“城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策，本文主要内容关键词为：中心区论文,研究报告论文,城市里论文,对策论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
1.1 “城市里的乡村”现象
1.1.1 “城市里的乡村”的界定
“城市里的乡村”是指改革开放以来，在一些经济发达地区或城市，由于疾风暴雨式的城市建设和快速城市化，导致城市用地的急剧膨胀，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地的范围，大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山、丘等则维持以前的集体所有制性质不变，在这些用地上以居住功能为主所形成的社区则被称为“城市里的乡村”。
1.1.2 “城市里的乡村”的特征
①空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差：首先，这些快速城市化地区由于规划滞后、规划管理不严和政策的引导不当，在产业结构由以第一产业转向以第二、三产业为主的过程中，村落用地范围内用地功能紊乱，居住用地、工业用地、商业用地等相互交织，建筑物密布及建筑景观杂乱无章，建筑密度高达60%～80%，村民建房一般建至3 ～4层，容积率超过3，采光通风等居住自然条件相当恶劣，居住生活的私密性得不到保障，缺乏统一连续的街景立面和天际轮廓线；其次，这些地区城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，主要表现在道路网布局和结构不合理，道路狭窄、曲折、不成系统，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求，排水设施不合理导致经常性的内涝，学校、幼儿园、医疗卫生等公共设施的数量和质量都严重滞后于经济建设的发展和村民的需求，缺乏居住生活所需的公共活动场地，供儿童和老年人使用的外部环境设施和绿地更是无从谈起；另外，在城市不断发展和建设的过程中，上述地区与周边单位在用地、基础设施及公共设施建设上往往不能有效地进行协调和合作。
②村镇用地、人口的性质和规模难以界定：首先，《城市用地分类与规划建设用地标准》中没有对这类用地的性质进行专门的界定，其一是这些用地的功能混杂难以区分；其二是这些以居住功能为主的用地很难在四个中类的居住用地划分中找到自己的位置；其三是这些用地性质介于村镇建设用地（非建设用地）和城市建设用地之间；其次，居住在这些地区的村民既能基本享受到城市居民所能得到的一切服务设施，又能在摆脱了“男耕女织”、“日出而作，日落而息”的农村生活方式之后，享有国家赋予农民的特权——占地建房和计划生育方面的特殊政策，传统的城乡二元结构所带来的农业人口和非农业人口之间的巨大反差在这里荡然无存，城市总体规划中计算城市人口时又难以统计；另外，这些地区具有优越的区位和低廉的建设成本的出租屋（村民自建房），生意异常火爆，租金的收入再加上村里固定资产、出租土地和工业厂房带来的分红，使得村民的收入颇丰，同时，二、三产业的发达和出租屋带来的大量流动人口也使得村落里人口构成复杂，相应带来诸多社会问题。
③行政体制和管理机制上的混淆和疏漏；相对于城市，这些村落由于历史的原因形成了一套相对独立的行政运作体制和地区管理机制，由于受既得利益者的影响，这几年的建设存在明显的短期行为，缺乏长远的规划。物质生活的富有和村民的社会观念、生活观念、价值观念，以及和滞后的行政运作体制、地区建设机制之间形成了强烈的反差。村民和村领导的法制意识淡漠，乱占地、建设无序的现象突出，封闭狭隘的小农经济意识痕迹明显。
1.2 “城市里的乡村”和旧城的关联
1.2.1 旧城与旧城更新
旧城是指城市建成区中有一定的历史文化沉淀、某些经济明显衰退、房屋年久残旧、市政设施落后、居住质量较差的地区。而旧城更新则是为了使旧城恢复活力，发挥其应有的作用，在操作步骤上逐渐调整原有的结构模式，补偿物质缺损，调整人口分布，以达到改善环境、振兴经济、改善生活质量的目的。
1.2.2 “城市里的乡村”及其更新
