.7%和12.9%。1993年，工业 增加值增长速度高达12.8%，而同期能源生产总量增长率只有2.2 %， 发电量增长率只有8.8%，货运周转量只增长4.1%。产业组织政策目标 ，是使资源在产业内部的配置的均衡和优化。而我国产业的规模经济严 重偏小，在市场竞争机制作用下企业之间的竞争既形成竞争效益的差异 ，又制约着规模经济的发展。这种情况在加工工业和汽车制造方面尤为 突出。产业布局政策是使资源在地理空间上的配置结构的优化，提高国 民经济的整体效益，缩小地区经济发展水平的差距。但客观上我国绝大 部分的自然资源分布在中西部地区，中西部地区的经济发展水平大大落 后于东部沿海地区，而且中西部地区之间的差异也比较大，客观上存在 着加快地区经济发展的愿望和要求。这种先富和后富的矛盾，引发了为 地方利益而争资源、争项目、盲目重复建设等诸多与国家产业政策相悖 的问题，从而使产业政策效力大大减弱。（2 ）产业政策目标的多重性， 使投资方向和目标的决策分散，政策实施面临两难境地。我国产业政策 的目标，既包括国家经济发展目标，也包括地区经济发展目标；既包括 经济目标，也包括社会目标。特别是在新旧体制转换时期，既要优化产 业结构，优化资源配置，使政策支持鼓励发展的产业得到优先发展，使 政策抑制的产业受到抑制甚至退出市场，又要保持经济的稳定，社会的 安定。目前对国有经济实行的分级管理体制形成分级的决策，使地方为 保持地方经济的发展和社会安定，尽量使政策抑制性行业的企业维持现 状并以求发展，减少波动。如一些企业因产业政策可能退出市场，实行 关停并转，甚至破产。既要解决企业重组问题，又要妥善安置职工就业， 而这些矛盾和问题，都需要地方的自我消化。因此产业政策在某些方面 对地方来说，不执行不行，执行起来又十分困难，因而执行产业政策有 明显的取向性，致使产业政策收不到应有的效果。（3 ）传统产业即农 业的比重大，生产方式落后、生产率低、供给严重不足的状况，制约着 产业结构的转换进程从而使产业政策收效缓慢。我国农业即第一产业占 国内生产总值的比重1989年为28.4%，而美国为2%，法国是3%，而且 在国内三大产业中，比较劳动生产率也是很低的，并呈下降趋势，以92 年为例：第一产业的比较劳动生产率仅为第二产业的10.7%，第三产业 的23.2%。在落后的农业基础上，如果仅靠农业的自我发展是不可能的 ，国家必须给予政策支持，增加投入。在市场经济条件下，新增投资向 新兴产业部门流动由利润率引导从而引起产业结构的变化，而我国过去 一直都是以计划形式安排的。在短缺的条件下传统产业部门仍然是供给 不足，而且原有基础差，新增的投资仍要向农业倾斜投入，这将必然延 缓产业结构的转换速度，因而使产业政策效力减弱。（4 ）我国的产业 政策，既受到新旧体制转换的影响，又受到世界经济发展的挑战，客观 上要求产业政策具有较强的适时性。同时，在产业政策的效力上呈现出 严重的不平衡特点。我国处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制 转换时期，产业政策的实施必然会遇到许多新的情况和问题，如价格扭 曲、通货膨胀、政策实施机制的转换以及改革进程等等，都会对产业政 策的实施带来不同程度的影响，如价格改革，要改变我国原有扭曲的价 格体系状况决非一蹴而就，要根据经济发展的程度、需要以及人民的承 受能力等因素有计划有步骤地进行。又如产业的国际接轨，在外向型出 口企业、高新技术产业等方面，又需要跳跃式的发展，才能跟上世界经 济发展的步伐。改革开放的动因可以使产业政策在某些方面收效巨大， 而新的矛盾和问题又可以使在某些方面收效甚微，表现为不平衡的特点 ，从而使政策的整体效益减弱。
