市场化进程中地方政府的角色调适与管理创新——以浙江省为研究对象，本文主要内容关键词为：浙江省论文,地方政府论文,管理创新论文,研究对象论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63－3 文献标志码：A 文章编号：1000－8594(2013)04－0005－06
浙江省是我国市场经济发育较早的地区之一。改革开放以来，在市场化进程中，浙江各级政府不断通过管理创新，推动与区域经济相契合的行政管理体制改革，为民营经济发展创造了优越环境，为市场秩序扩展腾出了广阔的制度空间，取得了良好的治理绩效。2012年，全省生产总值34606亿元，人均GDP为63266元，地方财政收入3441亿元，城镇居民人均可支配收入34550元，农村居民人均纯收入14552元，城市化水平63.2％[1]，社会建设和社会事业发展水平在国内领先，并在社会管理方面积累了重要经验。本文旨在考察浙江市场化进程中地方政府的角色模式及其演变，揭示地方政府管理创新行为的内在逻辑，进而对政府与市场的关系、边界及其相互作用作出更为清晰的分析与结论。
一、市场秩序扩展与“市场增进型”政府演进
浙江市场体系发育与演进具有鲜明的内生性和自发性。改革开放之前，浙江是传统农业省份，经济社会发展的基础十分薄弱。主要表现在如下几点：一是自然资源严重匮乏。1978年，浙江人均自然资源拥有量综合指数为11.5，约为全国的1/10，在全国各省市(区)中列倒数第三位[2]。二是工业基础薄弱。1978年，浙江人均GDP只有331元，低于全国平均水平48元；工业总产值136.2亿元，占社会总产值的54％，低于全国62％的平均水平[3]；工业企业利润和税金分别仅占全国总量的2％和3％[4]。三是国有集体经济力量弱小。1978年，浙江国有工业产值占工业总产值的61％，是国有工业比重最低的省份之一。集体经济基础也十分薄弱，1971年，江苏的农村集体工业产值高于浙江的1.5倍，到了70年代末，这一差距扩大到3倍[5]。四是外部资本流入极少。在计划经济时代，国家投资的重点领域是大中型国有企业以及重工业。浙江既缺乏发展重工业的资源禀赋，又因地处海防前哨难以从国家获得足够的资源。1952年—1978年，中央在浙江的投资总额是77亿元，人均仅有410元，约为全国平均水平的一半，在各省市区中最低[6]。因此，当经济建设在20世纪70年代末被确立为全党、全社会的中心工作时，浙江面临着相当大的发展压力。
但是浙江也有独特的优势，这就是重商文化传统赋予浙江人的商业天赋、丰富的工商实践知识和民间企业家资源。这些优势使浙江拥有较强的民间市场化改革动力和制度创新能力。在计划经济的严格管控之下，浙江的“投机倒把”及“黑市”等民间经济活动屡禁不止，是全国“资本主义尾巴”泛滥的重灾区。计划经济体制松动之后，浙江的个私经济首先在国有经济最为薄弱的温州、台州等地兴起。浙江省工商局资料显示，1979年—1982年，浙江的个体工商户从8091户发展到7.9万户，三年增长近10倍。1984年，在经济秩序整治中被判刑入狱的温州柳市“八大王”得到平反，“温州模式”被广泛接受，浙江个私经济进入高速发展时期。国有经济退出步伐不断加快，宁波、杭嘉湖、绍兴等地区的乡镇企业也纷纷转制，浙江逐步成为我国民营经济发展最发达的地区之一。2012年，民营经济增加值为20381亿元，占全省地区生产总值的63.1％；规模以上私营企业工业增加值为4311亿元，占全省规模以上工业增加值的39.6％；民间投资10571亿元，占全省固定资产投资的61.9％；民营企业出口1410亿美元，居全国第二位，占全省出口总额的62.8％；个体工商户249.8万户，民营企业77.5万户，还有800多万浙商在省外投资兴业，影响力遍及全国乃至世界130多个国家和地区。2012年，在中国民营企业500强排名中，浙江占有142席，连续14年稳居全国之首。凭借市场化改革形成的先发优势，浙江超越了资源、要素和市场等先天不足的制约，得以在全球范围内优化配置资源，实现了经济社会的高速发展。