“城市里的乡村”与旧城最本质的区别在于：①前者是由村落和农业经济发展起来的，而后者则是有着经济发达、文化汇萃的辉煌过去；②前者除了少数有着丰厚的宗族社会文化传统之外，大多数是解放以后在“一大二公”的思想指导下建设的社会主义农村，而后者则凝聚了成百上千年数代人的智慧和劳动，有着丰富的历史回忆和场所，是真正体现城市特色、魅力和个性的地区。“城市里的乡村”更新的目的和手段与旧城更新有着本质的不同，可以认为是次一层次的城市更新，在资金来源、技术支撑等方面有很大的差别，但两者都需要系统的更新改造规划，要从宏观和微观两个层面上对更新改造进行规划控制，要有明确的评价体系、目标体系及控制体系作支撑，要与总体规划、分区规划及控制性详细规划相衔接，两者共同构成整个城市更新内涵的整体。
2 “城市里的乡村”的负面影响
2.1 从经济发展的角度分析
2.1.1 土地资源的浪费
经济的可持续发展要求在指导思想上改变过去的观念、生产模式和消费模式，要节约有限的资源和能源，强调无污染的生产，从俭制定消费指标（比如村民宅基地用地面积和个人住房面积标准），使经济发展处于生态可以承受的范围内，达到经济与环境效益的统一。而“城市里的乡村”的土地资源由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成土地的占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费，使城市在规模扩大时只能在外延空间寻找新的土地资源，而缺乏内涵型发展的空间。
2.1.2 房屋、土地收益的流失
“城市里的乡村”所具有的优越的区位和低廉的价格使这些地区不规范的房地产二级市场特别活跃。一方面，对城市规范化的房地产市场形成了不公平的竞争；另一方面，使本应属于城市房屋、土地使用的交易收益流入个人或某些单位的囊中。
2.2 从社会、文化发展的角度分析
2.2.1 “城市里的乡村”与社会上的种种弊病
社会发展要求“改善城市贫困的状态，提供医疗、教育、就业机会，控制人口增长，提高人口素质等等”。对“城市里的乡村”如果不及时进行更新改造，将引发许多诸如扰乱社会治安、吸毒等社会问题，使整个社区的生活质量下降和恶化，导致稳定的社会结构在宏观上、微观上趋向于动荡，并在社会群体类型和社会组织功能上表现出来。
2.2.2 “城市里的乡村”与文化发展水平
文化发展要求“城市在熏陶和培养市民健康的、合理的、多样化的道德观、宗教观、文化观、价值观的同时，需加强对历史文化遗产的保护等等”。“城市里的乡村”内的村民和外来的暂住人口由于历史的原因普遍文化素质不高，再加上改革开放以后富裕的物质生活，容易滋生游手好闲、惟钱独尊的价值观念，并且缺乏进一步在文化和专业知识技能上提高的动力。
2.3 从物质形态空间发展的角度分析
物质形态空间的规划主要包括用地规划、体型规划和工程规划，它只能是对社会生活的一种有形的干预方式，物质形态空间发展这个过程一般包含物质形态空间规划、建设和管理三个方面的内容和步骤。
2.3.1 “城市里的乡村”和物质形态空间规划
“城市里的乡村”严重影响了城市的物质形态空间规划的科学性、阶段性、层次性和完整性，特别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细规划和地块的城市设计时尤其明显。另外，这些地区功能定位的模糊、土地使用性质的混乱、建筑物布局的随意性和风格的混杂随着时间的推移将对城市物质形态空间规划产生越来越大的负面影响。
2.3.2 “城市里的乡村”和物质形态空间的建设
由于政策的不完善使“城市里的乡村”的建设一直处于无序的状态，村民乱占乱建、少征多占、占用不用的现象十分突出，其不良后果主要表现在：①个人、集体得利，国家和地方政府受损；②造成了城市的不安全因素；③破坏或影响了城市景观；④影响了城市居民的生活；⑤腐蚀干部，助长不正之风的蔓延；⑥影响城市卫生，危害人民健康；⑦给犯罪作案提供了场所；⑧盲目修建污染严重的项目，自毁家园。
2.3.3 “城市里的乡村”和物质形态空间的管理
“城市里的乡村”是使城市健全肌体呈现一种病态，城市规划的管理一直对它苦无对策，一般也只能在用地范围上进行界定，对村民申报住宅新建、改建和扩建的要求一般都批准，没有单独的管理条例和措施来规范这些地区的建设，造成新建、改建和扩建的房屋风格各异，也没有因为新建而预留出必要的道路、绿化用地和房屋前后左右的最小间距，增加了今后物质形态空间的管理的难度。
2.4 从政治和政策的角度
2.4.1 政治的可持续发展要求在政治体制方面建立公平、 公正、公开的概念，建立公众参与的机制，在政治上走向民主化。“城市里的乡村”这种独特的存在和发展模式由于本身的一套相对封闭的政治体制，使得普遍的城市居民很难去理解和关心这些地区的村民，而村民本身也缺乏获取政治权力和社会公正的追求，从而形成公众参与的盲区。
