中国区域经济发展政策分析，本文主要内容关键词为：中国论文,区域经济发展论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是一个地大人多，但人均资源占有并不丰富的发展中国家。由于各地区的自然环境、资源条件和经济基础存在很大差异，因此，地区之间的经济发展很不平衡。如何处理好区域间发展的均衡与效率问题，一直是人们关注的问题，也是中国经济发展政策所考虑的一个重要内容。
众所周知，任何一项政策都有其特定的背景和目标，为便于研究中国区域发展政策，本文将从传统的计划经济体制到建立社会主义市场经济体制的过程，按其不同的背景，大致分为三个阶段，并分别对三个阶段的政策、目标、措施和实施效果作一简要分析，从中可以看到区域发展政策在体制转轨中的演变特点。
一、传统计划经济时代：均衡发展的区域政策
在实行经济体制改革以前，中央政府的区域发展政策目标在于实现区域发展的均衡化，并考虑到在“冷战”时期“备战”的需要，加快内陆地区的工业发展。在传统的计划经济体制下，中央政府易于通过计划指令来实现地区间的均衡发展。主要政策手段一是要求沿海发达地区上交较高比例的财政收入，并对中西部财政入不敷出的欠发达地区给以财政补贴。如上海和江苏每年财政收入的85%—87%要上交中央。二是国家基本建设投资和布局向中西部地区倾斜。从表1可见在1980年以前， 国家对内陆地区的基本建设投资比重高于沿海地区。这一政策限制了沿海地区的经济发展，使中西部经济增长率略高于东部。1953—1978年间东中西三大地区GDP的年均增长率为5.75∶5.73∶6.18。 从而使东西部地区的经济发展差距逐渐缩小。
表1沿海与内地基本建设投资比重（以投资总额为100）
年度 沿海地区 内陆地区中部西部沿海/内陆
1978
40.1
50.1 30.620.4 0.79
1980
44.5
49.8 29.520.3 0.89
1985
48.4
45.0 28.216.8 1.08
1990
50.9
40.1 23.216.8 1.27
1991
48.7
41.5 24.417.1 1.17
1992
50.2
41.2 24.716.5 1.22
1993
53.0
38.0 23.114.9 1.39
1994
55.0
36.0 22.313.7 1.53
1995
54.9
37.9 22.715.2 1.45
1996
53.8
38.2 23.814.4 1.41
资料来源：根据中国统计年鉴（各年）计算。
然而，由于中西部地区自然环境和经济基础较差，投资回报率明显低于沿海地区，以工业为例，1980年的资金利税率东部分别是中西部的1.93倍和2.53（见表2）。1980年沿海地区投资比重占44.5%，但GDP却占52.75%，工业总产值占60.77%。可见，这种强调均衡发展的政策在很大程度上牺牲了整体经济发展的效率。
表2 三大地区独立核算工业企业资金利税率比较
年度 全国东部中部 西部
1980 25.234.918.1 13.8
1985 20.725.816.1 15.1
1990 12.213.210.1 12.7
1994 10.21
10.26
10.05 10.26
资料来源：《中国工业发展报告（1996年）》第180页， 经济管理出版社1996
二、1980—1994年：以效益为中心的区域发展政策
1980年后，中国的地区发展政策转向以经济效益为中心，兼顾公平。虽然，从中国经济发展的长期目标来看仍然是要缩小地区差别，实现共同富裕。但在处理沿海与内地发展关系上若采取牺牲效率的“平均主义”同步发展，结果会延缓发展，造成共同贫穷。因此，必须调整政策，要以效益为中心，让一部分地区先富起来，以迅速提高国家综合经济实力，然后再通过财政转移支付和技术合作，扶持落后地区发展逐步实现共同富裕。
为加速沿海地区的经济发展，主要采取的政策是：
1.国家基本建设投资向沿海地区倾斜。从表1的数据可见， 自1980年后，对沿海地区投资的比重逐步增大，这一趋势一直延续到1994年。
2.对沿海地区率先实行开放政策。中国的对外开放是逐步由南向北、由东向西推进的。开放主要是在外资准入和税收、金融方面给以优惠，从而有利于吸引外商投资，加速发展。从表3 给出的地区开放时间表可见一直到1991年才对内陆的边境城市、省会城市和沿江城市实行开放。这一政策的直接效果是使沿海地区吸引了大量外商投资而迅速提高了工业技术水平。1980—1994年，全国累计外商直接投资一千三百多亿美元，其中88%投资在东部沿海地区。