学术界对浙江现象的演进逻辑有着多种解说与界定，包括“内生制度变迁”、“诱致型创新为主动力的市场模式”、“市场导向的民间诱致型制度创新”、“准需求诱致型制度变迁”、“新古典工业化发展模式”、“自发扩张的新经济秩序”、“政府增进加民间诱致模式”、“哈耶克自发秩序模式”等。但实践表明，浙江市场经济发展是地方政府与微观经济主体“合谋”或“合作”的结果，呈现出市场诱导与地方政府推动相结合的鲜明特点，其演进的轨迹是：
(一)改革伊始的放任与不干预。改革开放前，我国实行计划经济体制，政府采取政治权威主义的全能治理模式。“国家控制着差不多所有的资源、利益和发展机会，并借助于这种垄断广泛地介入社会生活，并对之实施严格而全面的控制”[7]。浙江各级政府作为国家官僚机器中的一环，内嵌于计划经济体制之中，主要职能有：一是为实现国家工业化及财富积累的目标而运作；二是通过单位制、户籍制以及农村公社制等制度安排，对城乡经济社会进行全面控制。以1978年党的十一届三中全会召开和1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》为标志，浙江的市场化开始起步。伴随着人民公社制度的解体，大量农民进入非农领域，乡镇集体经济逐步发展，出现了个体、私营、合股、挂户、联户、合伙经营和股份合作等多种非公有所有制形式。但是，当时的改革处于“摸着石头过河”阶段，以“温州模式”为代表的民间制度创新无法得到权威认可。在这一时期，“政府既然没有能力发展集体经济，为百姓提供基本的生活条件，也就不能理直气壮地‘控制’老百姓自发的‘致富’冲动”[8]。在这种特定条件下，采用政治辩护、变通执行中央政策以及出台相对超前的地方性政策等方式，默认、不干预甚至“放任”当时还不具有合法地位的个私经济发展，庇护和支持民间市场化改革试验，就成为浙江各级政府的理性选择。
(二)20世纪90年代中期以后的引导与规范。以邓小平南方谈话的发表和党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标为标志，个体、私营经济的合法性得到承认。随着经济体制改革的不断推进，浙江各级政府主动担当起制度创新“第一行动集团”的角色，为完善市场体系提供各种有效的政策激励和制度环境，积极引导、扶持、规范民营经济发展。主要做法有：一是围绕解决规模小、技术低端、管理落后等问题，鼓励支持民营企业进行产品、技术和组织结构的升级，推动民营经济“二次创业”；二是实施支持民营经济发展的“四个不限”以及“四个有”政策，即对个私经济不限发展速度、不限发展比例、不限经营规模、不限经营方式，让个私企业经营者社会上有地位、经济上有实惠、事业上有作为、政治上有荣誉；三是推进国有经济和集体经济的股份制改造；四是采用加快专业市场建设、引导民营企业向工业园区集聚、大规模地推进城市化等措施，着力纠正民间自发工业化引发的无序性；五是大力整顿市场秩序，提升市场交易的制度化水平。
(三)进入新世纪后的服务与提升。随着区域竞争趋于白热化和体制机制先发优势逐步弱化，浙江各级政府主动转变职能，从经济建设型政府加快向服务型政府转型。其中，与完善市场经济体制相关的政策举措包括：制定实施《推进民营经济新飞跃的若干意见》、《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》等政策措施，大力建设“信用浙江”和“法治浙江”，率先推进行政审批制度和投资体制等改革，引入公共产品和公共服务市场化供给机制，使政府角色定位更好地适应了市场秩序扩展的需要。2002年—2009年，浙江资本自由化指数在全国各省市区中连续八年居第一位[9]。2010年，浙江市场化总体水平居全国第二位，其中政府职能转变得分居全国第一位，这反映出浙江政府对微观主体干预较小且运行效率较高[10]。
