村民自治运行中的难点与对策研究，本文主要内容关键词为：难点论文,村民自治论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D422.8；D638 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2002)03-0020-0 5
村民自治作为中国农民对农村基层民主建设的新创造，已经得到了党和政府的肯定与 完善，并在法律上加以确认和保障。它使中国农民得到了前所未有的民主选举、民主决 策、民主管理、民主监督的权利。在农村基层实行自我管理、自我教育和自我服务，堪 称中国农民在政治上的第二次解放。然而，村民自治作为一个新生事物，还有许多亟待 完善的方面，在运行过程中还存在许多必须下大力气解决的难题。如果这些难题解决不 好，村民自治完全可能流于表面化和形式化，甚至还可能名存实亡。
一、村民自治运行中遇到的难题及根源
1.村民自治与乡镇党政机关关系不顺，使村民自治或者被乡镇领导机关控制而不能自 治；或者被乡镇领导机关冷漠而失去有力支持。
在我们对村民自治调查研究和媒体曝光的一些事件中都发现，乡镇党政机关与村委会 工作上不协调。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)已 经规定，村委会是村民实行自我管理、自我教育和自我发展的基层群众性自治组织，它 与乡政府之间没有领导被领导关系，只有协助乡、镇政府开展工作的义务。乡镇政府对 村民委员会工作只是给予指导、支持和帮助，而不得干预依法属于村民自治范围内的事 项。但是，一些乡镇党委、政府仍然直接向村委会下命令、发指示，干预村民委员会自 治范围内的事项，改变村委会、村民代表大会的决定；有的乡镇领导机关无视《村委会 组织法》，直接撤换村委会成员，引起村民的不满；还有极少数乡镇党政领导至今仍千 方百计又不露痕迹地操纵控制村民选举，把自己喜欢的人选进村委会，把自己不喜欢而 村民拥护的人排斥出村委会，他们如此行动的公开理由就是为了工作顺畅；还有的乡镇 领导对村委会不理睬、不接触，名曰尊重村民自治，实则否认其存在，采取晾干政策。 另一方面，一些地方的村委会干部也曲解了村民自治，认为自己是村民选举的，是为村 民办事的，乡镇党政机关无权撤换自己，也无权干预自治方面的事项，于是不接受乡镇 领导的指导和帮助，有的还煽动、带领群众与乡镇政府对着干。
乡、村之间的紧张关系，除了干部和群众在思想认识、工作作风方面存在的问题以及 乡和村之间的利益分割和争夺之外，更在于两者在制度和权力供给途径上的差别和对立 。制度供给理论指出：制度供给有两种途径，权力的运行也有两种机制。一种是自下而 上，一种是自上而下。“自下而上”的途径是政府把公民中需要的、共识的或通行的制 度上升为法律或国家法规，政府以此来维护社会秩序和社会运行。政府无权将民众不欢 迎、不需要的制度强加给公民。“自上而下”的途径则是制度由上层政府制定或确认， 公民需要或共识的制度如得不到权力机关的确认则为无效。公民的制度需求意愿只是上 层制度供给的基础或参考。这种制度的运行机制通过行政机关层层向下贯彻，直到落实 于平民行动中。公民首要的任务是执行，在执行中反映自己的意见和要求，但无权修正 制度，制度修正权在上层权力机关。各级权力机关的执政权力来自于上级的委托或任命 ，当然也要得到公民的认可和支持。这两种制度供给途径在本质上是对立和抵触的。我 国的村民自治，体现的是第一种制度供给途径，而乡以上行政机关体现的则是第二种制 度供给途径和运行机制。乡与村正是两种制度供给途径和运行机制的交接点。村委会为 了坚持村民自治就要抵制村民不认同的乡镇政府的强制性指令和不合乎民意的死任务， 而乡镇政府为了贯彻上级的指令和任务就必须干预村民自治的一些事项，使上级布置的 任务和指标在村里得以实现。应该说，这是两者矛盾和关系紧张的关键所在。