表3中国地区对外开放时间表
1979年 对广东、福建采取特殊政策,率先进行放权让利的地区经济
管理体制改革
1980年 建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区
1984年 开放沿海14个城市
1985年 扩大为沿海经济开放区,(253个县市)
1988年 建立海南经济特区
1990年 开放上海浦东新区(按特区政策对待)
1991年 开放13个内陆边境城市、5个沿江城市和所有内陆省会城市
3.放权让利的财政政策使沿海地区受益较大。在1994年税制改革以前所进行的地区经济管理体制改革一直是以放权让利为主的。虽然这一政策使各地区都有所受益， 但相比之下沿海发展地区受益较大。 如1986年后，在各地逐步推行财政承包体制，由于沿海地区经济增长较快，其上交中央财政基数基本不变，因而留在本地发展的资金有较大增长。如上海的地方财政收入在1980年上交比例为86%，到1993年已下降到55%，而对中西部欠发达地区而言，虽然中央继续给以财政补贴，但其经济增长较慢，且中央被贴在财政收入中比例逐年下降，因而受益较少。而且，在地方财政承包体制下，形成了地方政府之间的经济竞争，这显然不利于自然环境和经济基础较差的中西部地区。
此外，由于中国经济体制改革是逐步市场化的改革，要素也是逐步走向市场的。随着市场经济的发展会有更多的资金、人才通过市场向经济效益较高的东部沿海地区。这一趋势在1992年邓小平南巡讲话以后，由于市场经济加快发展而变得更为明显。从表4 所列全社会固定资产投资增长率来看，
在1991 年三大地区的增长率差距还不很大，但1992—1994年，东部地区的增长率便大大高于中西部地区了。如1993年东部投资增长率分别比中西部高出23个百分点。有人估计1993—1994年国家为扶持中西部贫困地区的乡镇企业的发展向这一地区增拨的150 亿贷款， 约有40%又通过资金市场流到了东部地区。
表4全社会固定资产投资的地区分布及变动（1991—1996）
东部地区中部地区
占全国比重 年增长率 占全国比重
年增长率
1991
57.04
24.41
24.21 20.34
1992
59.72
49.51
22.91 34.96
1993
62.87
67.34
21.08 46.21
1994
63.35
34.87
20.85 27.15
1995
63.80
18.30
21.03 18.47
1996
62.21
11.91
22.16 20.93
西部地区
占全国比重
年增长率
1991 14.68 24.91
1992 13.83 34.35
1993 12.40 42.49
1994 12.04 21.59
1995 11.95 16.57
1996 12.54 20.45
资料来源：按各年中国统计年鉴计算。
以效益为中心的地区发展政策加速了沿海地区的经济发展，从而也迅速提高了全国的综合经济实力。由表5的比较，可见1979—1994 年的GDP、工业总产值和居民消费水平年均增长率比1953—1978年要快4.0、6.9和5.4个百分点。造成这一结果有很大原因，但区域发展政策显然也是其中一个重要因素。
表5 GDP、工业总产值和居民消费水平年平均增长率比较（%）
年份1953—1978年 1979—1994年
GDP5.89.8
工业总产值 8.0
14.9
居民消费水平
2.07.4
资料来源：根据《中国统计年鉴》（各年）计算
虽然在这一时期中西部地区的经济增长率也比改革前有较大提高。但是由于东部发展更快，它使中国的东西部差距也迅速扩大。 1980 —1994年，东中西三大地区年均增长率之比为10.69∶8.72∶8.68， 这使东部地区的GDP和工业总产值占全国的比重分别从52.75%和60.77 %上升到59.91%和67.0%（见表6），而三大地区人均GDP之比则从1980 年的1.81∶1.21∶1变为1994年2.31∶1.24∶1。东西部经济差距的迅速扩大在经济上、政治上和人们的心理上都造成了很大的不平衡，并引发了一些社会不安全因素。伴随着1993年下半年开始的宏观经济调控，区域发展政策的调整也提到议事日程上了。