二、影响产业政策效力的主要原因
影响产业政策效力的原因是多方面的，有政策自身的因素，也有外 部条件的影响，从我国十几年来产业政策实施的情况看，影响产业政策 效力的主要原因有如下几个方面：
1.地方利益的驱动，形成了多层次的产业政策决策主体，中央政府 的决策主导力量被削弱，使产业政策弱化、效力锐减。产业政策是国家 根据经济发展的战略，从国民经济发展全局出发制定的中长期调控政策 。从长远利益和根本利益上说，国家与地方是一致的。但由于体制的原 因，国家与地方之间，地方与地方之间实际存在着利益关系的矛盾。这 种既一致又矛盾的特征，决定了地方在执行国家产业政策上的差异，出 现了地方行为与国家产业政策的逆反现象。由于市场竞争机制引入了地 区间经济发展，地区间经济发展速度、先富后富的利益关系，客观上形 成了从中央到地方的多层次的产业政策决策主体，无形中削弱了中央政 府决策的主导力量。只要能搞到资金，就连乡镇政府也能决策上受产业 政策抑制的投资项目。地方各级政府，既是国家产业政策的执行者，也 是地方利益最主要的主体和代表，当地方利益与国家产业政策发生矛盾 时，地方政府往往是选择地方利益。因为市场作用的导向力越大，尤其 在市场价格扭曲和一些产品附加值很大的情况下，产业政策的导向与主 体利益导向的错位就更明显，导致产业结构失衡就更为突出。如价格扭 曲问题，工农业产品之间，能源、原材料与加工业商品比价不合理的现 象仍很突出，产品价格严重背离价值而形成过高的附加值。一只手表成 本只有10元左右，而销价上百元；一辆德国产桑塔纳轿车在香港销价为 4700美元，而国产桑塔纳轿车每辆销价为17万元左右。扭曲的价格带来 的扭曲的利润在引导着地方政府和投资者的行为。这点在产业结构和产 业布局方面较为突出。1981年3 月国家计委在《关于制止盲目建设的几 项规定》中指出“十二个不准”，1982年12月国务院再发通知，将需要 控制的行业具体化，包括棉纺织业、汽车、电视机等产品。以后几乎每 年国务院都重申这种抑制政策，但收效甚微，重复建设有增无减。如棉 纺绽，仅1988年一年， 全国新增棉纺绽552万绽，使全国棉纺绽的总数 由2602万绽猛增到3154万绽，相当于1949—1984年35年间新增棉绽的54 %。而产业组织结构并没有得到优化，全国现有的4000多万绽棉纺织设 备中，超期服役的占1/3，在90万台织机中，无梭机只占2.1%。出现这 种现象，主要是棉纺织业可以给地方和投资者带来较多的利益，而国家 的抑制政策成了一纸空文。
2.产业政策执行机制不全，职责不清，降低了产业政策的约束功能 ，使该抑制的产业没有得到应有的抑制。产业政策的执行机制包括政策 执行的组织机构、职能和手段。我国产业政策的执行机制是不健全的。 80年代以来，我国采用的产业政策手段基本上以行政手段为主。行政性 产业政策手段发挥作用的基础是中央政府掌握和支配所需数额的生产要 素。随着体制改革的进行，中央政府控制的投资能力和投资方向对产业 格局的影响明显减弱。如1983年，全民所有制单位固定资产投资中，国 家预算内资金只占8.3%，1985年以后， 国家预算内投资只占全社会固 定资产总额的五分之一左右。行政手段已不具备达到预期效力的基础。 而且这种行政手段是非常松驰的，执行起来或严或松，不适应市场经济 变化的要求，特别是大量投资已游离于行政系统配置渠道之外，投资主 体骤增远远超过有效行政控制的程度的情况下，行政手段已软弱无力。 