目前的宏观形势和近期的房改任务，本文主要内容关键词为：形势论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大胜利召开后，经济发展和经济体制改革已进入一个新的阶段，其最大特点是改革和发展的关系更加密切。发展需要改革提供动力，改革也需要发展提供保障，只有被证明有利于发展的改革，才有可能是成功的改革。在这一新阶段中，有四个方面的主题是关键性的：
1、保持经济快速稳定增长；
2、加快国有企业改革；
3、防范金融风险，保持金融稳定；
4、建立社会保障体系。
住房制度改革与这四个关键性主题都有密切的关系。
一、保持经济快速稳定增长
自八十年代以来，我国经济始终保持较高的增长速度，1983年—1996年GNP的年平均增长率为10.49%。这种较高的增长速度主要是通过消费、投资、出口这三个方面的需求拉动的，目前三个方面的需求都已开始呈现饱和甚至衰减的趋势，拉动作用明显减弱。从消费方面看，城镇居民的衣、食、用问题已基本解决，尚未解决的问题主要是汽车和住房。由于汽车的替代弹性较大，又有增加能源消耗和污染环境的副作用，在相当长时期内不应成为城镇居民的主要消费品。这样，住房将成为下世纪中期前城镇居民的主要消费品。从投资方面看，在国民经济增长方式实行两个根本性转变，粗放型逐步向效益型转变后，尤其在实行投资项目资本金制度后，不可能再继续实行摊大饼式的外延扩张型投资，维系目前的基建投资和更新改造投资规模已很不容易，很难大幅度增加。从出口方面看，由于贸易保护主义盛行，实行出口退税后带来的成本上升，尤其是去年东南亚国家出现的金融危机，造成货币大幅度贬值，对我国的出口产生较大的压力，今明两年恐怕难以保持前八年的规模，其对经济增长的拉动作用将减弱。这样，住房就成为今年及今后相当长一段时间内保持经济快速稳定增长的至关重要的因素。
然而，在现行的城镇福利住宅体制下，住宅业不仅不可能成为新的经济增长点，相反，连住宅业本身的发展也会出现问题，主要是商品房积压。1994年全国积压商品房3200万平方米，1995年增加到5500万平方米，1996年又增加到6200万平方米，去年保守估计也在7000万平方米以上。商品房积压的主要原因是住房市场结构有问题。现行的商品房市场结构，供给方是房地产开发公司，需求方是国家财政和国有企业，作为住房最终消费者的个人并没有进入市场。从供给方面看，从1992年开始，各种投机资金大量进入房地产市场，加上房改推出的安居工程和经济适用住房，使得住房供给大幅度增加。从需求方面看，最近几年财政预算资金紧张，国有企业效益不好，使得财政和国有企业的住房需求大幅度下降，这样就在住房供给和住房需求之间产生不平衡，供给大于需求，住房积压自然在所难免。
因此，不论是消化积压的商品住房，还是把住宅业培育成为国民经济的支柱产业，关键是重构住房市场结构，增加个人对住房的有效需求，增强个人的住房支付能力。在需求方，把作为住房最终消费者的个人引入住房市场，取代财政和国有企业成为住房需求的主体，并不断增加个人的住房有效需求。在供给方，改变房地产市场过度商业化倾向，降低住房价格，间接增加个人对住房的有效需求。更进一步讲，为把个人引入住房市场，需要停止单位无偿或近乎无偿分配实物住房的体制，在“不要白不要，白给谁不要”的福利体制下，个人即使有住房支付能力，也不会进入住房市场，而是依赖单位的无偿或近乎无偿的福利分配。
二、加快国有企业改革