2.4.2 政策是一个比较敏感的论题， 它直接影响到下一步可操作性对策的制定，现在政府和城市规划管理部门对“城市里的乡村”的存在和发展缺乏系统的研究和判断，无法形成一个明确的政策，这和城市这几年新区建设量太大，政府无暇顾及这些地区的发展有关。但我们必须清醒地看到，随着这些地区既得利益者数量的不断增加，制定一个完善的更新政策和对策的难度也在加大。
3 “城市里的乡村”更新的难点辨析
3.1 土地的问题
3.1.1 “城市里的乡村”土地使用制度的演变过程
“劳动是财富之父，土地是财富之母”这两句话的意义在农村尤为突出。从历史的角度看，1949年以前，中国实行土地私有制，除少数解放区外，农村土地大部分属地主所有，小部分为农民所有，土地的所有权和使用权在相当程度上是分离的；在1949～1979年间，农村的土地使用制度经历了三个阶段，第一阶段是政府于1950年6 月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，实行了农民土地私有制，第二阶段是通过运动的形式，硬性让农民走合作化的道路，把农民的私有土地无偿划归合作社集体所有，第三阶段是1958年人民公社化运动以后至1979年，实行了人民公社土地所有制；在1980年以后实行了家庭联产承包制，农民尽管还没有拥有对土地的所有权，但是有了土地的使用权。
1998年通过的新《土地管理法》再一次强调“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
3.1.2 “城市里的乡村”更新和土地所有权的矛盾
《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的。由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各种农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理”。这里就产生更新过程中与上述三种土地所有者的所有权、使用权之间的矛盾，因为更新改造过程的最高阶段实际上是把农民集体所有的土地转化为国家所有，国家重新拥有对土地的所有权、使用权、收益权等，国家及政府要确保对上述三种土地所有者的所有权、使用权及房屋收益的补偿。另外，城市政府还要在更新过程中面对“城市里的乡村”的社会结构、经济结构的解体和重构的矛盾，以及维护国家、当地政府、村民、开发商四者的利益和社会的公正和可持续发展。
3.2 “城市里的乡村”更新和土地开发商之间的矛盾
在由计划经济向市场经济转轨的过程中，更新中投资的主体已由政府为主转向投资渠道的多元化，而投资的目的将产生政治、社会、经济和环境效益，毫无质疑，正常的、理智的开发商将寻求法律允许范围内最大的经济效益，并附带完成政治、社会、环境效益的需求。
首先，较高的开发费用和正常市场运作所获得的盈利之间的比较，按照正常的回报率，旧城更新的拆建比一般在1：3左右，村落更新的拆建比应更小于这个数值（因为旧城比村落更富有吸引力），所以其带来的土地开发强度将达到容积率9左右， 无疑这个数值在绝大多数地区是不可能实现的，如果达到这个开发强度，它带来的建成环境的异质性和销售市场的巨大风险性也随之加大，从这个角度来说，这种更新是不可能实现的；其次，更新过程中涉及到的撤迁问题将使更新周期远远长于新建周期，更新过程中市场的每一个变化都将对开发商投资的信心产生影响，对更新计划实施过程中政策的稳定性、更新计划与市场的一致动态性、更新计划的可操作性都提出了很高的要求。
3.3 “城市里的乡村”更新与政府职能及规划师的关系
传统的政府职能主要表现在经济管理、城市规划与建设、城市社会发展和社会控制与社会保障这几个方面，在市场经济条件下，城市政府的职能将在角色、职责和方式三个方面面临转变，在转变的过程中，传统的人治性和一届政府为追求政绩而采取某些短期建设行为的情况依然存在；而规划师的职责则是从规划的角度反映和维护社会公正，保护社会上不同价值集体的利益，并通过编制和实施城市规划表现出来。从这个角度讲，规划师是在向利益和权力讲述真理。
在我们这样一个发展中国家，政府在统一进行整个城市社会、经济、生活建设的过程中是没有太大的能力对每一项更新项目都提供直接的财政支持，只要地区的开发总量能有效地控制在基础实施、公共设施、生态环境允许的量度内，就达到了政府最基本的要求，政府在城市更新过程中要发挥政策引导、组织、协调和审核监督的职能，以保障更新项目对公共利益的承诺。