20世纪80年代以来，国内外学者就中国市场化改革进程中的地方政府角色模式及其演变，提出了多种解释模型。主要有：沃尔德的“政府即厂商理论”、埃迪恩的“政治激励驱动理论”、戴慕珍和林南的“地方法团主义理论”、Blecher的“发展型地方政府理论”、洪银兴的“地方政府行为市场性说”、杨瑞龙的“中间扩散型制度变迁模式”和“阶梯式的渐进制度变迁模型”、李军杰和钟君的“铁三角模型”、周黎安的“政治晋升博弈模型”、杨善华和苏红的“谋利型政权经营者分析框架”、荣敬本和杨雪冬的“压力型地方政府理论”等。这些理论的依据和偏重点不同，但比较集中的观点是：市场化、分权改革带来的利益驱动和政绩诱惑，改变了地方政府的效用偏好结构、激励机制和行为策略，进而影响其行为模式[11]。基于前面所述，作为理性人的浙江各级政府根据区域市场体系发育扩展的内在要求，不断调适角色和行为，在市场经济发展的不同阶段，均形成了相适应的“市场增进型”管理模式。其演进历程表明，在制度环境变迁所建构的约束条件下，地方政府的行为特征是：通过行政不干预、选择性或变通性执行政策以及自我赋权等行政博弈的方式，自行扩张自主性权限范围，同时最大限度地获取上级政府掌握的资源，汲取辖区外的市场要素，加快地方经济发展，实现政绩最大化和地方利益最大化。概言之，作为拥有相对独立利益和效用偏好的理性行为主体，地方政府能够结合目标集合以及特定情境，自主地把握行为的边界，选择较佳的博弈策略组合，努力实现治理效用的最大化。
二、地方政府管理创新及其行为逻辑
正如里格斯所指出：“一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的……经济要素是影响一个国家公共行政的第一要素。”[12]市场化改革的快速推进合乎逻辑地提出了加快政府管理创新的要求，推动浙江成为中国地方政府创新最为活跃的地区之一。一个有力的证据是，在历届中国地方政府创新奖评出的138个获奖项目中，浙江有22个，占总数的16％，数量名列榜首。纵观浙江政府管理创新领域，重点有以下几方面：
(一)推进政府机构改革。改革开放以来，浙江相继开展了四次较大规模的政府机构改革，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。1983年的机构改革，撤销了部分重叠和中间层次机构，合并调整了业务相近部门，一些专业性工业经济部门退出了政府序列，实现了新老干部交替。1994年的机构改革，围绕建立社会主义市场经济体制目标，按照精简、统一、效能以及政企职责分开的原则，加快政府职能转变，推动简政放权，着力理顺政府与企业的关系。1999年的机构改革，目标是构建运转协调、办事高效、行为规范、适合社会主义市场经济体制的行政管理体系，重点解决政企职责交叉、政事不分、机构人员臃肿和结构不合理等问题。改革之后，浙江省政府工作机构从57个精简为48个，省委、省政府、市县乡的行政编制分别精简了20％、48％和20％。2009年的机构改革，按照构建“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”行政管理体制的要求，进一步转变政府职能，规范机构设置，优化组织结构，完善运行机制，改进管理方式。改革后，浙江省政府共设置工作部门42个、部门管理机构6个。由于浙江省对机构、编制一向控制较严，目前全省党政群行政编制151997名，其中政府系统行政编制114355名，占编制总数的75.4％，相对规模在全国各省市中位居全国第4位，可以称作是小政府[13]。