国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心内容，在所有城镇经济体制改革中，国有企业改革酝酿时间最长，试点方案最多，各级领导最为重视，但成效却不明显。导致国有企业改革滞后的因素是多方面的，住房是其中经常被忽视的一个重要因素。现行的福利住房体制对国有企业的影响是全面而深刻的。第一，住房是国有企业最为沉重的社会包袱。国有企业投入资金，建造或购买住房，一旦投入后就不能抽回资金，如果新建、新购住房是租给职工的，由于租金水平低于维修管理费用，企业还要继续提供维修补贴费用。如果新建、新购住房是卖给职工的，由于房价只及成本的五分之一，或者更低，收回资金远远少于投入资金。据国家经贸委提供的资料，1992-1994年，国有企业每年在住房建设方面的投入平均为1310亿元，如加上维修补贴的费用，每年平均住房投入将超过1400亿元。这仅是静态成本，如按动态成本计算，则规模更大。自1984年拨改贷后，国有企业住房建设资金大部分依赖银行贷款，而我国是名义利率很高的国家，按12%的平均贷款利率计算，每年的利息支出即为168亿元，即每年国有企业住房总支出约为1600亿元左右。第二，住房介入分配领域，降低了职工劳动生产积极性。住房是高价值资产，一套普通标准住房一般相当于职工十年工资收入，同时住房又是不易分割的不动产。在此情况下，分到住房职工的实际收入超出其应得收入，未分到住房职工的实际收入少于其应得收入，从而使职工的实际收入不能体现其劳动表现，和劳动表现紧密挂钩。而一旦职工的实际收入和其劳动表现不能紧密挂钩，则肯定影响职工的劳动生产积极性，从而影响国有企业的生产效率。从严格意义上讲，“各尽所能，按劳分配”原则从来没有被很好地贯彻执行。第三，阻碍劳动力市场的建立。劳动力市场和资本市场是市场体系中两个最重要的要素市场，也是我国最为薄弱的两个市场。在目前下岗职工急剧增加的情况下，建立劳动力市场已刻不容缓，因为就业问题最终需要通过劳动力市场来解决。福利住房体制已成为阻碍劳动力市场发育形成的重要因素。对于已分到住房的职工，等于企业将其住房工资提前支付给他，当然企业不会让其离开企业，除非他退掉所分到的住房。对于尚未分到住房的职工，并没有得到其应得的住房工资，离开企业意味着损失住房工资，自然不愿离开企业。无论是有房职工还是无房职工，住房都是制约其自由流动的主要障碍，而一旦劳动力不能自由流动，则不能建立起有效的劳动力市场。第四，社会负担企业化。* 房是以家庭为单位进行消费的，国有企业在为本单位职工提供住房的同时，也无偿地为其配偶提供住房，使本应由配偶单位承担的住房负担，转嫁到国有企业。如果配偶单位是三资企业，则形成国有企业无偿为三资企业职工提供住房的格局。如果这种住房体制不能在短时间内迅速改变，则国有企业的竞争压力会进一步加大，竞争环境会进一步恶化，扭亏为盈的难度也会进一步加大。
党的十五大确定公司制改造是国有企业改革的主要方向。国有企业在进行公司制改造以后，预算约速束强化，出资人逐步到位，必然会产生三个相关性问题。第一，生活资金和生产资金分离，不能再挤占生产资金搞住房建设。自八十年代以来，城镇住房建设规模不断扩大，其中大部分是国有企业的投入，而相当部分国有企业投入的是企业的生产资金。生活资金和生产资金分离后，住房建设的资金来源顿成问题，这样就需要建立住房金融体系，筹集住房建设资金。第二，生活资产和生产资产分离。重组的资产只能是生产资产，住房等生活资产很难重组。除少数独立的工矿区外，大部分国有企业的住房分布都是比较分散的，单个企业很难进行统一的物业管理。或者即使能进行统一的物业管理，所付出的管理成本也相当高。这样就需要建立专业化的物业管理公司，对从国有企业分离出去的住房进行统一的社会化管理。第三，国有企业在进行资金、资产的分离，自然就不再承担向职工提供住房的责任，而大部分职工又没有能力直接进入商品房市场，这样就需要建立适应大部分职工经济承受能力的社会住房供给体系，负责向中低收入职工提供住房。
三、防范金融风险，保持金融稳定