表6 三大地区国内生产总值与工业总产值占全国的比重（%）
东部
中部 西部
GDP工业 GDP工业 GDP 工业
1980 52.75
60.7731.13 25.94 16.1213.29
1985 52.66
59.5831.26 26.76 16.0813.66
1990 53.78
62.7329.92 25.36 16.3011.91
1991 55.09
63.7428.70 24.52 16.2111.74
1992 56.63
65.7327.94 23.28 15.4310.99
1993 57.89
67.0727.23 22.34 14.8810.59
1994 58.45
67.0127.16 22.60 14.3010.39
1995 58.57
66.3927.44 23.43 13.9910.18
1996 57.92
65.4127.98 25.35 14.10 9.24
资料来源：1980年和1985年采用国民收入计算GDP比重。
1990—1996年GDP比重用1994年、1997 年中国统计年鉴各地区国内生产总值计算。
三、向市场经济体制转变：区域协调发展政策
市场经济的发展会促进资源向经济效益好的地区流动，它必然有利于自然条件和经济基础较好的地区的发展，使地区间的经济差距扩大。因此，随着社会主义市场经济体制的确立，国家的区域发展政策没有必要再向沿海地区倾斜，而应着眼于促进地区间的协调发展，并逐步缩小地区间发展差距。因此，自1993年下半年开始的宏观调控以及在制订国家“九五”计划和2010年远景目标纲要时，中央对地区发展政策进行了调整。调整的主要政策是：
1.国家投资与布局政策：优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部转移。从国家预算内基本建设投资分布来看（表7）， 自1993年以来已逐步提高了对内陆地区的投资比重，到1995年内陆地区的比重已占48.84%，比1993年提高了7.3个百分点。在1994 年安排的151个重点项目中，中西部占了91项。由于投资体制的改革国家预算内投资在全社会固定资产投资总额中的比重逐年下降，到1994年仅占3.3%。 因此，这种倾斜对东部沿海地区投资总量的直接影响并不大。
表7 国家预算内基本建设投资地区分布（%）
内陆地区
年度东部沿海地区
合计中部 西部
1993 37.64
41.54
24.40 17.14
1994 40.75
42.66
25.82 16.84
1995 38.76
48.84
28.62 20.22
资料来源：根据中国统计年鉴各年计算
注：全国统一购置的飞机、车辆、船舶和国防投资等不分地区，故三地区之和少于100%。
从全社会固定资产投资分布来看虽然东部地区比重仍然在上升。但到1995年其增长率与中西部已十分接近，1996年已低于中西部地区。它表明国家引导政策已开始产生效果。实际上，由于沿海地区80年代以来的大规模投资已引起工业投资的边际报酬下降。由表2可见到1994 年东中西三大地区工业企业的资金利税率已趋接近。在土地和劳动力成本大幅上升的压力下，沿海地区劳动密集型产业和一般资源加工型产业开始向中西部转移。
2.财政政策：实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持。1994年全国进行税制改革，实行分税制。新税制改变了中央与地方的收入分配格局，增强了中央财政的调控能力。1993年的全国财政收入中中央和地方之比为22%∶78%；1994年新税制后这一比例为55.7%∶44.3%。这使地方财政支出在不同程度上需要依靠中央税收的返还，从而有利于中央通过财政转支付来协调地区之间的不平衡问题。对中西部地区而言，中央一方面将资源税（除海洋石油资源税外）全部留给地方，另一方面在确定各地区增值税、消费税增长时，采取按全国平均增长速度挂钩返还给地方的作法，这在一定程度上有利于中西部地区的发展。
