对峙与妥协：利益冲突下的土地公私权益之争，本文主要内容关键词为：公私论文,之争论文,利益冲突论文,权益论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地是社会经济中重要的生产资料和生活资料，是中国经济发展的核心问题之一。从历史来看，成功解决土地问题，是实现国家稳定、人民安康的关键所在。随着我国经济的不断发展，如何有效利用土地资源，提高土地利用效率，深化经济体制改革，健全兼顾公共利益和私人利益的土地权益制度，成为经济持续发展的客观要求。土地公有制落实以来，使得土地所有权与使用权相分离，也使得城市和农村土地都出现公共权益与私人权益并存的双层产权模式。在20世纪六七十年代的计划经济时期，并无太多问题。直至90年代市场经济开始建立，诸如劳动、资本、土地、技术等生产要素逐渐由计划转为市场配置，对有限资源的竞争日益变得激烈，土地价值日益凸显，2004年“修宪”和2007年《物权法》颁布后，此类问题更是成为舆论的焦点，不动产权益的确认与保护开始得到广泛关注。 快速的城市化进程与农民劳动力的产业转移，带来城市和农村的房屋及其附着的土地价值有了大幅的增加，土地价值为公共和私人权益主体带来巨大的利益。不仅农村经济和城市经济中的生产部门需要土地作为生产要素，个人家庭和公共服务部门也与土地息息相关，和谐的公私权益关系是社会、经济持续发展的动力，也是构建和谐社会的重要内容。地方政府追求自身利益最大化，从土地中取得大量收入，弥补由不完善的财税体制造成的地方经常性和建设性经费不足，以提高地方政府的执政能力，因而造成对土地私人权益进行限制，在要求不动产产权人为全社会共同福利做出利益让步时忽视了其正当权益保障，导致公益与私益的失衡，违背了现代法治的基本精神，偏离了私人财产权保护的根本目标，引发了冲突和对立。 在近年关于中国土地问题的研究中，多数讨论如何完善土地市场建构、强化流转机制，有关在各方博弈中保有土地的主体的权益竞争与平衡的研究较为少见。因此，本文以分析土地中相关权益主体的行为为基础，探讨在现行体制下，各方进行行为博弈的利益根源，根据实际情况，提出政策建议。 二、土地价值中的公私权益剖析 （一）土地所有权的公有 土地产权理论是土地产权制度改革依据的理论基础。土地产权是指存在于土地之上的排他性的完全权利，土地产权也是一种物权，拥有物权所具有的一般权能，物权法是财产法、是强行法、是普通法、是固有法。土地产权制度是指一个国家土地产权体系构成及其实施方式的制度规定，是土地财产制度的重要组成部分（毕宝德，2011）。 土地所有权是指土地所有人依法对自己的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利（王守智等，2011）。其中，土地所有人在我国只能是国家和集体；占有是指对土地的实际控制；使用就是从土地中获得一定利益；收益是指获得土地利用产生的利益；处分包括事实处分和法律处分，事实处分使土地的物质形态发生改变或者消灭，法律处分是指国家或集体按照自己的意志通过某种民事行为对土地进行处置，国家土地所有权是国家享有的民事权利。 因此，我国的国家土地所有权由国务院代表国家行使，地方政府在获得国务院授权后也可以代表国家行使（毕宝德，2011），地方政府是我国土地所有权人的代表，在事实上享有土地所有权的权能。 （二）土地使用权的私有 广义的土地使用权是一种用益物权，它是指在特定时间范围内，独立于土地所有权权能之外，包括土地占有权、狭义土地使用权、部分收益权和不完全处分权在内的权利集合。其中，土地占有权是指土地所有权人或者土地使用权人，实际控制土地的权利；狭义的土地使用权是指土地所有权人或土地使用权人，依法对土地实际利用的权利；部分收益权是指土地使用权人或土地使用权人，获得实际利用土地产生的收益的权利；不完全处分权是指有限制的土地处分权。广义的土地使用权人还可以设定土地租赁权。设定土地租赁权则是指土地所有权人或者土地使用权人，通过契约将土地占有权、狭义的土地使用权和部分土地收益权转让给土地租赁权人即土地承租人的权利。土地租赁权是指土地承租人占有土地、使用土地并获得土地收益的权利。我国国有土地使用权出让制度中的建设用地使用权就是广义的土地使用权，显然，出让后的广义土地使用权权能归合法取得的企事业或私人产权人享有。 （三）土地公共价值的归属 地方政府为履行职能，提供地方性公共物品和服务，需要足够的财政收入作为保障。由于在政府间关系中，地方政府都处于相对弱势地位，地方政府没有持续稳定的收入来源是普遍现象。土地分布广泛、管理困难，中央政府直接获取土地产生的收入存在一定困难，因此，土地产生的收入一般情况下都归属地方政府。