随着我国经济体制逐步向市场经济转轨，国内市场和国际市场逐步接轨，金融风险也随之迅速增大。尤其是去年东南亚国家的金融危机，更使我们确切感受到防范金融风险的重要性。从目前的情况看，我国的金融风险主要有以下三种。第一，信用风险，即不能按期偿还贷款本金和利息的风险。自八十年代初期实行拨改贷后，我国经济增长所需要的资金绝大部分是银行贷款，随之而来的是银行大量的不良资产。据有关方面的保守估计，我国国有商业银行不良资产比率已在30%以上。第二，流动风险，即不能按期支付存款的风险。由于储户可凭有效证明随时提取存款，使我国储蓄存款始终处于不稳定状态，在信息不对称的情况下，储户不知道哪家银行会发生问题，如果个别银行发生支付危机，可能会引发集体性的挤兑行为。在不良资产比率很高、资本充足率不足的情况下，可能会产生整个银行系统的支付危机。之后便是银行信用的全面崩溃。第三，市场风险。在国民收入分配结构持续向个人倾斜的条件下，居民个人收入急剧增加，但个人的投资渠道并没有相应拓宽，除储蓄和国债外，股票是最主要的个人投资工具，造成投票市场的过度投机。
因此，对金融风险的防范也应主要集中在三个方面：第一，提高资产质量。从美国、欧洲等发达市场经济国家的经验看，住房抵押贷款是收益稳定、信用风险较小的信用工具，我国上海、广州等较大规模开办住房抵押贷款城市的实践也证实了这一点。在美国、欧洲等发达国家，住房抵押贷款已占银行资产的30%以上，而我国目前住房抵押贷款规模很小，据中国人民银行的统计数据，截至1997年底，住房抵押贷款余额仅为170亿元，古银行资产的比例小，可完全忽略不计。大规模开办住房抵押贷款业务有助于调整银行信贷资产结构，提高资产质量。目前我国住房抵押贷款之所以推不开，除银行方面的原因外，主要原因是现行的福利住房体制扼杀了个人的住房需求，使个人不愿买房，自然就没有对住房抵押贷款的需求。因此，需要通过住房制度改革，把个人引入住房市场，培育个人对住房的需求，进而培育个人对住房抵押贷款的需求。第二，稳定储蓄存款。按照《商业银行法》的规定，我国的各种储蓄存款都是自愿性的，即使是定期存款，储户也可提前支取。稳定储蓄存款的办法之一是限制储户提取、储户只有符合规定的条件才能提取储蓄，否则不能提取，从这个意义上讲，住房公积金制度是一个非常好的政策设计。在个人储蓄一定的条件下，增加住房公积金数额，就能相应减少普通自愿存款数额，从而稳定储蓄存款。第三，拓宽投资渠道，住房既是消费品，也是投资品。在美国、欧洲等发达市场经济国家，住房是家庭的一笔最大的资产。随着我国工业化和城市化的发展，城市土地价格必然上涨，住房价格也必然随之上涨，住房将肯定是一个非常好的投资工具。住房之所以还没有成为个人的投资工具，主要原因是没有形成个人住房市场，包括一级市场和二级市场。在目前约有60%的可售公房已出售的情况下，开放二级住房市场尤为必要。与一级市场相比，二级市场具有发现价值、增强流动性等功能，将大大促进一级市场的发育，从而为住房成为个人投资工具创造必要的条件。
四、建立社会保障体系
按照现代社会心理学理论，人们的需求是多元的，在这些多元需求中，有三种需求是任何一个人都必不可少的，即居有其屋，病有所医，老有所养。住房、医疗、养老是现代社会保障体系的三个重要组成部分。在计划经济体制下，住房、医疗、养老等社会保障均由职工的就业单位提供，实行就业、工资、保障三位一体的劳动分配体制。但是，在市场经济条件下，这种就业单位提供保障的体制正面临着巨大的风险。从严格意义上讲，市场经济就是风险经济，任何进入市场竞争的主体，不论是单个的自然人还是集体的法人，都始终面临着竞争失败的风险，个人有失业的可能，单位尤其是企业有破产的可能。就单位而言，本来它是计划经济体制下保障的提供者，而在市场经济体制下却成为风险的承担者，保障的提供者本身就处于风险之中，已不适合继续承担提供社会保障的职能。从根本上讲，保险并不能消除风险，但可分散、转移风险，风险越分散，则保险的作用就越明显。因此，应把由单个就业单位提供保障的机制转换为由社会提供，以便尽可能分散风险，增强社会保障的作用。就住房而言，应把就业单位提供住房转换为由社会提供，这样就需要建立面向中低收入职工的具有社会保障性质的社会住房供应体系。