2.村委会与村党支部之间的权力边界模糊，实践中互相侵占对方权力，这是当前村民 自治面临的第二个难题。
党政权力的划分与合作是我国各级组织实践中长期未处理好的难题，在村级组织中这 个难题也明显地表现了出来。
关于党支部与村委会关系，《村民委员会组织法》作出了明文规定，理论上似乎很清 楚很明白了。然而如同其他组织关于党政关系的规定一样，人们对这条法律规定的理解 很不统一，导致实践上的各取所需，为我所用。笔者在社会调查时发现，相当多的党支 部认为，要发挥党支部的领导核心作用，党支部就得有权，党支部(实际上就是支部书 记)就得说了算。由此衍生出，村委会甚至村民大会作出的决定，也必须经过党支部点 头才能实行，否则任何事情也办不了。而有的村委会干部则认为自己是千百名村民选出 来的，有群众的拥护，比上级任命或几个党员选出来的党支部书记群众基础强，所以不 愿服从党支部的领导，有的甚至踢开党支部自行其是。
村委会和党支部之所以争权，最根本的还是利益问题，特别是那些隐性利益问题。现 在农村还缺乏一种比较合理的利益分配机制，特别是对那些隐性利益，社会还无法控制 ，所以双方为利而争权。其次，《村委会组织法》对于党支部和村委会关系的规定过于 原则和抽象，容易形成歧义性理解，从而造成权力上的互相侵占。再次，乡政府与村委 会已经没有了领导关系，而乡党委与党支部有直接领导关系，乡政府的工作意图常常要 通过乡党委和村支部的中介才能传递给村委会，根据信息传递递减规律，中间环节越多 ，信息流失越多，这又无形地增加了村委会的工作难度。总之，党政权力边界模糊，党 支部对村委会权力的侵占，成为村民自治过程中难于解决的问题。
3.乡村中“能人”的崛起及其巨大正负能量，也成为村民自治必须处理好的难题。
随着改革开放政策的实施，在农村经济发展中具有较强能力又卓有成就的能人崛起， 并在本社区各项活动中居于支配地位。这些能人多数是靠个人的市场意识和较强的能力 发展起来的，他们结成了广泛的社会联系，经验多，见识广，既有值得推广的经验，也 了解钻各种空子的技巧；既可成为治世之能人，也可成为乱世之枭雄。他们有一定的财 力和社会活动能力，能影响和控制一部分群众。他们中的一些人不愿担任村干部，怕繁 杂的村务工作耽误其发财致富；也有的人想当村干部，但村民又不选他们。这些村委会 外的能人，讲起世道、法律，可能比村干部知道得还多，他们若给村委会出点难题，又 非常刁钻难解；他们不在其位，但却愿谋其政，极想控制村委会，以便维护或攫取更多 的个人利益。如果村委会不满足他们的要求或愿望，他们就会利用各种社会资源给村委 会设关卡、造障碍，使村民自治步履维艰。
4.村民难于掌握村委会内部情况，民主决策、民主管理、民主监督阻力重重。
江泽民同志在一次讲话中指出：“村民自治，关键是民主管理、民主监督”。民主管 理，使村民尽可能多地参与管理过程，可以集思广益，群策群力，使村级管理更加科学 ，更符合广大村民的意愿，从而取得更好的经济效益和社会效益。然而在现实实践中， 民主决策、民主管理、民主监督是村民自治中最薄弱的环节。一些在民主选举方面堪称 典范的村庄，在民主决策、民主管理、民主监督方面也常常流于表面化和形式化。有些 村的村委会和理财监督小组是一套人马，自己“监督”自己；有些村理财监督小组全由 干部的心腹组成，监督小组成了掩护小组；有些村的民主决策，特别是涉及对村外关系 方面的决策，不过是村委会决策的告之或认可，即使决策错了，村民代表会或村民大会 也难以否决和改变。