在产业政策执行组织机构方面，实际是由国务院、省、地市、县四级计 委负责产业政策的实施，从目前四级计委的职能、权限来看，要担负起 产业政策的执行职责是力不从心的，因为计委本身是协调部门，缺乏实 权，特别在地方，执行政策的实权在政府行政长官。而且计委本身是为 当地经济发展服务的，在维护地方利益问题上与政府是一致的，因此计 委处于一方面在宣传和执行国家产业政策，另一方面对地方建设又必须 按政府意图审批项目的两难境地，从而削弱了产业政策的执行与监督的 职能，一旦出现问题，说不清是谁的责任，形成虽有产业政策而又放任 自流的状况。如盲目引进建设问题。目前我国彩电整机生产企业共76家 ，居世界第一。虽然国家从82年开始就制定了抑制电视机生产的政策， 但近十年来先后向国外引进生产线166条，年生产能力2279万台，有56.6%的设备闲置。又如作为支柱产业的汽车制造工业， 一方面未形成规 模经济，而另一方面又遍地开花，到处建厂。中国汽车厂之多居全球之 冠，整车厂163家，改装厂600多家，年产量不及丰田一个厂，而生产汽 车是需要严格审批的。造成这种有令不行有禁不止的现状，很难说清是 哪个部门的责任。
3.产业政策手段软弱，力度不足，使政策支持重点发展的产业发展 滞后的状况仍很突出。政策的手段和力度是产业政策实施的条件和保证 。适度的政策手段应是既能传达国家调控的意图，又使政策对象感到政 策调控的必要，从而按政策的要求来调整行为规范，避免给经济带来消 极作用。如果手段力度不够，传递给政策执行者和对象的信号减弱，其 政策效力必然会降低，达不到政策目标。我国的产业政策缺乏必要的法 律手段，无法可依。而行政手段、经济手段不够完善，而且力度不够， 有政策而无力到位。农业是优先发展的基础产业，而农业的发展在于加 大投入改善农业基本设施的条件。中央和地方政府年年强调增加农业投 入，然而农业基本建设的投入比重却逐年下降。如农业基本建设投资在 基本建设总投资中所占比重，五五时期为10.5%，六五时期为5.1 %， 七五时期为3.36%，1993年为2.8%，1994年为1.7%。1994年有14个省 的农业投资绝对额下降20%以上。政策手段力度不足致使政策不到位， 导致政策效力的下降。
4.政策体系的不完善、不配套及逆导向在一定程度上抵销了产业政 策效力。产业政策在整个经济政策体系中是居主导地位的政策，如果政 策本身不完善，没有其他经济政策的配套支持，甚至互相矛盾，政策效 力就会降低甚至抵销。现行产业政策中，存在着不完善的问题：一是分 所有制、分企业规模制定优惠政策不适应市场经济主体变化的实际，缺 乏按具体产业制定的各种配套政策；二是缺乏产业政策与地区经济发展 政策的配套机制，地区经济政策与产业政策产生了离心作用；三是其他 经济政策逆导向作用，削弱了产业政策。如乡镇企业和土地开发政策， 由于缺乏产业结构政策的约束机制，出现了大批高消耗、低产出、低效 益、高污染的乡镇企业，在全国2079万个乡镇企业中，有80%以上的企 业是以原始手工艺技术和初级机器从事生产经营。土地的开发导致大量 耕地减少。从1990年到1994年， 全国每年减少耕地100万公顷，仅1993 年就损失了相当于一个青海省的耕地面积。耕地的减少虽然是工业化进 程中不可避免的现象，但这样大的绝对数和速度是任何国家少有的。又 如财政包干政策，客观上助长了地方为自身利益而盲目重复建设等等。
从上述分析可以看出，市场竞争，利益的驱动使政策执行者和地方 政策在执行产业政策中以地方利益为取向，这是影响产业政策的主要原 因，产业政策执行机制不全，手段单一已不适应社会主义市场经济的要 求，政策的不配套和力度不足使产业政策的实施缺乏必要的条件和保证 。几方面的原因共同影响着政策执行者和政策对象的行为，影响着产业 政策的实施和效力。
