中国养老保险省级统筹的经验与问题，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,省级论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F840.67 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-3909(2009)11-0047-04
作为中国社会保障体系中的重要内容，养老保险制度从创新之初就经历着不断的改革和完善。目前，进一步做实养老保险个人账户、养老保险基金实现省级统筹等一系列改革不断完善着“统账结合”的基本养老保险制度。省级统筹，并非仅指作为离退休费用实行社会统筹过程中的一种较高层次的基金调剂方式而言，而是指在一个省的范围内，实施统一的企业职工基本养老保险制度、统一的养老保险费缴纳标准和基本养老保险待遇支付项目及计发办法、统一的养老保险业务管理、统一的基金调剂与管理，其主要标志就是“四个统一”。
1984年我国开始实行退休费社会统筹，统筹覆盖面逐渐扩大，统筹办法日益趋于完善，统筹层次逐步提高。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹，这份文件指导和推动了这项改革的迅速发展。1997年7月16日国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》26号文件提出要加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件。国发[1998]28号文件做出了全国实施省级统筹的决策，将原行业统筹企业1400万职工和400万离退休人员的基本养老保险统筹工作移交地方管理，理顺了管理体制，促进了统一制度的实施[1]。2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。劳社部发[2007]3号《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》文件中提到要积极推进企业职工基本养老保险省级统筹工作的开展。截至2009年5月，全国已有北京、天津、上海、吉林、河北、山西、陕西、宁夏、青海、甘肃、湖南、江西、福建、四川、云南等19个省级行政区和新疆生产建设兵团（简称兵团）实行了基本养老保险省级统筹制度。
省级统筹的实行，对于解决不同地区养老保险费用畸轻畸重的负担，保障离退休职工基本生活，维护社会的安定，发挥了积极的作用。认真总结已经实行养老保险省级统筹地区的改革实践和经验，对做好今天和明天的社会保险是大有裨益的。
一、现有的省级统筹模式分析
从目前各地省级统筹基金结算来看，主要存在两种不同运作模式，即统收统支型、差额结算型。
统收统支型主要有青海、陕西、新疆生产建设兵团、宁夏、天津、海南、云南、甘肃等省级行政区，采取“收入全额上划，支出按实下拨”的形式，即全省养老保险基金缴费收入直接缴入当地国库，并全部作为省级收入上划省级国库，省级国库核实后将基金收入全部转入社会保障基金财政专户。月初，实行省级垂直管理的各县级养老保险经办机构根据基金支付实际需求填报当月基金用款计划申请书，并经各级财政和社保部门审核后报送省财政社保部门，核实无误后再通过财政专户拨入省级社保部门后逐级按用款计划下拨。对于当年的基金超支全部由省级负担。
差额结算型主要有黑龙江、吉林、上海①、北京、河南、福建、江西等省，采取“余额上缴、差额拨付，分级负担”的形式，即养老保险基金缴费收入不用全部上划，而是首先划入各县级社会保障基金财政专户。月初，各县级社保经办机构填制当月用款计划申请并经同级财政部门审核盖章后，逐级审核上报，最后经省级社保部门和财政部门联合批准后下达用款计划，同时根据各县级基金收入与养老金发放的金额，实行余额上缴省级财政专户，发放差额则由省级财政专户直接下拨。而对于当年各县市的基金超支部分，实行省、地市、县三级按比例负担消化的形式。
严格来说，这两种模式在制度、标准、管理等方面的统一程度大体都比较一致，区别主要在于资金的运作方式和超支的负担方式，而在具体实施过程中，也各有利弊。统收统支模式增加了省级统筹的权威性，而且杜绝基金被地方挤占挪用，但同时弱化了县市等地方政府的责任，不利于基金收入的增长，尤其基金超支全部由省级财政承担无疑加重了省级财政的压力。而差额结算模式由于超支实行分级负担有利于强化各级政府的责任，分解省级财政的压力，但由于基金不全部上划，容易造成基金被挤占挪用，一定程度上削弱了养老保险省级统筹的作用。
从机构安排来看，社保机构实行垂直化管理并责任分担成为省级统筹在机构改革中的“杀手锏”。代表省区为陕西的“五子模式”和福建的“超收分成、超支共担”等。
