发达国家粮食补贴政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,国家粮食论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F310 文献标识码：A 文章编号：1007－1369（2008）6－0112－05
“让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”，这是1996年第二次世界粮食首脑会议对粮食安全的含义所做的表述。保障粮食安全，是一个世界性的课题。在我国人口增长、耕地资源日益减少、粮食供需矛盾越来越突出的今天，研究借鉴世界先进国家的粮食支持政策，特别是发达国家由价格支持政策转向对农业生产者进行直接补贴的政策，对于完善我国的粮食补贴政策，确保粮食安全具有重要意义。
世界发达国家的粮食补贴模式
农业补贴是世界各国政府农业保护中最经常性地使用的一种政策工具。综观世界各国的农业补贴政策，核心都是粮食补贴。由于发展中国家缺乏财力，支持力度相对较小，而发达国家的支持力度很强。
就粮食补贴而言，按照补贴对象受益的程度的不同，一般把农民直接受益的补贴方式称为直接补贴，而把农民间接受益的补贴方式称为间接补贴。
直接补贴政策已经成为发达国家最重要的农业政策之一。美国和欧盟对直接补贴政策的重视程度和强调程度均非常高，其中美国的实施更为全面彻底。日本的直接补贴仅仅是地域性的。
1.粮食直补是发达国家农业政策改革的普遍取向
为调动经营者从事农业和粮食生产的积极性，世界发达国家采取了一系列促进农业和粮食生产的政策措施。在上个世纪，大多数发达国家采取的是价格支持政策，但在实行过程中，价格支持政策的低效率，引起各国的重视。据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25％左右。同时，政府的财政支出包袱也因过剩库存产品的不断增加而日益沉重。为此，对农业生产者进行直接补贴成为各国进行农业政策改革的中心。
美国是发达国家中率先实行粮食直接补贴的国家。自20世纪30年代以来，美国政府一直对农业实行价格支持政策。1996年，美国政府出台了新的农业法，即《1996年联邦农业完善与修改法》，该法虽然取消了长期以来实行的农产品保护价格，但通过实行生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等，对农民进行直接补贴。根据美国农业部公布的数据，2000年美国政府对农业的直接补贴为228.96亿美元，平均每个农场补贴10 541美元。2000年美国平均每个农场的农业经营净现金收入为26 471美元，其中政府补贴收入占40％①。2002年，美国政府出台的《2002年农业保护和农村投资法》，扩大了农业补贴范围，用直接补贴代替了生产灵活性合同补贴，增设了新的“反周期”财政补贴方式，并改进了对农产品的信贷支持制度，进一步降低了农业生产者的市场风险，保证了农场主收入安全。
欧盟从共同农业政策形成到20世纪90年代初期，价格干预政策占主导地位。1999年欧盟《2000年议程》的出台，意味着欧盟粮食和农业政策由市场价格支持体系转变为与粮食等主要农产品总量限制措施相结合的价格补助体系。欧盟总量限制的基本形式是实施有限度的强制休耕规划，同时也奖励自愿休耕。与此相适应，改革措施大体由两部分构成：一部分是降低粮食等最主要农产品的行政定价；另一部分是，降价对农业生产者产生的收入损失通过直接补贴进行平衡，即通过直接补贴补偿农民减少的收入。
一直以来，日本对农业采取巨额补贴的政策，据国际经合组织的调查，2000年，日本对农业的补贴已达国内生产总值的1.4％，而同期的农业产值只有1.1％。可见，农业补贴超过农业产值。
2.粮食直补的具体方式各国不尽相同
由于各个国家的国情不同，其进行粮食直接补贴的方法也不近相同，主要有以下几种类型：