从主要经济体发展历程来看，土地产生的收入都曾经成为甚至至今仍然是地方政府重要的收入来源，土地财政带有一定的普遍性。 土地财政，顾名思义，也就是主要依赖土地收入的政府收支。土地财政本身并不可怕，古今中外都有土地财政的存在，甚至说土地财政具有相当的合理性。春秋时期，鲁国初税亩的田赋制度，即将土地作为计税依据，土地产生的收入开始成为国家财政收入的重要组成部分。唐德宗时期，宰相杨炎推行“两税法”，废除租庸调，依据人丁和田亩征收赋税，土地也是计税依据之一。明朝万历年间，首辅张居正推行一条鞭法，统一赋役，清丈土地，计亩征银，土地成为主要的计税依据。清朝雍正时期，普遍推行“摊丁入亩”，征收统一的地丁银，土地成为唯一的计税依据。 在现代工业社会中，有不少国家都征收房地产税，土地财政以房地产税为主要依托，房地产税收入在这些经济体的政府财政收入中，特别是地方政府财政收入中占有十分重要的地位，有的甚至超过60%的比例。 邓子基等学者（2014）认为，财政收入（Fiscal Revenues）是政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共服务而筹集的一切收入的总和。按照财政部门的定义，土地出让收入是市、县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入（占土地出让收入的80%以上），也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。依据《政府收支分类科目（2011）》，财政收入有税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入。其中，非税收入又包括政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入七项（黄新华，2014）。国有土地使用权出让收入是政府性基金收入的主体部分。 我国地方政府的土地财政表现为：一是土地出让收入和由土地出让收入安排的支出规模庞大，地方政府土地出让收入和由土地出让收入安排的支出都保持在28 000亿～43 000亿元，这对总额只有10万亿～17万亿元的包括一般公共预算和政府性基金在内的地方政府财政收支来说，比重已经相当大；二是土地出让收入在地方财政收入中所占比例较大，国有土地使用权出让收入在地方政府财政收入中所占比例持续上升，地方政府财政收入高度依赖于国有土地使用权出让收入。① 从经典经济学理论的经济人假设来看，每个地方政府组织都会最大限度地追求有利于自己的权益，充分运用中央政府所给予的权力，甚至会为了追求利益而滥用权力，最终会从侵占个体的私人权益发展到威胁国家整体的公共权益。这在现代工业社会的土地公共价值获取中，即体现为地方政府财政极度依赖于土地收入，以至于土地收入成为地方财政收入的主要组成部分，并因此采取严重倾向产生土地收入的相关政策措施，最终抑制了社会、政治、经济、其他方面的和谐、健康发展，甚至造成公众不满和经济结构畸形，无法顺利实现可持续发展方式转变和公共治理迈向更高水平。 三、公私利益的冲突及原因 （一）中央政府与地方政府的利益博弈 随着经济体制改革的不断深化，中央政府将如何统筹社会全面、和谐、健康发展，解决土地问题视为平衡公共权益和私人权益的重中之重。在制定土地价值征收与分配方面的相关政策前，中央政府会对社会公众进行基本情况调查与问题总结，针对某一现象或社会问题考虑是否出台某种政策；以及相关权益主体对此政策将会有何种行为反应；根据对微观主体行为反应的事先预测或事后跟进观察，来衡量宏观政策的利弊得失，以及政策是否真正发挥其作用，是否能加强政策的有效执行（姜爱林，2002）。 例如，关于农村土地问题，中央政府的政策始终以坚持18亿亩农地为基本，实行占补平衡政策，在保证粮食安全的前提下，合理配置土地，以达到资源配置效益的最大化；通过《农村土地承包法》及有关规定的制定，规范农村土地承包经营权流转行为，维护当事人合法权益；在明晰产权方面，中央一号文件提出要全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全土地承包经营权登记制度，严格限定土地用途，合理确定土地经营规模。在深化农村土地制度改革的进程中，以落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权为基本方向，一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；二是深化农村土地承包经营制度改革；三是健全耕地保护和补偿制度。 