促进电信业有效竞争的制度逻辑，本文主要内容关键词为：电信业论文,逻辑论文,竞争论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F626文献标识码：A
一、问题的提出
2002年5月16日南北电信公司（即新电信、新网通）正式挂牌成立，被认为是中国电信业最后一个垄断的固话业务原有格局被打破。至此，我国电信业形成了中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通和中国卫通的5+1格局。国家对电信行业打破垄断，进行资源重组和资产拆分，目的是要在电信行业中扶持新兴企业，（注：新兴企业：电信业引入竞争最大也是最关键的问题，是在市场上有足够数量又可以相互竞争的企业。增加新企业的方法很多，对现有企业采取分拆的方法和另建新企业的方法都可考虑。本文采取新兴企业的说法，实际指的是新建企业，目的在于说明相对于在位者处于竞争不利的地位。电信业中，联通、铁通等属于新兴企业。相对于中国电信、中国移动来说，处于竞争不利地位。）培育富有生气和竞争力的电信市场，推动中国电信业在经济全球化背景下继续发展壮大。但是，近年来四川、广东、河南几家电信公司互相破坏通信设施、人为设置技术壁垒，（注：《电话为何打不通？——电信市场恶性竞争调查》资料来源：http：//news.xinhuanet.com，2002年8月6日。）让人们目睹了当前电信市场恶性竞争的“硝烟”与“战火”。从表面上看，电信市场产生恶性竞争，很大程度上是由于“技术原因”，即那些拥有网络、用户优势的垄断企业缺乏与新兴企业进行畅通的互联互通的经济动力。因为在垄断企业与新兴企业有同样业务的情况下，垄断企业给新兴企业提供畅通的互联互通，就意味着为竞争对手“贡献”了自己的网络，意味着竞争对手可从自己的手中争夺用户，这对在传统上有着自然垄断条件的垄断企业而言，无异于自掘坟墓。虽然它们都是国有资产，但又分属于不同的企业，那么它们追求自身利益就具有合理性。
经济学家吴敬琏通过对高新技术产业发展的研究，提出了著名的“制度高于技术”理论。这个结论其实同样适用于中国的电信产业。所以，笔者认为除了从技术上找原因，更关键的是还要从中国电信产业作为传统垄断产业的“制度史”，以及在重组、拆分时的制度安排上找原因。要认真研究如何通过进一步改革，制定公正、严格的游戏规则，用制度创新削弱垄断“技术优势”，建立一个确保公平竞争和实现优胜劣汰的电信市场环境。笔者首先提出有效竞争是我国电信业进一步改革的目标，之后将从市场的逻辑中推出电信业制度创新的意义，并从有关利益主体在电信业制度变迁中的成本收益来衡量，提出制度创新的途径。
二、有效竞争——中国电信业进一步改革的目标
谈到有效竞争（注：本文对有效竞争的标准没有过多论述。关于有效竞争的标准，参见《论中国电信产业的有效竞争》，《中国软科学》，2000年第11期，第38页。）不能不涉及到“马歇尔冲突”问题。马歇尔在其《经济学原理》中对土地、资本、劳动和组织四种要素的组织进行系统讨论时，肯定了规模经济的作用，同时他也看到，在追求规模经济过程中容易产生垄断，从而使经济运行缺乏活力、企业缺乏竞争力。因此，在马歇尔看来，规模经济和竞争活力成为两难选择，即是人们常听到的“马歇尔冲突”。在1940年，克拉克在其《有效竞争的概念》一文中明确定义了有效竞争：将规模经济和竞争活力两者有效地协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。但克拉克未能给出有效竞争的标准，因为标准经济和竞争活力是以不同的方式实现经济的效率，但二者又相互排斥，有效竞争作为二者的协调，就存在一个“度”的问题，这样就需要有一个有效竞争的标准问题。
有效竞争首先需要具备三个特征：
（1）有效竞争是一种竞争收益明显大于竞争成本的竞争。竞争既可以使资源得到优化配置和使用，但竞争也可能产生亏损，甚至破产倒闭，造成资源浪费。因此竞争产生收益，又可能产生成本。而有效竞争就要求竞争收益大于竞争成本。
（2）有效竞争是一种适度竞争。这样，有效竞争就区别于过度竞争和竞争不足。我国电信业的无线寻呼领域曾经出现过度竞争状态，而移动通信领域则明显存在竞争不足。