(二)优化政府间权力配置。浙江省在市场化进程中积极推进行政权力下放，为区域经济特别是县域经济的发展创造了良好的环境。其中，最关键的制度创新有三个。一是省管县财政体制改革。1953年，中央决定增设市(县)一级财政，取消大区一级财政。浙江据此建立了市(县)级财政，并规定市级财政、县级财政均直接与省级财政发生关系。“省管县”财政体制及在此基础上建立起来的财政转移支付制度，极大地强化了省级财政的统筹功能。二是县(市、区)委书记、县(市、区)长由省里直管的干部管理制度。1983年起，浙江县(市、区)党委、政府主要领导由省委直接任命，进一步减少了地级市在人事上对县的掣肘。三是强县扩权、强镇扩权改革。20世纪90年代以来，浙江大力推进强县扩权、强镇扩权改革，增强了基层政府的自主性，推动了县域和镇域经济社会快速发展(见表1)。2007年，县域经济创造了浙江62％的GDP、54％的财政收入、71％的就业，全国百强县数量位居各省市区首位。2009年，首批进行扩权的141个省级中心镇的总人口、财政总收入、农村经济总收入，分别占全部735个建制镇总量的35％、40％和39％，其中一批强镇已初具城市功能和规模。
(三)推进行政审批制度改革。20世纪90年代末，浙江在全国较早地启动了行政审批制度改革，大力减少行政许可事项、非行政审批事项以及日常管理中具有审批性质的事项，提升了审批效能以及服务市场主体的能力，创造了优越的经济发展环境。截至目前，浙江已相继实施了三轮行政审批制度改革，并正在推进第四轮审批制度改革(见表2)。
纵观浙江政府机构改革、优化政府间权力配置、行政审批制度改革等一系列管理创新，明显具有市场驱动型的特质，主要是地方政府为了适应市场经济发展以及提升区域经济竞争力的需要，主动所做的管理方式与手段的调整与创新。对中国地方政府创新奖中浙江获奖项目的分析也表明，多数创新项目不是外部移植，而是地方政府为了解决市场化进程中出现的现实问题而主动为之的。比如，民主监督、公共服务、流动人口管理、劳资纠纷协调、职工权益保障等，均具有鲜明的市场驱动型特质(表3)。这与美国学者荣迪内利对政府创新动因的判断相一致：外部经济、政治、社会或技术条件的变化使得惯例不适用于现状，问题丛生时，创新性观念和行为最容易产生[14]。浙江各级政府的创新绩效进一步表明，遭遇体制禁锢的地方政府为解决具体问题而设计和发起的改革措施，最具有可操作性，也最有利于推动制度改良与完善。在此意义上，可将浙江各级政府管理模式创新，视为政府适应市场体系发育的自我调适过程。鉴于公共问题高度复杂化是当代地方乃至国家治理的重要特征，今后围绕解决公共问题实施创新行为以平衡制度需求与供给的关系，或将是地方政府创新的现实选择与主攻方向。
三、浙江案例的启示与进一步讨论
浙江案例属于前沿案例，其在市场化进程中的地方政府角色调适与管理创新，所反映出的特点、经验与问题具有一定的“概推性”，可能预示着一种普遍性的发展趋势。基于前述分析，可以得出以下启示和结论。
(一)政府退出市场自由配置资源的领域有利于提高经济绩效
浙江案例显示，地方政府行为取向与实际绩效之间存在较大反差。地方政府倾注精力较多的领域改革效果并不佳，而许多“无为”领域却在全国极具影响力。前者以国有企业改革最为典型。据《浙江省改革开放大事记(1978—1996)》记载，1996年之前与国企改革相关的“大事”和省级政府文件多达30件，但浙江国有工业产值在1978年占乡及乡以上工业产值的61.3％，到2012年仅占全部工业总产值的8.2％。后者则包括专业市场、个私经济、劳动力流动、股份合作制等，在《大事记》中除专业市场有两处记载之外，其余皆无涉及，但这些领域正是浙江经济发展优势所在[15]。造成如此巨大的反差关键原因，在于以上领域均为市场机制能够发挥作用的领域，政府的介入降低了资源配置效率，而政府的“无为”提高了资源配置效率。这一结论表明，政府并非全能，在市场领域要有一定程度的放手和放任。这提示我们，今后政府为完善社会主义市场经济体制所要实施的管理创新，重点应放在减少对市场的干预和替代，以及立足于弥补市场机制失灵。