4 “城市里的乡村”可持续发展的模式
4.1 “城市里的乡村”与现代化
中国农村和农民真正开始探索其现代化道路，严格说来是本世纪70年代末期的事，这条道路的现实轨迹表现为：中国农民将在逐步经历家庭联产承包责任制、乡镇企业、小城镇、城乡一体化和区域现代化之后走向终结。这就是农村现代化的四个步骤，而“城市里的乡村”这种模式是在经历乡镇企业阶段后直接跨入城乡一体化的。一体化又可以说是趋同化，但是这种趋同化却没有一个绝对的趋同对象，而参与一体化的所有各方都是趋同点，因此一体化也就是彼此融合和采纳以至达成相同或相似，但城市在相当长的时期将扮演主要的角色，趋同点将更接近城市。城乡一体化不只是城乡生活方式的一体化，而是一种综合性的社会变迁和发展现象，主要表现在产业、居住、就业、生活方式和社会保障一体化等方面。
4.2 “城市里的乡村”可持续发展的模式
4.2.1 可持续的经济发展模式
以经济发达地区的珠江三角洲为例，大多数农村城市化地区走过的是一条由农业→工业、由农村→城市的发展道路。在外资与“三来一补”企业大量涌入等外力的推动下，本地村民面对这种暴风骤雨式的产业结构转型缺乏足够的思想、技术和物质准备，因而在招商引资、筑巢引凤、借鸡生蛋等思想意识的左右下，出让土地和租借厂房无疑是一条扬长避短的生财捷径。其带来的好处和存在的问题也是明显的，最主要的表现在如果不改变目前的“以地生财，坐地收租”为主的发展模式，自己始终在经济发展中受制于人，处于被动的地位。随着珠江三角洲周边及内地改革开放的进一步深入，招商引资的力度越来越大，势必对这些地区目前的发展模式提出强烈的挑战。面对残酷的竞争，我们提出以下保障这些地区经济可持续发展的模式：
①在发展观念和意识上变被动为主动：“人无远虑，必有近忧”的思想必须深入到每一位村民的生活中，逐渐改变落后的文化素质和小农经济意识，积极参与到市场经济的大潮中去锻炼自己，培育自己的现代文明意识、风险意识和竞争意识，要有信心改变自己在本地城市化和工业化中的配角地位。
②在产业结构转型过程中的选择；东南亚的金融危机给那些以赶超发达国家为目标的“赶超型”国家和地区敲响了警钟，这种“赶超型”的经济增长方式对推动国家和地区的工业化起过积极的作用，但同时本身也有严重的缺陷，其中一个主要的缺陷就是产业结构失衡。珠江三角洲地区在改革开放以后取得了飞速的发展，但其产业结构以“三来一补”的加工业为主，城市发展的动力来自外部力量的推动，这和长江三角洲地区农村城市化源于内动力的推动有本质的不同，前者存在城市发展后劲不足的趋势，自我造血功能亟待加强。目前，在广东乃至全国已经初步形成了三级梯度的产业格局，一级，以资本和技术密集型工业为基础，在高技术和新兴技术领域处于国内或世界领先地位；二级，以资本密集型和劳动密集型工业为主；三级，则是以农副产品和劳动密集型工业为主，矿产资源等初级产品也占有相当比重。这三种产业格局在发展战略上形成一种垂直分工体系，即少数几个地区控制着技术和销售，而把加工制造业等劳动密集型产品放在其它地区，在这种支配与被支配的关系中，技术产品地区掌握着劳动密集型产品地区的经济命运，被支配地区往往因为劳动密集型产业的突然转移而出现产业真空，继而使整个城市或地区走向衰败。在这种情况下有两种选择，一是依赖本地区行政的支持而加入到本地区的工业体系，这是一种带有计划经济痕迹的、半封闭式的发展选择；在全球经济一体化、劳动分工国际化、国际贸易全球化的今天，在“管理的高层次聚集，生产的低层次扩散”的未来，唯一的选择是要随时伺机在乡镇企业产品转换、生产调整技术改造时，使企业向现代企业转换和向工业园区集中，盘活存量资本，将原有土地和资产出让后获得资金，作为产业结构调整的启动资金，向更高一级梯度的产业格局发展。
4.2.2 可持续的社会发展模式
①发展观的转变：工业化国家在发展经济过程中有两句名言，“增长不等于发展，富裕不等于幸福”。它们在工业化过程中把经济增长摆在第一位，忽略了社会的全面发展，结果是经济增长了，社会问题却增多了，诸如生态破坏、环境污染、犯罪增加、贫富差距扩大、两极分化等。实践使各国认识到只有重视社会的全面发展，包括教育、文化、科技、环境、道德、精神等各个方面，从单纯的发展经济转变到以人的发展为中心、以提高生活质量为目标的发展战略，使经济与社会协调发展和全面进步。