（3）有效竞争符合规模经济的要求。根据上述特征，要实现有效竞争，就需要作为矛盾体存在的规模经济和市场竞争都做出适当“让步”。二者让步的最低限制是适度，因此有效竞争即是适度规模与适度竞争的重合部分，此时两者的综合效益最大，能实现经济效率极大化。由此，在存在自然垄断业务的电信业，如何兼顾垄断与竞争的效率和优点，充分提高我国电信业的经济效益，有效竞争就成为我国电信业改革的现实选择。
三、市场的逻辑
市场是一切交换关系的总和，市场经济本质上是一种交换经济。市场中的交换必须是相关经济主体的一种自愿行为。因此，参与交易的每一行为主体的独立性、完整性必须得到保证就成为市场经济最根本的背景条件。这意味着市场经济中的国家只能通过立法直接禁止经济主体的某些行为（如走私）或通过政策（如税收）间接诱导经济主体从事某些活动，却不能从微观上直接控制经济主体的每一行为。
经济理论和现实生活的经验观察都告诉我们，市场中的行为主体是理性的。不论是完全理性还是有限理性都有一个共同的特征：行为主体的每一选择都倾向于在既有约束条件下最大化自己的利益，而不管在别人看来或他自己以后看来是如何的。这意味着，只要进行一项活动是在所有可选择的活动中为成本既定条件下能最大限度的增进其福利，或在收益既定时能使成本最小，市场中的经济主体就会毫不犹豫地行动起来。张五常认为“在现存的制度条件下，（经济主体）有选择是否进行一项交易或中止一项交易的权利”，“交易者之所以愿意将自我的一部分自由出让而将自己置于特定的制度下，其唯一的原因是交易双方都认为这样对自己有利。”这意味着，市场经济又是一种“制度经济”，因为交换是以所有当事人对交易规则的认同为前提的。现行规则如果不能保证理性的行为主体获得一定的利益，交易就不会发生；当通过交易可获得的潜在利益足够大时，当事人之间就会在利益的诱导下通过博弈去改变现行的交易规则，即进行制度创新。
四、电信业管理体制变革的制度逻辑
从严格的意义上讲，西方的一些经济理论并不适用于中国电信业。原因在于，对西方电信业改革的讨论是建立在西方国家的制度背景上，而与中国既往的及现存的制度环境相异。因此，衍生出来的对管理体制的描述（如立法机构、管制机构及受管制企业之间的关系，管制过程的程序含义、互动模式等）都不能简单的加以套用。但是，制度经济学为我们提供了分析我国电信业改革的理论工具，可以从制度背景分析中国电信业改革的特殊性。西方国家不论采取何种电信管理体制的初始模式，电信产业的技术经济特征及公益性都是被考虑的因素，而且这种产业特征一直是有关电信改革争论的中心内容之一。但是，中国的电信管理体制是基于社会主义制度之上的，公有制下的管理体制是计划经济制度的应有之义。
从1950年成立邮电部开始，中国电信产业一直实行“政企合一”的部门管理体制模式，高度集中的国家垄断至少在形式上延续到1994年中国电信成立前。实际上，由于职能、管理、人事、财务上的交叉从属关系，中国电信和邮电部在1998年信息产业部成立前仍然是一对利益共生体。如果考虑到诺斯的“制度惯性”因素，政企不分的影响力将在很长的时间内存续。从管理体制权力看，由于政治制度的原因，邮电部拥有极其广泛的权力，几乎不存在任何外部监督和约束力量；从管理体制变迁过程看，电信改革博弈表现为部门利益的争夺，电信企业和消费者被排除在独立的利益之外。中国电信管理体制模式的特点与正统管理体制理论的描述相差甚远，而这只有从中国特殊的制度环境中才能得到解释。
中国的制度环境可以用“社会主义制度”加以概括，它是中央集权的政治制度、生产资料公有的经济制度与马克思主义意识形态的统一。当然，改革开放已使原有的制度环境发生了一些变迁，如经济制度的转轨、中央集权的松动及意识形态的多元化等，这在电信产业管理体制中具有相应的体现。然而另一方面，制度环境并不仅仅包括宪法上明文规定的内容，历史传统所形成的制度遗产在实际制度运行中产生深刻的影响。例如，“均贫富”的理想使得经济制度安排偏好“公平”而非“效率”价值，中央集权的政治制度无疑契合着几千年来中央集权的政治传统。因此，宪法秩序和制度遗产共同构建着中国的制度环境。制度环境的这些因素深深地影响着中国电信管理体制模式的选择及特征，结果是政府主管部门的过度管制。部门管理体制模式首先是生产资料公有制的反映。在这种制度下，企业属于国家所有，代表国家经营，而政府部门则代表国家管理企业，集中控制定价、投资、销售、产出等企业决策权，故而企业的垄断表现为国家的垄断或政府的垄断，是内在于这种经济制度之内的。