另外，住房是不动产，社会动荡是对不动产的直接威胁。个人拥有住房是维系社会稳定的重要因素，“有恒产者有恒心”，如能通过住房制度改革，使大部分城镇居民自己拥有住房，将十分有利于我国的社会稳定。社会稳定了，政治则自然安定，从这个意义上讲，住房制度改革已经超出经济体制改革的范畴。
从上述四个方面看，城镇住房制度改革，是最重要的改革之一。如不加快推进意义深远的住房制度改革，总体经济体制改革将不可能获得成功。
综合来看，今后一段时期内宏观经济对住房制度改革的要求是：
1、停止单位福利分配住房；
2、增加职工个人住房工资；
3、以住房公积金制度为核心，建立住房金融体系；
4、建立面向中低收入家庭的社会住房供给体系；
5、建立完整的住房市场体系；
6、建立社会化的物业管理体系。
上述六项，即是下一阶段住房制度改革的主要内容，形成下一阶段住房制度改革的总体方案。停止单位福利分配住房后，可把单位原来用于住房建设和维修的资金转换为两部分，一部分用于增加职工个人的住房工资，另一部分用于资助职工建立住房公积金。住房公积金制度建立后，可以住房公积金为核心建立住房金融体系，向社会住房供给体系提供建设资金，并向购房职工提供抵押贷款支持。社会住房供给体系在得到住房公积金及土地等方面的支持后，可大幅度降低住房价格。由于职工个人有增加的住房工资，又有抵押贷的支持，可直接以成本价格购房，从而形成个人住房市场，实现住房资金的良性循环。
一、停止单位福利分配住房
据有关方面的保守估计，目前至少有70%以上的新建住房进入福利住房的旧体制，仍由单位福利分配住房，或以房改价格卖给职工，致使城镇住房的福利规范不断扩大，既阻碍了职工个人直接进入住房市场，又增加了国家财政和国有企业的住房负担。在目前的情况下，促使个人购房最为有效的办法，是立即停止单位福利分配住房，彻底切断职工住房和职工所在单位之间的脐带，彻底抛弃指望既能保留原有福利住房体制，又能建立起新的市场住房体制的幻想。另一方面，在国民收入分配结构持续向居民个人倾斜，国家和企业份额不断下降的情况下，国家和企业已无力继续支撑日益庞大的福利住房规模。如不停止福利分配住房，福利住房体制总有一天会把国家和企业拖垮。
二、增加职工个人住房工资
在计划经济体制下，职工工资中并不包括住房消费部分，职工的住房消费是以实物形式直接分配给职工的。改革开放以来，职工工资收入增长很快，已从1978年的618元，提高到1996年的6500元，增幅在10倍以上，但住房实物分配体制仍然保留。据国家统计局提供的资料，1995年城镇职工工资收入5500元，实物住房补贴3331元，相当于职工工资收入的60%。由于住房的实物分配由职工就业单位提供，在停止单位福利分配住房后，相应的货币分配应由职工就业单位提供，而目前单位之间的经济效益相差很大，并且这种状况将长期沿续下去。因而，不必也不可能实行统一的增加工资标准。因此，合理的做法应当是把实物住房补贴转化为两部分，一部分作为单位资助职工建立住房公积金的资金，一部分作为职工的住房补贴。住房公积金作为职工个人住房基金，是每个职工都必须存储的最低保障基金，每个单位都应按国家的统一规定按时足额缴存。住房补贴则应因人而异，区别对待。住房公积金和住房补贴的区别，一是范围不同，住房公积金面向所有职工，住房补贴则面向部分职工。二是标准不同，住房公积金由国家根据宏观经济情况制定统一的缴存标准，住房补贴则由单位根据本单位具体情况，确定不同的补贴标准。三是约束程度不同，住房公积金是强制性的，住房补贴则是自愿性的。从长远的观点看，应逐步加大住房公积金比例，减少住房补贴比例。这样既可保持住房公积金制度的核心地位，符合党的十五大“建立城镇住房公积金，加快改革住房制度”的总体要求，又能兼顾单位之间的不同情况，使不同职工的利益也能大致平衡。
三、以住房公积金制度为核心，建立住房金融体系