②社会指标的界定：发展观的转变，使衡量社会的尺度由经济指标转变到社会指标，并参与政府的决策，从1995年开始，中国社会科学研究院对211个地级以上城市用32 个重要的社会经济指标进行综合分析，这32个指标分成4个子系统， 其中包括社会结构（指城市化、工业化、社会化等6项指标），人口素质（包括文化素质、科技素质、 医生拥有量、人口控制等六项指标）、经济效益（包括人均国内生产总值、资金利税率、人均财政收入等7项指标）、生活质量（包括收入、住房、 城市基础设施、文化设施、储蓄等13项指标）。在这4个系统中， 人口素质是基础，是保证地区今后发展的后劲和真正实现“以我为主”的主动性发展的前提。
③充分分析与发挥社会各阶层的力量：在农村社会结构的变迁过程中，农民正在分化成不同的社会阶层，因而政府的政策要不断适应社会各阶层力量的消长，规划本身的源动力就是来自于社会上不同势力的个人或团体力量的变化。目前，农民分化的单位是劳动者个人，而不是农民家庭，一共存在农业劳动者、农民工人、雇佣工人、智力型职业者、个体工商户和个体劳动者、私营企业主、集体企业管理者、农村社会管理者这八个阶层划分，这里需要对农村社会管理者阶层进行一个分析，农村社会管理者阶层包括村民委员会与村党支部委员会的组成人员与村民小组长。我们应该认识到他们是农村政治、经济和社会生活的主要组织者，是集体财产所有权的主要代表者，是党和政府各项方针、政策在农村基层的具体执行者，他们具有双重身份，既代表国家的、集体的利益，行使行政职能，又代表农民的、局部的利益，维护社区权益，处在两种利益矛盾的焦点上，农村工作中的所有难题都要通过他们解决，他们是农村的中坚，对社区经济发展社会进步起着关键作用。
4.2.3 可持续的政治与政策发展模式
政治是经济的集中表现，产生于一定的经济基础，又为经济基础服务，给予经济的发展以巨大的影响。政治所要处理的关系主要是地区生活中的各种关系，并表现为代表一定阶级的政党、社会集团、社会势力在地区生活和区域关系方面的政策和活动，所以政策是为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。可持续的政治与政策发展模式主要表现为政治上走向民主化，政策上走向科学化，管理上走向法制化，在政治体制方面建立公平、公正、公开和公众参与的机制。
①国家、地方政府行政权力和村落权力：费孝通在《乡土中国》中对农村社会权力结构的研究突出了村落权力是家族权力的泛化和延伸；杜赞奇在《文化、国家与权力》中指出国家政治权力对于乡村社会的延伸是现代化中的具有普遍意义的现象。村落权力是以村落为单位反映的农村在现代化进程中体制性权力与村落内生性权力的互动和整合，随着村民委员会的现代法人地位的确立和村民委员会的直接选举及任期制的实行，是中国农村社会向现代民主的奠基性开端，即从传统的宗法社会和行政权力支配社会向现代民主法制社会的开端。我们应该完善国家和地方政府的权力来保障村级自治权力的有效实施，这需要国家和地方政府通过合法性权威领导农民构造自治权力，并且使农民通过合法性程序完整准确有效地表达自己的意志，这将对乡村公共资源的持续公正的开发利用和乡村社会秩序的有效规范管理都有举足轻重的作用。
②建立政府各部门之间协商和公众参与相结合的决策机制：我们必须认识到，任何一个项目决策都是一个不断调适的周期性的过程，有关部门和利益群体应当参与项目决策的所有阶段。目前社会正朝着一个多种经济并存的体制转变，在一个多样化的社会里将会出现越来越多的涉及到政府部门的政策和规划与其它活动者和合作伙伴之间的关系问题，沟通决策各部门和决策涉及的各种利益群体是项目决策可操作性和科学性的关键。项目决策是一个提出规划和推行规划的行动过程，所以既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。在“城市里的乡村”更新过程中，公众（村民）的介入和参与是任何一个更新改造项目和经济计划实施的基本条件之一，地区环境影响的成功程度很大程度上取决于公众参与的成功程度，这是尊重和承认社区人民的综合权力并防止腐败现象的一个重要因素。
4.2.4 可持续的物质形态空间发展模式
目前，物质形态空间规划是我国城市规划界的主导规划思想、方法和手段，其思想来源最早可以追述到空想社会主义者欧文（