三、解决影响产业政策效力问题的对策
1.加快价格改革，运用经济手段调节利益关系。我国扭曲的价格体 系，是各种利益矛盾和产业政策目标与效果逆向变动的根源，这从近十 年来我国电子工业发展的政策收效显著和基础产业发展政策收效缓慢的 反差中得到证明。因此，要根据社会主义市场经济的客观要求，加大价 格体制改革的力度，运用价格手段有计划、有步骤地降低抑制性行业产 品的价格，相应提高瓶颈产业的产品价格，来调整国家与地方、地方与 地方的利益关系。如对彩电、汽车等抑制性产品价格进行限制，降低其 利润率和附加值。同时，通过价格保护制度，差别税制和关税、差别折 旧制度、补助金制度来发挥产业间比较效益的功能，调整产业间的比较 效益格局，引导投资行为并使其符合国家产业政策目标的要求。
2.完善产业政策执行机制，确保产业政策的实施。在理顺和充分运 用行政手段加强产业政策实施的同时，根据市场机制的要求建立和完善 产业政策实施的经济手段。利用价格、利率、税率等手段来抑制或鼓励 某些产业的发展。如对汽车生产采取限价高税，并对国家骨干企业实行 返还扶持的方法来抑制盲目建厂，迫使一部分成本高、效益差、技术水 平低的产品退出市场，促使产业组织政策目标的实现。国家要建立《产 业法》，运用法律手段来保证产业政策的实施。因为浪费资源本身就是 一种犯罪。在政策执行机构方面，改变由计委部门单独承担产业政策的 协调、监督职能的现状，增加计委的权利，如对盲目重复建设项目的处 置权等。强化计委职能，使其有权有责。进一步理顺产业政策与财政、 银行、税务、海关、工商、质检等部门的关系，明确其职责，形成以计 委为核心、上下一致的产业政策执行机构网络，进一步调整各级计委和 政府有关职能部门的项目审批权，杜绝乱批乱建。
3.建立统一协调的产业政策体系，增强产业政策的综合效力。要发 挥产业政策在经济政策体系中的主导作用。首先，要在原有政策基础上 分产业制定有区别的经济政策，特别是对瓶颈产业、支柱产业和抑制性 产业的政策，使之具体化。如对汽车制造企业，对达到国家规定的经济 规模标准和达不到标准的要在政策上有所区别，以体现政策的有所支持 鼓励或有所抑制，使产业政策自身形成完整的政策体系。其次，理顺财 政、货币、信贷、税收、外贸等经济政策与产业政策的关系，减少或消 除政策逆导向因素。如在财政包干问题上，对不符合产业政策而盲目重 复建设的项目，其各种税收全部收归中央财政所有，对为追求地方利益 而盲目重复建设，可起到有效的抑制作用。第三，制定与国家产业政策 目标一致的地区性产业政策，指导地区经济发展。尽量减少地区间产业 结构的梯度落差，缩小差距，发挥地方积极性。
4.强化政策手段力度，保证产业政策实施到位。强化政策手段力度 ，首先，通过制度、法律形式确保国家产业政策在全国范围内的贯彻实 施，不受干扰，不打折扣。要严格按各级地方政府的组织原则和职能权 限来规范执行政策的行为，各级地方政府的有关职能部门必须与国家产 业政策保持一致，克服有令不行，有禁不止的地方保护主义。要建立各 级地方政府的职能部门执行国家政策的责任制度，如行政长官负责制度 ，加强对产业政策执行的检查、监督和考评，克服短期行为。其次，通 过财政投资、融资等形式，增加预算资金和通过政策性银行，强化资源 在产业间的倾斜配置。如筹集农业发展基金，应该象征收交通、能源建 设基金那样，加大政策力度，以缓解瓶颈产业部门投资不足的矛盾。第 三，对今后不按国家产业政策而继续盲目重复建设的项目，要采取强有 力的措施予以追究和惩处，包括追究有关责任人的行政、法律责任；限 令转产、关闭、直至依法拆除，以确保国家政策的严肃性。