住房金融的作用在于对住房供给和住房需求两个方面的放大作用，它能迅速增加供给，有效刺激需求。我国城镇住房建设一直依靠国家财政的预算资金和国有企业的自有资金，住房金融始终没有大规模介入住房的生产和消费。即使在经历17年的住房制度改革之后，情况也是如此。1997年，银行贷款只占住房建设资金总额的24%，只占银行贷款余额的极小比例。由于没有建立起住房金融体系，在国家和国有企业投入大量资金的情况下，城镇住房的生产和消费一直在较低的水平上徘徊。因此，培育个人住房需求，加快住房建设，必须首先建立住房金融体系，解决住房生产和消费的资金来源问题。鉴于住房公积金具有的筹资数额大、资金期限长、筹资成本低等特点，特别适合我国住房生产和消费对资金数额、期限和成本的要求，应以之为核心建立政策性住房金融体系。就住房公积金制度而言，下阶段应着力解决机构、归集、使用和监管等四个方面的问题。就商业性住房金融而言，下阶段需要解决三个方面的问题，一是降低住房抵押贷款利率；二是提供多种贷款工具，尤其是固定利率、本息等额均还的抵押贷款工具；三是取消对借款人的预先存款要求，简化贷款手续。
四、建立面向中低收入家庭的社会住房供应体系
自八十年代末开始，我国房地产市场就存在过度市场化的投机倾向，尤以1992年的房地产热为甚。土地批租过多过滥，房地产开发公司利润过高，大量不合理摊派费用进入房价，导致住房价格一路飙升，在住房实物分配转化为贷币分配以后，即使职工有专项的住房补贴，并有住房公积金和住房抵押贷款的支持，在商品住房价格很高的情况下，大部分中低收入职工仍难直接进入商品住房市场，从福利房住房体制一步跨入商品住房体制。为适应这一长期的转化过程，应建立面向中低收入家庭的社会住房供给体系。一是要建立专门负责社会住房供应任务的不以盈利为目的的机构，由其认定中低收入家庭，向中低收入家庭出售或出租社会住房，同时鼓励商品房开发公司以招标投标的方式参与；二是要采取切实有效措施降低住房价格。目前经济适用住房（包括国家安居工程住房）与商品房每平方米差价在200元左右，体现不出社会保障的政策优势，主要原因是地价高、税费负担重，配套费用大。社会住房的建设用地应通过行政划拨方式解决；属于经营性的公建设施配套建设费用应由经营者承担，不能进入住房成本，住宅小区红线以外的市政公有设施配套建设费用应由城市政府承担；要采取强硬措施大幅度减免税费，尤其对没有进入财政预算，而是转为部门或者单位的小金库的收费，应坚决予以取缔。
五、建立完整的住房市场体系
随着最近几年住房制度改革的不断推进，有关公有住房出售的价格、折扣、产权等方面的政策规定已趋于完善，住房一级市场基本发育成型，市场规模也很庞大，全国城镇已售公房占可售公房的比例已达到60%以上，但二级市场严重滞后。目前一级市场的房价与市场价格有很大差距，并不能反映住房的全部价值，而二级市场的房价则可反映住房的全部价值，两者之间的价差在扣除税费之后即为购房的增值收益。显而易见，开放二级市场将使购房不仅成为一种消费行为，而且还成为一种投资行为，可促使职工在一级市场上购房，从而有效盘活存量住房资产，其效果同当年放开国债二级交易市场的情况相似。另外，开放二级市场后，进行再交易的职工获得一笔较大的增值收益，将大大提高该职工的住房支付能力，使其能直接进入住房市场。
六、建立社会化的物业管理体系
单位停止福利分配住房、并将尚未出售的公有住房从单位剥离出去后，将不再承担向职工提供实物住房的责任，也不再承担对住房的维修管理责任。这样就需要建立相应的管理体系，负责住房的维修管理等方面的物业管理工作。由于已出售公有住房的产权已从单位转给购房者个人，出现产权多元化现象，开放住房二级市场后，将会更加强化这种多元化趋势，使任何一个单位都无法有效地进行物业管理工作。因此，新建的物业管理体系应是社会化的，对某一区域内的已出售的公房和尚未出售的公房进行统一的物业管理。在实际运作中可考虑对房管局进行转制、改造，分离行政职能，并逐步和管理自管公房的机构合并，最终形成覆盖全社会的专业化的物业管理体系。