(二)“有效政府”是判断政府角色及其行为合理性的价值标准
纵观浙江的市场化改革进程，显然并不存在一种最佳的政府角色或管理模式。在市场化的初期阶段，民间力量充当了制度创新的主要行动者，地方政府发挥了促进和辅助的作用，主要是为微观主体的制度创新活动提供鼓励和扶持，其角色定位是推动民间诱致型制度变迁向强制型制度变迁转变的中介和载体。随着政治风险的逐步降低，浙江政府转而更多地扮演制度创新的“第一行动集团”角色，致力于推动市场经济体制的建立和完善。浙江的实践表明，政府的强势主导抑或放任无为，都可以是促进市场经济发展的有效模式。关键在于，政府角色及其管理模式要能够促进并形成激发经济主体活力和创造力的制度环境。借用世界银行的“有效政府”概念，可以认为，衡量地方政府的角色及其管理模式是否合理，政府规模和政府职能的大小并非决定性标准，而要以政府行为的“有效性”作为基本价值取向[16]。“有效政府”体现在政府与市场的关系上，注重的是政府增进市场经济效率的有效性。即在特定制度环境所建构的约束条件下，有效的地方政府管理模式是根据区域市场秩序扩展的现实需要作出的策略组合。
(三)发挥基层政府自主性对推动市场化改革至关重要
有学者认为，政治风险与地方经济利益是影响地方政府创新的两个重要维度。政府层级越高，官员对政治风险的敏感度就越强，在制度创新中通常偏好“风险最小化”策略；相反，政府层级越低，官员与地方经济利益的关联度就越高，其制度创新的“风险偏好”越强[15]。这种不同层级地方政府自主性及行为模式的层级差异，在浙江市场化改革中有着鲜明的体现：往往是下级政府首先形成了对民间市场化改革的认同，并以制度创新的经济绩效打消上级政府对政治风险的顾虑并取得支持，最终演化出具有自我扩展功能的区域市场体系。另有一个证据是，在迄今为止的六届中国地方政府创新奖的浙江获奖项目中，只有两个是副省级层面的政府创新(杭州市为副省级城市)，市级入围7个、县及乡镇基层政府入围13个，基层政府的创新活力明显优于上级政府(见表3)。从某种意义上说，正是这种层级性差异为区域市场体系的发展提供了必要和有力的行政支撑。鉴于县、乡基层政府在制度创新方面有更多的空间和需求，现阶段应在地方公共事务管理方面加快放权给基层，同时建立健全基层地方政府自主性行为的引导控制机制，更好地激发其制度创新能力和规范履职能力，促进地方经济社会发展。
(四)市场机制的完善需要以国家整体性制度设计为前提
浙江实践表明，地方政府作为连接中央政府制度供给和市场主体制度需求的重要中介，通过发挥自主性的制度创新行为，有效发挥了“市场增进”作用，促进了区域经济社会的发展。需要关注的是，这种自主性创新行为在竞争型地方政府体制中，不可避免地会派生出“行政区经济”、政府行为短期化等现象。这就提出了一个核心的问题，即市场经济发展到一定阶段之后，如果地方政府仅仅是通过与中央、上级政府的非制度化博弈来赢得区域经济发展，其制度创新的边际效应将呈现递减状态，轻则降低市场配置资源的效率，重则阻碍市场秩序自然扩展。这意味着，未来市场机制的完善需要更多地依靠国家层面的制度设计与政策激励来推动，进而带动国家治理的整体改进。
收稿日期：2013－04－20
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