民主管理之所以流于表面化和形式化，一方面是因为有些村委会班 子不愿意真正实行民主决策、民主管理、民主监督，认为这会影响他们的领导权威、影 响决策的速度和“质量”(特别是决策中隐含的干部个人私利易受损)；另一方面群众也 不易真正参加到民主决策、民主管理和民主监督中来，因为在村委会和村民之间存在着 三个不平衡：第一，双方掌握信息的量和质不平衡。村干部掌握的信息多，既有正面的 ，也有反面的；而村民的信息无论是村务公开方面的，还是需要决策方面的和民主监督 方面的，一般都是干部提供的，是经过筛选和组织的，具有一定导向性，局限性很大。 第二，时间精力不平衡。村干部总比村民有更长的思考准备时间，而村民常常仓促上阵 ，所以敌不过有准备的论证；村民的主要精力要放在家庭的生产和生活上，不可能天天 监督村干部的一举一动，这必然会造成监督上的缺漏。第三，在决定权上不平衡。村民 的意见常常是分散的、有差异甚至是互相矛盾的，不可能一开始就形成大多数人都一致 的意见或建议，一些村干部就利用先民主后集中的通行规则，拿回去自己进行集中，这 就使村干部更易于实现自己的意图，通过他们预定的方案。以上三个不平衡问题的存在 使民主决策、民主管理、民主监督处在困境之中。
5.许多村缺乏集体的经济基础和经济实力，许多事情没钱做，这也是村民自治运行中 的巨大难题。
实行家庭联产承包责任制时，许多村把集体资产分割殆尽，全部放归家庭。此后除少 数村以各种形式又搞了些集体经济外，大多数村委会只有空壳。因此许多想办该办的事 ，只能从村民中集资来办。集资对于贫困或刚刚解决温饱问题的村民来说，无疑是一种 负担，意见也不容易统一，所以只能不办或缓办。而村委会不能为村民办实事，又必然 影响村委会的威信，进而影响村民自治的运行。
6.农民头脑中长期存在的小农观念，是村民自治的巨大思想障碍。
村民自治是在现代社会主义市场经济条件下实行的农村社会管理形式，它需要现代的 科学和民主观念作精神支持。中国农业社会绵延几千年，小农意识根深蒂固。新中国成 立后，虽然对农民进行了大量的马克思主义政治思想教育，但由于较落后的生产方式和 传统的生活方式未有根本性改变，小农意识仍然有其存在的土壤。实行家庭联产承包责 任制后，家庭又成了生产经营的基本形式，重复了小农经济的某些特点，因而小农意识 也有些回归。小农生活是不稳定的，因此他们不得不依靠别人，需要某些“皇帝”来保 护自己。费孝通先生谈到农民的思想时说：“对他们来说，优先的不是要民主，而是要 保障”。他们参与民主选举村干部，首要条件是未来的村干部是不是靠得住，能不能保 护自己的利益。小农的依赖性使他们明哲保身，最怕得罪人，尤其怕得罪干部。只要村 干部的作为不是太过分，他们宁可自己受委屈，也不肯撕破脸揭穿干部的问题。同时， 传统的“用人不疑”观念也常常扎根于其头脑中，因此，他们往往放弃“容易得罪干部 的民主管理和民主监督”，要求干部凭“良心”办事。只有村干部不讲“良心”，他们 才会上访上告，要求更大的官员来保护自己。村民自治要求村民民主决策、民主管理、 民主监督，而村民则碍于情面，不去民主管理和民主监督，这是村民自治运行过程中很 难处理的难题。
村民自治运行中遇到的难题，既有农民方面的原因，也有干部方面的原因；既有思想 方面的原因，也有经济政治方面的原因；既有现实的原因，也有深刻的社会历史原因， 因此必须全面综合探究。
二、关于推进村民自治的建议
1.要实施村民自治深层次突破，把民主决策、民主管理、民主监督完善化、系统化。