（1）美国的脱钩收入补贴。所谓脱钩收入补贴，即补贴数额只与基期的产品种类、面积和单产有关，面积和单产一经确定，便保持不变，与以后每年生产什么和生产多少无关，也与生产价格无关。生产者具有充分的生产决策灵活性，可按照市场情况进行生产决策。美国2002年的新农业法案对直接补贴政策在1996年的基础上进行了调整和改革。美国的直接补贴对象主要是种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的产量进行直接收入补贴。补贴面积等于基础面积乘以85％。基础面积的确认，一是1998—2001作物年度4年的平均种植面积，二是2002年生产灵活性合同面积。农民只能在这两个方案中选择一种其接受补贴的面积。具体计算方法是：支付额＝补贴率×基期面积×85％×补贴单产。美国的补贴单产是固定的，单产的确认较常见的是1998—2001年平均单产乘以93.5％。为向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，美国制定了《2004年农业援助法案》，逐年增加直接补贴额，同时进一步扩大产品补贴范围。在执行直接补贴计划时，对一些新近得到土地、因不能获得历史生产数据而无法得到直接补贴的农场主，政府及时提供一次更新基期耕作面积和产量的机会，允许新农场主采用替代办法来核定补贴面积和产量，以确保农民最大限度地得到补贴②。
（2）欧盟国家采取与当前单产挂钩的补贴方式。欧盟对农民的直接补贴，有以下两种：一是按种植面积补贴。按照欧盟《2000年议程》，欧盟的农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴（可享受面积补贴的作物有限制）。每公顷面积的补贴额按照每吨补贴额与平均单产来确定，不同作物、不同地区、不同年份之间的每吨补贴额和平均单产是不同的。单产是指一个地区的平均产量。农民享受补贴的土地面积是按实际面积计算，但受到一个地区基础面积（1989—1991年3年平均值）的限制。每个地区每种产品的补贴总额是按照基础面积确定后不变的，实际面积越大，单位面积所能享受到的补贴额就越少。欧盟的补贴单产是当年的单产。2003年6月欧盟通过决议，决定从2005年开始逐步改变以前与当前单产挂钩的补贴方式，代之以“单一的农场补贴”，即以2000—2002年为基期，核定每个农民获得的补贴额，一经确定，补贴就与当年生产多少无关。这一政策变化有一定的弹性，主要是允许成员国保留挂钩补贴的25％，并可推迟两年执行单一补贴政策等。二是休耕补贴。欧盟规定享受休耕面积补贴的农场分为有强制性休耕义务的农场（谷物生产总量大于92吨的农场）和自愿性休耕的农场（谷物总产量小于或等于92吨的农场）。对于每年一次的休耕，享受与谷物同等的面积补贴标准③。
（3）日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的山区、半山区的直接支付制度。补贴的对象是根据有关法规划定的山区和半山区中的农田。对农田的条件要求包括：至少1公顷以上毗连成块，坡度大（水田／20坡度，旱田8度以上），地块小而必需规整（大多数地块不满0.3公顷，同时地块平均面积小于0.2公顷），草地比例高（70％以上）的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情况如农民老龄化比例高、撂荒比例高等。并且生产活动要有助于减少或者避免撂荒，要促进农村的综合发展，包括防治水土流失、保护生物等。
3.直接补贴的标准普遍较高
美国对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻与棉花的农民，按1991—1995年平均生产量的85％乘以政府规定的单位重量提供补贴。美国折算到单位产品上的补贴，2000年小麦为45.2美元／吨，玉米为27.56美元／吨。以小麦为例：美国2000年平均每公顷小麦单产为3吨／公顷（200公斤／亩），农民每公顷土地的补贴额为115美元。美国189.05万个家庭农场，经营1.37亿公顷耕地，平均每个家庭农场经营耕地172.29公顷④。按此面积计算，可获得19 813.35美元的直接补贴。美国农场主最高可获得不超过4万美元的补贴。由于补贴幅度如此之大，美国农场主从事粮食生产所得到的总收入（粮食出售收入和政府补贴收入）不但能够完全补偿生产中全部现金支出，而且还能有一定的盈余。