Owen ·Robert1771～1858）19世纪在美国建设“新协和村”的城市规划思想，思想基础是在空想主义和理性主义的双重影响下，认为物质形态空间结构决定社会行为，通过对物质形态空间变量的控制，就可以形成良好的环境，而这样的环境就能自动解决城市中存在的经济、社会和政治问题，促进城市的发展和进步，这种思想也是“环境决定论”的观点。其表现形式是城市建设的蓝图，所描述的是旨在达到的未来终极状态，采取的手段和方法是从建筑学中衍生出来的“预感规划”，即调查→分析→规划，应该说，它是规划的一个组成部分，但不是全部。在我国，还存在计划经济体制的背景，城市规划作为建委的一个部门，其行政职能着重于“落实协调建设项目，合理布局城市用地”这样一个完全物质建设的内容，因为只有唯一的投资者——政府，规划师自然也不必费心参与社会发展事务，因而这种工作比较单纯、比较技术性、比较容易界定范围、比较容易出成果。在市场经济条件下，物质形态空间规划中的土地利用规划、型体规划、工程规划必须被赋予更多的内涵，才能对经济发展和社会生活产生更强有力的有形的干预，并结合计划、服务、管理、法律等方式共同创造一种理想的型体环境。
根据以上的分析我们可以得出一个结论，可持续的物质形态空间发展模式是和可持续的经济、社会、政治和政策发展模式互为条件和基础的，同时也是相互促进的，并将大部分通过物质形态空间规划的编制、建设、管理表现在人们的生活中，下面将根据这四种可持续发展的模式的要求，在“城市里的乡村”更新的目标、政策、规划方案三个方面提出高、中、低三个方案，在土地利用、型体、工程规划三个领域中加以界定，并提出具体的可操作性对策。
上述三个方案分别代表了“城市里的乡村”更新改造三个不同的起点，从另外一个角度也可以认为是更新改造的三个阶段，其中低方案是起点，高方案是终点，它们共同构成一个整体。如果我们选择的起点不同，要达到相同的目标所花的时间和代价也相去甚远。
（感谢导师陶松龄教授的指导）
表1 高方案
土地利用规划
1."城市里的乡村"的土地所有制由集体所有
制转化为全民所有制,即成为国有土地;
2.土地使用的性质:除工业在产业结构转型过
程中向工业园区集中外,"城市里的乡村"土地
目 主要作为居住用地,为城市的内涵型发展提供
必要的土地资源;
标 3."城市里的乡村"的农村人口转化为城市人
口,并参加总体规划中用地规模和人口规模的
方 平衡;
4."城市里的乡村"地区完全成为城市的有机
案 组成部分,其现在行政和社会结构将不在存在
(即村或管理区的行政编制将消失);
5.由于用地及人口性质、规模的调整,城市基
础及公共设施的配套所需用地要在城市规划区
域范围内平衡.
1.现在基本维持土地使用现状,在条件成熟的
时候(10～20年)进行地块功能及性质的统一
政 更新;
2.更新的机构以实施更新实体牵头组成更新改
策 造联合公司的组织形式,政府给予更新改造税
费减免、市政工程专项补贴等形式的鼓励;
方 3.在对申请报建的村民和兴建单位的土地和房
屋进行评估后,由政府统一征收,村民和兴建
案 单位可用政府的赔偿金在市内任意地方选择购
房.
1.按照居住用地的功能,在总体规划的指导下
对地块进行分区规划、控制性详细规划、修建
性详细规划和城市设计,并加快编制和调整临
规 近城市的村镇规划,加强村镇建设管理;
划 2.被政府征收的闲置土地可作为临时停车场或
方 绿化用地;
案 3.控制性详细规划地块的划分及土地开发强度
的控制要考虑到实际开发的可行性、回报率及
环境的承载力.
形体规划工程规划
1."城市里的乡村"的"城市里的乡村"的
形体规划将成为城市总 工程规划的标准将
目的形体规划中不可分割 完全按照城市工程
的一部分,并参与城市
规划的标准编制、
标景观规划、城市设计和 建设和管理,特别
城市绿地系统规划等;
在道路设施的布局
方2.居住及其它性质的用 结构和给排水的标
地规划、建筑物布局统 准上;
案一按照《城市居住区规
划设计规范》等规范和
条例进行操作.
1.维持建筑物及形态空 基本维持目前的市
政间现状,只在对城市形 政基础设施水平,
象产生重大影响的地段 等待开发时机,对
策进行局部的外观更新和 亟待更新改造的项
改造; 目结合分区和控制
方2.停止报建"城市里的
性规划一次性改造
乡村"内的所有新建、
到位.
案改建和扩建项目,酌情
办理必须的公共及市政
基础设施的报建;
1.在城市总体规划城市 1.在城市总体规划
设计导则的要求下完成 的工程专项规划的
地块的形体规划;
指导下完成地块的
规2.注意土地开发强度、 工程规划;
划绿地率和建筑物体量的 2.规划中的各项专
方关系,并保持建筑地方 项规划要考虑与现
案风格的连续性和可识别 状地块亟待更新改
性,共同形成城市的特 造的项目相结合.
色.