村民自治是一项集民主选举、民主决策、民主管理、民主监督于一体的系统工程，四 个民主必须协调配合，互相促进。从目前农村的实践看，四个民主实现得很不平衡。民 主选举搞得好些，已经走上了法制化、规范化的轨道，但民主决策、民主管理和民主监 督则相对薄弱，许多乡村还处在表层、形式上的监督和管理状态，没达到民主决策、民 主管理和民主监督的预期目标，这是群众意见最多的方面。如果民主决策、民主管理、 民主监督不能取得实效，村民对民主选举的热情和信心也会减弱，从而形成恶性循环。 各级党政组织应像抓民主选举那样，下气力解决民主决策、民主管理、民主监督方面的 难题，要设点试验，树立典型，总结提高，形成相应的法律、法规和实施细则，提高民 主决策、民主管理、民主监督的档次和水平。要加强对农民的引导和教育，向他们充分 揭示民主管理与乡村、家庭和他们个人生产生活的内在联系，帮助他们克服小农意识中 的狭隘的“人情”观念，提高参与民主决策、民主管理、民主监督的主动性和自觉性， 使村民自治健康发展。
2.大力推进农业产业化，为村民自治提供足够的社会原动力。
农业产业化不仅是经济发展问题，也是农村社会现代化问题，它比兴办乡镇企业和农 民转入城市对农村现代化的作用更大，因为它将引起农民和农村自身质的变化，使之成 为现代“农业工人”和现代化农村。当前，农业产业化还处在典型引路阶段，还留有很 大的空白地带，有些地区的农村还基本上处在半自给自足的自然经济状态。要开创农业 产业化的新形式，调动农、工、科、贸各方面的积极性，组织更多、更大的龙形企业或 产业化公司，把农民吸收到产业化系统中，纳入到社会主义市场经济的社会体系中。通 过产业化，一方面形成村委会的集体经济基础或经济实力，另一方面改变农民的生活方 式和社会环境，以生产方式和社会存在的决定作用，推动村民自治向前发展。
3.理顺制度、权力形成和运行的两种途径、两种机制的关系，为村民自治的完善和发 展创造更加有利的条件。
当前乡镇党政机关与村委会的矛盾，本质上是两种制度和权力形成途径、运行机制的 对撞，不解决这种对撞问题，就不能从根本上解决乡镇与村委会的矛盾。党中央和国务 院在政治体制改革的方向上是明确的，这就是党政分开，简政放权，转变政府职能，扩 大基层群众的民主权利，使各级政府转变到服务方面来。
按照这个改革方向，应该进一步创造村民实施民主决策、民主管理、民主监督的办法 和措施，制定民主管理的相关法规，形成具有实效的民主决策、民主管理、民主监督机 制。诸如应拓宽“自下而上”的制度和权力形成的途径与运行机制，改变目前乡镇及县 级人民代表大会几乎等同于干部大会的代表构成结构，扩大村民和各阶层群众所占的比 重，使民意能得到更充分更准确的表达，在法规等制度形成中发挥更大作用；其次，在 乡镇与村委会和村民之间建立一种正式的定期协商咨询交流机制，使村委会和村民意愿 能直达乡镇政府，乡镇政府也有了指导、支持和帮助村委会工作的渠道。这是一种工作 机制，不同于信访办的民意上达和政府回复，具有在交流协商基础上作出共同认可之决 定的权力，改变某些乡镇因与村委会无领导关系，长期不召开村主任会议，乡与村之间 联系不畅的局面。
4.要正确处理乡镇党政机关与村民委员会的利益关系。
乡镇党政机关尽量不要与民争利，自觉杜绝滥摊派、滥收费、滥罚款现象，切实贯彻 国务院关于对农民“多予、少取、放活”的方针，切实减轻农民负担，让农民休养生息 。乡镇公职人员确实有一个自己创收的问题，不能单纯依靠财政拨款，但是创收办法要 得当。乡镇机关应适当抽出一些富余人员开办集体企业，也可以入股、合作等形式，参 与到农业产业化链条中来，充分发挥干部所具有的科技、文化和社会资源优势，与农民 共同创利，合理分利，既促进农业产业化发展，又开拓乡镇机关创收、提高干部职工生 活水平的渠道。在与农民共同创业分利过程中，乡镇党政机关要自觉坚持公平公正的原 则，真正以贡献为标准，采取事后分利的办法，严禁以权分利的现象发生。