欧盟粮食直接补贴额按年限分两步，由原来的54欧元／吨提高到63欧元／吨⑤。每公顷产量在5～6吨（2007年欧盟软小麦实际单产水平为每公顷5.09吨，折合每亩333～400公斤）。法国2000年以前水稻补贴标准为298欧元／公顷，小麦为378欧元／公顷，2000年以后都调整为370欧元／公顷。法国家庭农场的规模在上世纪70年代后超过20公顷。若家庭农场规模以20公顷计，直接补贴收入为7 400欧元。资料显示，欧盟农民收入的35％来自共同农业政策的补贴，其中绝大部分是来自直接补贴。在法国，对农民的补贴占农民收入的30％以上。
若按统一换算成我国的常用计量单位和人民币进行比较，按中国汇改初2006年人民币兑美元汇率中间价8元计，美国小麦折合每亩补贴61元人民币，一个经营172公顷的农场主可得到15.85万元人民币小麦生产补贴；按人民币兑欧元汇率以10元计（汇改以来，人民币对欧元汇率一直在1欧元兑人民币10元附近徘徊），法国折合每亩补贴247元人民币，一个经营20公顷的农场主可得到7.4万元人民币补贴。在补贴程度上，美国的单位面积补贴额相当于欧盟的1／4～1／3，但是按每个农场主的收入则高于欧盟1～2倍。
对完善我国粮食直补政策的建议
保证粮食安全和增加农民收入，是我国实施粮食直补政策的两大目标。粮食直补政策既体现了党的“三农”政策思想的重大转变，是国家对“三农”支持方式的一项重大改革，也是粮食风险基金制度的一项重大改革。实行对种粮农民直接补贴，是我国农业政策的理性选择，必须在实践中不断加以完善。
1.必须坚定不移地对种粮农民实行直接补贴的政策
这不仅是世界粮食生产支持政策的普遍趋势，也是保证我国粮食安全和增加农民收入的现实需要。粮食安全不是在“库里”，而是在“地里”。实施对种粮农民直接补贴，既体现了工业对农业、城市对农村、国家对农民情理之中的回报，也是对农民“予”的机制的创新。采取这种直接补贴的办法，减少了支农资金的层层截留和中间流失。实施对种粮农民的直接补贴，也是我国粮食风险基金制度的一项重大改革。长期以来，粮食风险基金都补在中间环节，没有发挥对粮食生产的刺激作用。实行粮食直补，农民群众从直补政策落实中感受到党和政府的关怀，得到了实惠，有效地促进了粮食生产，粮食风险基金政策效应也明显提升。
实行粮食直补政策是我国经济发展到现阶段维护粮食安全的客观要求。经过改革开放，我国已发展到工业化中期阶段，中央适时提出了工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展、全面建设小康社会的目标和要求，对农民实行“多予少取”方针。落实“多予少取”方针，既要不断增加对农业、农村的投入，对农民的“予”不断增多，更要改革国家支农方式，对农民“予”得更好。实施对种粮农民直接补贴，这是国家支农方式的重大改革，是落实党的“多予少取”方针的重要举措。几年的实践表明，这项改革对于调动农民种粮积极性，保障粮食安全是行之有效的。以江苏省为例，2004年该省全面实行对水稻直接补贴，全省水稻种植面积当年就增加到3 200万亩，总产334.6亿斤。以后几年，江苏省水稻种植面积继续增加，2007年达到3 375万亩，总产355.1亿斤。
2.提高粮食直补水平，扩大粮食经营规模，增加种粮农民的收入