备注
目 根据《土地管理法》
标 的规定:"国家为公
方 共利益的需要,可以
案 依法对集体所有的土
地实行征用."
政 这种政策一方面可以
刺激房地产的需求,
策 另一方面又可以使政
府把握住土地的一级
方 市场,保证政府的部
分财政收入,并极端
案 有利于下一步的开发
和改造.
通过商品房售价、土
地征收价、商品房楼
面地价、建筑单位造
规 价、安置周转资金、
划 拆迁建筑总量、允许
方 建筑总量、折赔比、
案 开发方的管理经营费
用与建造成本的比值、
改造地区面积这十个
指标确定经济门槛.
表2 中方案
土地利用规划
1."城市里的乡村"的土地所有制大部
分维持集体所有制不变;
2.土地使用的性质"除工业在产业结构
转型过程中的工业园区集中外,"城市里
目 的乡村"土地主要作为村民居住用地;
3."城市里的乡村"的农村人口转化为
标 城市户口,并参加总体规划中用地规模
和人口规模的平衡;
方 4."城市里的乡村"土地基本成为城市
的有机组成部分,但现在行政和社会结
案 构将继续存在(即保持村或管理区的行
政编制);
5.由于用地及人口性质、规模的调整,
城市基础及公共设施的配套所需用地要
在城市规划区域范围内平衡.
1.从现在起逐步进行地块功能及性质的
政 统一更新,城市政府通过强调性征收部
分集体土地以满足基础设施和绿化用地
策 的需要;
2.更新的机构以实施更新实体牵头组成
方 更新改造联合公司的组织形式,政府给
予更新改造税费减免、市政工程专项补
案 贴等形式的鼓励,另外,政府需提供专
项财政拨款及颁布管理办法,并发放贴
息或年贴息贷款.
1.按照居住用地的功能,在总体规划的
指导下对地块进行分区规划、控制性详
规 细规划、修建性详细规划和城市设计,
划 并加快编制和调整临近城市的村镇规划,
方 加强村镇建设管理;
案 2.控制性详细规划地块的划分及土地开
发强度的控制要考虑到实际开发的可行
性、回报率及环境的承载力.
形体规划 工程规划
1."城市里的乡村" 1."城市里的乡村"的工
的形体规划将成为城
程规划的标准将基本按照
目市总的形体规划中不
城市工程规划的标准编制、
可分割的一部分,并
建设和管理,但在道路设
标参与城市景观规划、
施的布局、结构和其它基
城市设计和城市绿地
础设施的标准上略有降低.
方系统规划等; 2.考虑到工程建设的周期
2.在城市重要的地段要 性和过程性,应该为今后
案求"城市里的乡村" 指标的拓展提供相应的空
建筑立面及界面连续, 间,并最终达到城市建设
和周围城市建筑风格
的要求.
协调;
1.允许符合规划的所
1.因为工程建设是一个牵
政有新建、改建和扩建
一发而动全身的实施过程,
项目的报建; 所以更新的前期工作是政
策2.在政策上允许"农策引导下的基础设施建设;
民安居工程"形体规2.某些基础建设和管理可
方划、建设、管理上的
以参照"BOT"的建设模
特殊性,并在建筑密
式.
案度、容积率和绿化率
的指标上适当放宽.
1.在城市总体规划城
1.在城市总体规划的工程
市设计导则的要求下
专项规划的指导下完成地
规完成地块的形体规划; 块的工程规划;
划2.注意土地开发强度
2.首先,必须保证道路红
方绿地率和建筑物体量 线宽度由现在的3～5米拓
案的关系,并保持建筑 宽至9米、12米或15米.
地方风格的连续性和 建筑红线再退后2～3米,
可识别性,共同形成 然后逐步完成其它基础实
城市的特色; 施的配套建设.
备注
在农村人口转化为城市
人口的过程中,需部分
目 保留村民的部分特殊权
利,这一步操作是把农
标 村居民彻底转化为城市
居民,并为进一步把农
方 村集体土地所有权转变
为国家所有打下基础,
案 但由于实施过程中难于
平衡既得利益者,主动
性的改造往往陷于被动,
资金的筹集和拆迁安置
地块的选择是两大难题.
由于这种全面更新改造
政 过程时间很长,很难对
策 今后的城市发展作出一
方 个较准确的判断,也许
案 更新改造完成之日就是
下一轮更新改造开始之
时.
在编制规划方案的过程
中,需对地块及其房屋
规 进行调查、评估、分类,
划 等求一个有利的地块进
方 行启动性、尝试性开发,
案 找到一个适合中山本地
的拆迁、安置和更新的
思路和办法.