中国电信的这种垄断成因显然不同于西方国家的垄断。虽然很多国家都曾经采取“国有制”的法定垄断形式，但他们的成因主要是基于技术因素或者意识形态的考虑。中国电信企业的垄断既非竞争的结果，也不是基于自然垄断性质的判断。正如经济学家张维迎所说，电信业的反垄断主要是反政府的垄断。另一方面，管理体制就表现为与所有制形式相适应的全面管制。随着计划经济制度向市场经济制度转变，公有制的内涵发生了变化，同时政府和企业的关系也得到了调整。这种制度的变化反映在电信产业上，就意味着管制的放松过程，包括进入管制、资费管制、投资管制等方面的放松，同时也意味着政府管制行为的规范化转变。所以说，中国电信产业的初始管理体制模式内生于计划经济制度，而其逐步放松的历程是经济制度转轨的一个缩影。
党的十六大报告中指出，我国已经初步建立起了社会主义市场经济体制。这无疑是电信业改革最具有重大意义的背景。这意味着，再靠以前的垄断地位和行政手段经营电信企业已经是不现实了。市场经济的公开、公正、公平这一内在原则和中国对“入世”的承诺，使得电信企业垄断经营的空间变得极为有限。尽管有些电信业务由于自然垄断的性质和关系到国家安全的特点，需要国家实行垄断经营，但大部分业务需要放开。而只有电信企业真正成为市场经济的主体和经营实体，才能面对市场经济的激烈竞争，才能迎接入世的挑战。而打破电信业原有制度安排，进行制度创新才是电信业持续发展的关键。
五、相关利益主体成本收益分析
美国学者诺斯认为：“如果说制度是社会游戏的规则，组织就是社会游戏的角色。组织是为一定目标所组成，用以解决一定问题的人群。”即“组织是制度演变游戏中的‘演员’”。潜在利益是这些“演员”即制度创新主体出现的必要条件，他们间的利益博弈会真实而深刻地反映制度变迁的现实可能性，其力量的对比决定了制度变迁的速度、深度和方式，其利益博弈的均衡决定了新制度将会稳定在何种水平。
在我国电信业改革过程中，涉及到的最主要的组织是如下几类：
1.政府部门 如计委、财政等政府综合经济管理部门。从政府部门来看，其从电信业改革所获得的收益主要来自三部分：电信国有资产效率的提高所增大的税收和投资收益，电信业增长和发展对国民经济带来的关联效应以及电信业竞争力增强带来的产业安全度的提高等。而制度创新需要政府部门承担的创新成本则包括：电信主管部门对控制权旁落可能产生的阻挠、电信企业内部制度创新可能带来的震荡以及对社会保障体制产生的压力等。综合利弊，可以看出政府部门有能力推动电信改革，但同时需要克服来自电信业既得利益集团的阻挠和对稳定电信业的考虑。
2.电信管制部门 电信管制部门是新成立的既得利益团体之一。现行体制给其带来的收益是：较低的工作难度、与电信运营商合谋带来的部门利益、审批制下的个人寻租机会等。其所承担的成本是：社会对其监督不力的指责和压力，非独立性及由此产生的权威性空缺等。而制度创新的收益是：独立性权威性的增强，以及对其职责的忠实履行等精神上的满足感等。制度创新的成本是：寻租机会的减少和工作难度的加大。从某种意义上说，电信管制部门的成立本身就是适应市场化改革、与国际接轨的制度安排之一。因此，如果电信管制部门有着较高的职业修养和道德水平，它将乐于推动进一步的制度创新，以强化其权威地位。
3.电信运营商 从电信运营商来看，其创新主体又可分为以下几类。一是电信运营商的经营者，其制度创新的收益在于：加快经营者报酬显性化带来的直接经济收益；减少对经营者行为干预带来的间接收益；理顺内部制度促进企业发展带来的精神上的满足感等其它一系列收益。但与此同时，其要承担的成本是：更加科学的考核带来的压力、更加规范的制度及由此减少的“寻租行为”等。二是电信运营商的中高层管理干部，传统制度对其带来的收益是：在职消费、寻租机会等；但其承担的成本是：提升机会模糊，显性激励不够。三是电信运营商的普通劳动者，传统制度下的收益是：职业安全感、舒适而没有压力的工作；其付出的成本是：提升机会模糊、没有其他增收渠道，以及对上级的人身依附性大。因此，对于由不同亚团体成员组成的这一部分创新主体，很难对制度创新有统一的看法，而是可能会根据个人的实际情况（如知识水平、能力、价值观等）分别对电信创新持赞成或反对的态度。但就对电信制度创新的影响来说，显然第一类即电信运营商的经营者的看法和影响起着非常重要的作用。由于这部分经营者主要通过行政式的任命方式获任，“路径依赖”的特征非常明显，也是近年来电信业放权经营后的既得利益主要获益阶层之一。因此，这部分经营者将乐于维持现有制度，享受“内部人控制”带来的好处，而且大多数电信普通员工也分享了垄断经营下的部分“租金”好处，因而，如果将电信运营商作为一个整体来考虑，它更多的将是进一步制度创新的阻碍者而非积极推动者。