与美国和欧盟国家相比，我国单位面积的粮食直补水平（2008年江苏省的直补金额为每亩补贴69元）与人少地多的美国（61元人民币）差不多，只及法国（247元人民币）的28％。但按每个农户（农场主）获得的补贴总额，我国则无法与之相比。其原因主要是我国绝大多数农户的土地经营规模在10亩以下，而且土地零散。为此，一方面，国家财政要继续提高对农民种粮的直接补贴水平；另一方面，要进一步深化农村改革，在大力促进农村劳动力非农转移的同时，建立健全土地流转机制，加快粮食生产的规模化经营。在我国的沿海地区，粮食规模经营的条件已基本具备，主要表现是农村劳动力已大量转移，他们大多在城镇已经获得相对稳定的就业，土地流转成为可能；农业社会化服务水平达到相当水平，引导土地流转，向种田能手集中，是具有现实可能的。规模经营形式可以多样。要对粮食经营规模（如超过50亩）的种田大户、站（农业服务站）办农场、厂办农场、专业合作社等进行奖励性直补，新增的补贴资金要划出一定比例安排用于对粮食规模经营补贴，鼓励和引导粮食生产规模化、产业化发展。将发展粮食规模经营和建设粮食生产基地有机结合，对于粮食生产大县，中央和省级财政要给予更多的转移支付。
3.实行与粮食生产挂钩的直补方式
与粮食生产挂钩是我国直接补贴方式选择的基本出发点，也是改进直接补贴方式的基本原则。美国、欧盟粮食补贴政策旨在保障农场主收入和保持粮食供需平衡。其直接补贴政策是以“农民收入平价”为原则，把农民收入维持在与城镇居民收入大体相当的水平上。而我国的直接补贴虽然有促进农民收入提高的目标，但更主要的目标还是保障国家粮食安全。因此，从我国农业直接补贴政策的目标而言，脱钩补贴方式具有许多不适用之处。我国的直接补贴方式选择应该与粮食生产挂钩，而不应该与粮食生产脱钩。按照分类指导、分省决策的原则，目前我国各地补贴模式大致可以分为以下三大类型：一是按农民向国有粮食购销企业的售粮量，实行价外加价方式的补贴。新疆对小麦敞开收购，收购价格随行就市，每10天调整一次。福建、江西则只对订单粮食，在最低收购价格水平或市场收购价格基础上予以补贴。二是按农民实际种粮面积补贴。浙江、山东、上海和广东等则按实际种植面积进行补贴，农民种一亩补一亩。三是按农业税计税面积或计税常产计算粮食直接补贴。全国多数地区采用这一方式直接确定全省每亩补贴标准。无论哪种补贴方式都应该考虑粮食的种植面积和粮食的产量水平。在粮食直接补贴的实施操作方法上要以总产量作为补贴计算基础，要考虑耕地质量的差别。一般来说，耕地面积越多，耕地的质量越好，即单位面积产量越高，所享受的直接补贴就越多。为使粮食直补便于操作，节省管理成本，我国直补粮食品种以小麦、水稻、玉米为主，单产水平可以县为单位。
4.粮食的直接收入补贴政策要与粮食的价格政策结合
直接收入补贴只是整个农业支持体系中的一种方式，它不能替代其他补贴独立存在，甚至不能完全替代价格支持。从发达国家实施情况看，实行直接收入补贴的同时仍然维持一定程度上的保护价政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅降低了价格支持水平（2000年、2001年谷物支持价格降低了15％），高于世界市场价格的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。美国1996年农业法虽然取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策，但仍然保留了相当于最低保护价的无追索贷款。2002年美国农业法又实行了反周期支付计划，每种农产品都设定了目标价格。同时，把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。美国反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2／3。
收稿日期：2008.10.20
注释：
①万劲松．中美粮食生产成本和价格比较．宏观经济研究，2003(7)
②李成贵．粮食直接补贴不能代替价格支持——欧盟、美国的经验及中国的选择．中国农村经济，2004(8)
③聂中美．发达国家对农民的直接补贴政策及对我国的启示．经济纵横，2003(4)
④马俊哲．美国农业见闻及其启示．北京农业职业学院学报，2007(2)
⑤国家粮食储备局，丁声俊．欧盟农业和粮食面临的新挑战与应对措施．世界农业，2000(10)