5.进一步完善《中华人民共和国村民委员会组织法》，以实施细则的形式划清村党支 部和村委会的职权界限，使两者各司其职，互相配合。
当前，一些地方也在进行关于正确处理村党支部与村委会关系的尝试性实验。有的采 取党支部书记和村委会主任一人兼任办法，有的采取两人担任，但对两者职权作出相应 规定的办法。在两者职权划分上还有一个支部书记与村主任谁兼任村经济合作联社主任 的问题，因为这涉及到谁掌握财务审批权的问题。笔者认为，村党支书记和村委会主任 由两人分担为好，以避免权力过分集中，影响民主监督。对两者职权应以《村民委员会 组织法》实施细则的形式作出规定，以消除目前存在的歧义性解释造成的困难。在职权 规定方面，党支部应侧重在思想、政治、路线、方针、政策方面的领导，对村务工作应 侧重在有关规章的提议、论证、决定方面的领导作用，使党支部真正成为村里政治思想 经济工作的主心骨。党支部书记不宜直接抓行政方面的事务，不宜兼村经济合作联社的 主任，但党支部要推动财务管理方面的建章建制，依据规章制度对村委会财务工作实施 监督，党支部应有对财务管理中的问题进行纠正的权力。村委会是一个工作性组织，要 服从党的领导，要建立定期和及时向党支部汇报工作的制度，使两者加强沟通和交流， 互相配合，通力协作。
6.村委会应进一步开拓民主渠道，创造民主参与的新形式。
村委会在坚持村民大会或村民代表大会制度的同时，应进一步开拓民主渠道，创造民 主参与的新形式。比如建立与乡村能人交流沟通的机制，向他们通报一些村民自治运行 的情况和问题，请他们出谋划策；利用他们掌握的社会资源，为本村农业产业化开辟渠 道和门路，促进本村经济和社会发展。
村委会干部要克服怕麻烦的心理，把沟通工作做在前，发挥能人的积极性，预防其负 作用的形成，这是一种事半功倍的工作，村委会应舍得花这份力气和时间。
村委会还应该开拓更多的渠道，利用青年、妇女等组织，多方面了解群众的意见、要 求和建议，把民主管理、民主监督落到实处。
7.加强村委会干部政治、思想和作风建设，全面贯彻落实党的十五届六中全会提出的 “八个坚持、八个反对”的要求，使村委会的思想和工作作风有明显改变。
“八个坚持、八个反对”是对全体党员的要求，村委会党员也不例外。村委会中的非 党人士也是党所领导的村干部，也应按此要求提高自己的思想政治修养，改进工作作风 。因为村干部直接生活在群众中，对村民群众和社会风气影响极大，不能因为他们是村 官就放松要求。
在对村干部进行政治思想和作风教育过程中，要特别注意目前存在的两个倾向性问题 ：一个是当官不作为的问题，一个是廉洁自律问题。农村工作难度较大，但必须教育村 干部克服困难，尽职尽责。乡镇政府也应在支持帮助村委会工作方面做出努力，使村委 会工作更加顺利，更有实效。村干部不在中央关于干部廉洁自律文件确定的干部范围之 内，但他们也掌管着一定数量的钱和物，也有以权谋私的机会和条件。如果村干部在经 济上违法犯罪，会直接损害农民的利益，造成极坏的社会影响。因此，应该对他们加强 廉洁自律教育，使他们树立起思想道德和党纪国法两道防线，积极主动地搞好民主决策 和民主管理，实行村务公开，自觉地接受村民的民主监督。
此外，村党支部、村委会还应利用多种形式和途径，进行关于《村民委员会组织法》 、党的路线方针和政策、遵纪守法和热爱家乡、艰苦奋斗建设家乡、为家乡做贡献等宣 传教育，消除传统小农意识等消极因素的影响，提高村民素质，增强他们自我管理、自 我教育、自我服务的意识和能力，使他们更好地参加到农业产业化和村民自治的建设中 来。
收稿日期：2002-03-26