4.消费者 作为消费者，电信业制度创新对其带来的收益是：更多的消费选择、更低廉的资费、更优质的服务水平等；其所付出的成本则是：由于供给多样化可能增加的商品信息收集和决策成本、普遍服务义务在效率原则下受到一定的冲击与影响以及对新规则的掌握等。但出于对近年来电信业改革所带来的明显利益的现实享受，消费者将支持进一步的更加大胆的市场化改革。
事实上，这种分析与我国电信业的现行格局基本吻合。现在我国电信业的基本特征是，政府在大力推行产业层面的电信重组，受到了消费者的欢迎，而电信运营商本身对此反应都不是很强烈。同时，电信运营商内部的深层次的市场化导向的制度创新也进展缓慢，或者说是整个经营机制基本没有与原有机制有质的突破。这表明了电信运营商内部的创新动力不足，并由此带来了我国电信业整体运行中的制度不均衡的矛盾特别突出。
六、电信业制度创新的途径
影响行为主体福利的利润是由收益和成本两者共同决定的。成本既定条件下的收益提高和收益既定条件下的成本降低都会使行为主体的最终利润增加。当利润增加到超过某一临界值，成为主体当时所有可选择的行动中的最大者时，经济主体就会毫不犹豫地采取行动。由前面分析，我们可以看出，国家和消费者有很大动力建立新的制度，但是由于消费者存在着“搭便车”（注：由于公共产品具有非排他性，因而难免产生搭便车问题（free-rider problem）。所谓“搭便车”，就是指某些个人虽然参与了公共产品的消费，但却不愿意支付公共产品的生产成本，完全依赖于他人对公共产品生产成本的支付。因此，公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带给人们的利益大于生产的成本，私人市场也不会提供这种产品。在本文中，制度属于公共产品，所以只能由政府来提供。）行为，从个体角度来考虑制度创新得不偿失，所以制度创新的重任就落在政府的肩上。另外，政府在制度创新的同时，也应争取相关利益主体的支持和拥护，减少制度创新的成本，这主要表现为政府政策的一贯性，而不是朝令夕改。具体途径表现为以下几个方面：
1.加快出台《电信法》，规范市场竞争行为
西方发达国家基本是先有法律，再依照法律对电信市场进行管理。一部完整的法律是改革成功的基础和电信市场健康发展的保障。我国的电信产业正处于改革之中，还没有一部真正的电信法规出台。我国亟需一部《电信法》，把电信行业主管部门与电信企业分开，政企分开，以法的形式把我国电信改革的框架确定下来，并赋予电信行业主管部门的职责，使我国的信息化建设纳入健康的、透明的法治轨道。
2.建立独立的监管机构
从国际上看，近十几年来，世界各国在电信改革中，特别是根据WTO基础电信协议的要求，普遍建立了独立的监管机构。它是一个依据电信法设立的专门机构，主要任务是执行法律，并拟订法律草案和在法律授权范围内制定实施办法。虽然我国也有电信监管机构（信息产业部），但是并不独立，而且它和电信企业有千丝万缕的联系。所以建立一个公正、独立的监管机构，是鼓励企业开展公平竞争，通过正当手段建立和巩固竞争优势的需要。
3.改革电信企业的管理体制，建立现代企业制度
健全的管理体制是企业赢得市场竞争的必要条件，特别是随着我国市场经济体制的逐步完善，以及随着我国加入WTO，企业已经不能再依靠政府的扶持，电信企业应该转换管理体制，适应新的环境。对电信企业而言，就是要进行股份制改造，使之真正成为独立的市场竞争主体，并随股份制改造的进行，逐渐实现政企彻底分开。目前，几大电信运营商有的已经上市，但国有股占的比重较大，所以要引入多元化的投资主体。而只有“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代电信企业才能适应国内竞争的需要。
标签：电信论文; 制度创新论文; 垄断竞争市场论文; 市场垄断论文; 企业经济论文; 有效市场论文; 运营商论文; 通信论文; 经济学论文;