从制度安排来看，“六个统一”成为大家努力的方向，其包括统一缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一经办机构。各省根据自身条件，有的实行了四个统一，有的完善了六个统一。但在执行方面，很多地方并没有执行到位，使得政策偏离原意。
二、省级统筹后各地养老金给付水平的计算方法
养老金省级统筹推行需要由社会保险精算来确定具体的流程，而其中计算方法又是重中之重。
1.养老金计发的旧办法
由于制度的连续性，应先介绍旧办法。在统一算法出台前，各省级行政区的计算方法称之为“旧办法”，1995年国家确定以“统账结合”的模式来探索新的养老办法。而后为了加强对养老金的管控，1997年国家开始进行省级统筹的尝试，后各省级行政区按照国家精神，纷纷以各自情况制定计算方法。如吉林规定资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。同时规定其统筹后老的计算方法，具体方法如下：
基础养老金定为市（州）上年度全部职工月平均工资的20%，个人账户养老金为职工个人账户累计储存额除以120。即：基础养老金=上年度全部职工平均工资×20%；个人账户养老金=个人账户累计储存额／120。这样的计算方式与之后颁布的计算方法相比，明显相对简单。同时，对旧人规定的旧的计算办法也适用，即：
月基本养老金=封定档案工资×退休金计发比例+国发[1992]29号文件规定增发的10%养老金+各项补贴、津贴
到达法定退休（养老）年龄时缴费年限累计不满固定年限的，不享受基本养老保险待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人，终止养老保险关系。
为了与之前的办法合理过渡，还制定了过渡养老金制度。在这个办法中基础养老金占养老金的比重不大，并不和个人缴费挂钩，更多地强调社会公平。
由于统筹层次的不同，各地的计算方法也各不相同，在“文化大革命”时，一度倒退为企业统筹[2]。可以看出，在没有统一计算方法时，各省的计算方法仍然各自为政，对于各地的流动劳动力的养老金转移接续造成了障碍。
2.新办法介绍
统筹各省基本都按照本省级行政区的具体情况制定了符合具体条件的计算方法：月基本养老金=基础养老金+个人账户养老金+X（X为各省结合自身不同情况对基本养老金进行的补贴）
基础养老金=（参保人员退休时上一年度当地职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×个人累计缴费年限×1%
本人指数化月平均缴费工资=参保人员退休时上一年度全省职工月平均工资×本人平均缴费工资指数②
个人账户计算方法为：个人账户养老金=退休时个人账户储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数。
在此基础上，确定了省级统筹统一基数。统一基数为：本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。
这样的养老金计算方法有几个好处：一是个人缴费参与了基础养老金的分配；二是缴费每满一年给1%的政策也鼓励个人延长缴费时间，解决了原来缴费满15年后参保人员缴费积极性不高的问题；三是基础养老金有所提高。
同时，为了与之前的制度进行衔接，采取了按照“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”和“增加的逐步增加、减少的不减发”的原则。
新人：固定日期（如陕西为1996年1月1日）以后参加工作的职工或以个人身份参加基本养老保险的人员，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。这部分人员养老金计发由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。退休时的基础养老金月标准以全省上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。
中人：固定日期前参加工作的职工或以个人身份参加基本养老保险的人员，2006年1月1日以后退休且缴费年限累计满15年的，按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金三部分组成。各省级行政区又依据各自不同情况制定调节金制度。
过渡性养老金=职工本人退休时全省上年度在岗职工月平均工资×职工本人平均缴费指数×视同缴费年限×过度系数。
过度系数由各省级行政区不同情况制定：如陕西为1.4%，宁夏为1.3%（知识分子1.43%）。调节金制度主要是针对低于同时过渡期内退休的人员，按新办法计发的基本养老金低于原办法计发标准所形成的差额部分予以补齐；高出部分按一定比例逐年递增。
老人：固定日期以前已离退休人员，仍按各省级行政区原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