从公共权益和私人权益的角度来看，中央政府的要求和意愿的实现相对于各地方政府来说就是公共权益的满足，而各地方政府的要求和愿望的实现相对于中央政府就是各私人权益的满足，政府下级组织在这里就是“公私”中的“私”。国家整体权益与地方局部权益不应是非此即彼的关系，各地方政府按照中央的统一指挥所完成的建设或做出的改变，一方面可实现国家整体权益的满足，另一方面也可满足各地方政府的局部地方权益。 在市场经济中，可将地方政府视为一个理性的“经济人”，以自身利益为主，行为带有机会主义冲动和倾向。地方政府在遵守法律、法规及中央政策指导的前提下，会以谋求本地区经济发展效益最大化为地区政策制定的首要目标，与此同时还会考虑如何维护政府本身利益并兼顾中央满意度，提升地方绩效。作为上一层级政府在区域的地方代表，地方政府与中央政府在政策制定以及实施方面的侧重点有局部与整体之分，其行为决定因子往往是不同的。 在农业比较利益偏低的现实条件下，下级政府如果要实现财政收入和经济产值的迅速增长，就必须将土地资源配置给边际报酬比较高的生产部门，大力发展非农产业（蒋敏等，2014）。在现有机制下，地方政府对本区域范围内的土地处置具有较大的自由裁量权。土地权益价值再分配过程中，政府处于中心环节。先由地方政府依法征收集体土地，再通过招、拍、挂等方式出让土地使用权给企业，不仅可以发展地方经济，增加税收，还可部分解决就业问题。政府往往将批准土地使用、压低出让费用作为吸引投资的优惠政策，从而提升区域竞争力，甚至有些地方政府会庇护开发商的违法、违规行为，更有甚者直接参与违法土地使用的活动。以土地权益生财成了部分地方政府完成土地公共价值获取的第一选择（王允山，2008）。 （二）地方政府与土地使用者之间的利益博弈 政府公共治理的手段在更有效达成公共政策目标的同时，往往或多或少地会对个人或团体的私人权益产生不可避免的影响。例如，针对土地公共价值的获取稍有不慎就会落入侵占私人权益的司法审查范围内，最为明显的可用货币加以估量的便是土地或不动产的价值分配。涉及对相应的权益的评估、地价升值空间的评估、利用限制的影响评估等都必须有独立专业人员的智识贡献，政府在实施此类手段的过程中，尽管也不断改良其形式，试图减少因而被认定为侵权而使政策目标落空的情况，但在缺乏有效监督与必要法制规范的情况下，还是大多仅简单通过政府评估的方式赋予其权益价值，使其在一定的市场环境中或者通过交易平台进行自由流通价值错位，实质造成公权力干预私人财产所产生的公私权益对峙问题。只有在合宪的前提下，有效解决土地所有权人代表即地方政府与土地使用权人代表即个人家庭或企业团体之间的行为博弈，才能平衡公共权益和私人权益。 随着以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革的展开，社会民众的公私观念也发生了全方位的转变，人们不再以公私来区分社会主义和资本主义，而是凡事考虑个人利益，把个人利益和国家利益、公共利益的分配看做是正常的行为规范，私人利益获得了前所未有的充分肯定（方建中，2009）。土地和不动产价值中的私人权益是房地产市场经济的基本原则，这是推动与其相关的市场经济活动得以展开的物质基础和主要动力。代表私人权益参与市场经济活动的基本主体是具有利益要求的广义土地使用权所有者，作为独立个体其对权能享有利益最大化的追求是其投身市场经济活动的主要目的。 同时，社会也以收入、住房、家庭财富等作为关注的指标，客观上人们越来越把拥有权益与价值的多少作为决定其社会地位的重要因素，这使得私人利益的发展迅速膨胀起来。诸如违反国家法律法规的小产权房，只是因为符合当地利益而得到当地有关部门的批准与许可，在国家法律上得不到承认。小产权房建在集体所有的土地上，而地上物的所有权却归个人所有，这就与我国所有权归属的规定相违背。在土地与房屋确权时，将产生各种问题。 土地作为特殊的资源，具有区域性、特殊性和不可替代性。这就使得这种稀缺资源不能由市场完全配置，地方政府利用公共权益会对土地价格进行限制。 如图1所示，当价格为P3时，土地的供给大于需求，在市场配置下，土地价格下降到P2，供求平衡。由于政府会对土地价格进行管制，限制的最高价格为P1，这种情况下土地的部分价值就会在差价中转为公有。为了争取避免自身利益损失的最小化，土地使用权人会寻求不同的途径：例如因得不到满意的补偿而拒绝出让土地；迫于政府机关的权威与力度，有些也会寻求其他的土地使用方式，如以租代征和小产权房等。
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