表3 低方案
土地利用规划
1、"城市里的乡村"的土地所有制全部维持
集体所有制不变;
2、土地使用的性质; 除工业在产业结构转型
过程中向工业园区集中外,"城市里的乡村"
土地主要作为村民居住用地,并保留自留地、
目 自留山的用地性质不变;
3、"城市里的乡村"的农村人口不转化为城
标 市户口,但参加总体规划中用地规模和人口
规模的平衡;
方 4、"城市里的乡村"地区成为城市的有机组
成部分中一个相对独立的地区,现在行政和
案 社会结构将继续存在(即保持村或管理区的
行政编制);
5、由于用地及人口性质、规模的调整,城市
基础及公共设施的配套所需用地要在城市规
划区域范围内平衡.
1、在整个地块功能与城市总体规划不出现矛
政 盾的前提下,逐步进行地块功能及性质的局
部更新,村或管理区政府通过强制性使用部
策 分集体土地以满足必要的基础设施和绿化用
地的需要;
方 2、更新的机构以上土地所有者组成的股份公司
进行,城市政府原则上不介入更新改造计划,
案 只给于更新改造税费减免、市政工程专项补
贴等形式的鼓励,并在土地利用规划的报批
上予以管理和约束.
1、基本按照地块原有以居住用地为主功能,
规 在总体规划的指导下对地块进行以公共设施
和基础设施为主的、深度介于控制性详规和
划 修建性详规之间规划,并加快编制和调整临
近城市的村镇规划,加强村镇建设管理;
方 2、控制性详细规划地块的划分及土地开发
强度的控制要考虑到实际开发的可行性、回报
案 率及环境的承载力,修建性详细规划要确定
小类用地的位置和规模.
形体规划 工程规划
1、"城市里的乡村"的形 1、"城市里的乡村"
体规划将成为城市总的形 的工程规划的标准将
体规划中相对独立的一部 参照城市工程规划的
分,部分参与城市景观规 标准编制、建设和管
划、城市设计和城市绿地 理,在道路设施的布
目 系统规划等;局、结构和其它基础
2、在城市重要地段要求 设施的标准上有一定
标 "城市里的乡村"建筑立面 降低.
及界面连续,和周围城市 2、考虑到工程建设的
方 建筑风格协调; 周期性和过程性,应
3、对地区现状进行部分改该为今后指标的拓展
案 造,原则上不伤筋动骨, 提供相应的空间,并
满足基本的生活需要,居 最终达到"农民安居
住环境和公共设施配套要 工程"的建设要求.
求达到三类居住用地的标
准.
1、允许符合规划的所有新1、工程规划是低方案
政 建、改造和扩建项目的报 设施的重点,关键是
建,并结合工程规划完成 把握基础设施规划和
策 相对应的地块形体规划, 建设的标准,特别是
并对新建、改建和扩建项 道路和给排水设施;
方 目在容积率、建筑密度和 2.对拓宽道路和新建
绿化率等方面提出更高的 其它基础基础设施占用了
案 要求,而不是旧地重建; 村民宅基地的补偿要
2、公共设施的不足主要靠在整个地块范围内平
内部挖潜和依赖社会解决.
衡.
1、在城市总体规划城市设1、在城市总体规划的
规 计导则的要求下完成地块 工程专项规划的指导
指导性的形体规划; 下完成地块的工程规
划 2、注意在城市重点地段保划;
持建筑地方风格的连续性、
2、首先，必须保证道
方 整体性和可识别性,共同 路红线宽度至少达到
形成城市的特色;3.5～5米,主要路段
案 3、对因道路拓宽而带来的拓宽至7～9米,建筑
沿街建筑的更新要重点设 红线再退后1～2米,
计和规划. 然后逐步完成其它基
础实施的配套建设.
备注
低方案的最大优点在
于一方面保持了"城
目 市里的乡村"的社会
结构和生活方式的连
标 续性,另一方面使得
村民对更新改造有一
方 个适应的过程,但同
时也表现了政府对这
案 一地区的现状和更新
过程的妥协和信心不
足,带有一点消极的
色彩.
在政策层面,政府行
政主管部门对这一地
政 区的更新改造羁束权
策 太小,而给予村或管
方 理区的自由裁量权太
案 大,在操作过程中会
因为对地区建设控制
力度不够或得过且过
而使得该地区的环境
更加恶劣.
规划方案在实施过程
规 中,可能因为土地所
有权的问题造成规划
划 难以实施或根本不可
能实施,单个住户的
方 不配合是最大的障碍,
另外使用其它土地作
案 为基础设施和绿化用
地的难度也相当大.
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