以上这些计算方法都是各地统一的计算方法。
3.各地根据不同情况对统一计算方法的补充
根据不同地区的不同情况，养老金计算又作了不少的补充。
(1)吉林和黑龙江作实个人账户试点时期规定个人账户作为可存取账户存在，但规定，账户只能在退休后进行计提。
(2)西藏高原由于地处高原，环境恶劣，因此，西藏自治区政府规定了西藏高原补贴养老金，其计算方法为：高原补贴养老金=本人指数化月平均缴费工资×(5%-15%)
三、各地统筹实施后的效果分析
在试点各省级行政区全面实行省级统筹后，养老金积累明显增加，中央对各省级行政区的补贴加上各省级行政区养老保障经费的收缴，基本保证了按月足额发放。这一点充分说明了国家的养老金基金积累的殷实。再从具体数据来看：
根据劳动和社会保障事业发展统计公报的数据2007年年末全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，比上年末增加1371万人。年末企业参加基本养老保险人数为18235万人，比上年末增加1378万人。年末纳入社区管理的企业退休人员共3136万人，占企业退休人员总数的71.2%，比上年末提高2.4个百分点。全年城镇基本养老保险基金总收入7834亿元，比上年增长24.2%，其中征缴收入6494亿元，比上午增长24.5%。各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元。全年基金总支出5965亿元，比上年增长21.8%。年末基本养老保险基金累计结存7391亿元。2007年末辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆等11个做实企业基本养老保险个人账户试点省级行政区共积累基本养老保险个人账户基金786亿元。
从数据反映的情况，社会保障资金主要方面都返回给了参保人员，2005年以来，国家连续3年提高养老金待遇水平，人均增资240元／月，未来3年还将继续增资[3]。从2008年省级统筹各省级行政区的养老金待遇的变化可以看出，每个省级行政区的养老金水平都在上涨。
随着省级统筹的推进，统筹层次的提高将会解决养老金转移接续、养老金调剂上解不利等问题，为进一步向全国层次的统筹创造条件。
四、借鉴：来自统筹地区的经验
在目前的实际运作中，各地出现了些问题，如地方政府由于责任弱化，对基金征缴和发放管理袖手旁观；有的地方不积极动员企业参保，不督促企业缴费，当税费出现矛盾时，保税挤费；垂直管理下养老保险经办机构与地方政府尤其是劳动保障行政部门的关系难以协调处理；养老保险实行省级统筹后，其他社会保险征缴管理工作及相关责任难以落实等等。
这些问题主要原因有以下几个方面：
1.管理体制方面。主要问题在于社保机构的垂直化不完善、不合理，使得出现了责权不明确、征缴不力。而“分灶吃饭”的财政体制则影响了基金的上解，统筹力度。
2.制度不完善和执行不到位。一是由于全省基金统收统支，地方政府放松了对养老保险的责任，基金缺口逐步加大，给省级财政带来很大压力。二是经费投入少，市县对养老保险机构的重视程度弱化，影响了经办工作开展。而征缴面窄和基金空账使得不少政策都成了空头支票。这些问题的出现，也使得其他省级行政区左顾右盼，决心难下。
3.地区发展不平衡。中国现在的最基本的国情就是发展不平衡，东部发达地区养老金较少依靠中央，而西部的欠发达地区则有很大一部分需要中央调拨。这一情况也成为全国统筹的绊脚石。
4.法律和观念不到位。《社会保险法》的颁布会缓解法律方面的缺失，但需要完善社会保险的法律体系，使之成为能够完善运行的体系。而面对广大干部和群众，如何使社会保障深入人心，这才是以后工作的重点。
面对省级统筹过程中存在的这些问题，如何通过制度加以完善以供其它地区借鉴？我们认为，在微观层面上，关键在于统一计发办法，同时兼顾“老中新”三代的过渡算法。中央在这方面已经为各地做出了框架，以后统筹各省级行政区应按照本省不同情况，对X项进行修改，以期适合本省实际情况。在宏观层面上，要完成省级统筹需要在三个方面根据本地区的实际情况进行选择：(1)制度上实行“六个统一”；(2)机构上实行垂直模式；(3)责任分担上实行上解模式，统收统支、差额结算。这里，六个统一是省级统筹的标志；垂直机构是省级统筹的保证；而上解模式的选择则是省级统筹的基础。只有建立合理的垂直机构才能保证基金上解的完成；只有完成上解才能保证六个统一的完成；只有六个统一的完成才是省级统筹成功的标志。三者相辅相成，是省级统筹的宏观指标。
注释：
①上海市采取基金全额调剂的办法，主要做法是省对各地市的基本养老保险基金结余实行余额全部上缴，差额全部下拨的调剂方式。在养老保险基金不敷支付时，由地方财政给予补贴。
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