3.开放政策：加快中西部地区改革开放步伐，引导外资更多地投向中西部地区。目前，中西部地区大部分城市也已开放。同时，税制改革后，吸引外资的政策也有所调整，主要是对国内各地区开放的政策区别将转向对外商投资的产业导向政策。即各地区在税收优惠方面的政策逐步拉平，而对外投资于出口导向、进口替代的项目，或投资于农业、原材料工业、基础设施、高新技术的项目给以优惠，包括适当减税和开放市场。这就有利于中西部地区发挥资源优势，土地和劳动力成本较低的优势，同时也有利于中西部地区的市场开发。此外，中央还决定，国际金融组织和外国政府贷款的60%以上要用于中西部地区。
4.区域合作政策：鼓励并加强东部沿海地区和中西部地区的经济、技术合作。1995年国务院批准实施《乡镇企业东西合作示范工程》，目的在于促进东部地区较先进的技术、管理和较强的资本实力与中西部地区较丰富的原材料、能源和劳动力资源相结合，加速中西部乡镇企业的发展。两年多来已签订东西合作项目协议三万多个，这些项目都将建在中西部地区，并从东部地区引进投资额达350亿元， 可吸收农村转移劳动力200多万人。
另一措施是实行东部发达省市和内陆落后省区的对口支援和协作。如上海对口帮助云南省和三峡库区，江苏帮助贵州、浙江支援四川等。对口帮助包括合作投资项目、提供技术服务和培训人才等。如到1997年6月底，上海已与云南省签订合作项目协议81项，投资总额达25亿元。 这种合作对沿海地区来说，也是有利的，因为沿海地区经过十多年的发展，土地和劳动力成本大幅上升，面临产业升级和结构转型，也需要将一部分产业向中西部地区转移。
5.扶贫政策：加大对贫困地区的扶持力度，扶贫方式则从救济型转向开发型。1994年国家制定了“八七”扶贫攻坚计划，力争在本世纪末基本消除中西部地区的贫困现象。为此，国家每年在原有基础上再增加10亿元扶贫拨款和10亿扶贫贴息贷款。
以上区域协调发展政策实施时间还不长，但已取得初步效果，加快了中西部地区的经济发展步伐。1996年中西部的投资增长率已快于东部地区，经济增长速度也已接近东部。该年工业增长最快的三个省安徽、湖北和江西都在中部地区，增长率分别为20.9%、20.4%和19.7%。这使中部GDP的增长率比东部约高2个百分点。可以预见这些政策的实施将逐步缩小东西部经济发展差距。而这种协调发展的结果并不以牺牲东部地区的效率为代价。
四、结论
从中国区域发展政策的演变来看，是从均衡发展到效率优先，再到协调发展，这一演变过程与我国经济体制的转变密切相关。中国向社会主义市场经济体制转变是渐近的改革过程，且是政府主导、逐步推动改革进程的。在向市场经济体制转变的初期，市场机制并不完善，在引导资源配置中的作用还很小，因此，需要政府通过效率优先的政策引导资源向效率高、效益好的方向流动，使之与市场配置资源的方向逐步一致起来，从而可减少建立市场机制的障碍。然而当要素市场形成，并逐步发挥出其在资源配置中的基础作用时，它自然将逐步取代政策的这种效率优先引导作用。80年代后期，人才、资金大量向东南沿海一带流动已显示出市场的导向趋势。因此，政府的政策没有必要再来强化这一导向，而需要转向协调发展的目标。从理论上说，在市场经济体制下，政府的政策应着眼于解决那些市场本身难以解决的问题。就区域发展问题而言，应由市场去实现效率优先的导向作用，而通过政策去实现区域的协调发展，以便最终达到走向共同富裕的目标。
另一方面，我们要看到在传统计划经济体制下的均衡发展政策与社会主义市场经济条件下的协调发展政策虽然在政策目标上有相同之外，即逐步缩小地区差距，实现共同富裕，但它们的前提与手段是有根本区别的。均衡发展政策在资源配置上不以效率优先的市场导向为前提，它主要依靠计划指令来实现计划设定的均衡发展目标。而协调发展政策是在效率优先的市场导向基础上，通过建立较为公平的统一市场规则和利益的协调来实现协调的发展的目标。如统一税制、理顺价格，特别是资源、原材料和加工品的价格，以及帮助落后地区发挥比较优势、引导发达地区和不发达地区间互惠互利的经济合作、把沿海地区的产业升级和向中西部地区的产业转移结合起来等，这样的协调发展才能不以牺牲整体效率为代价。
然而，由于中国经济尚处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换过程中，市场机制尚不完善，而且，广大中西部地区在交通、信息等基础设施和金融方面比沿海地区落后得多，不仅市场不成熟，人均所得也较低，其比较优势的发挥在较大程度上还需要依靠政府的开发计划予以帮助，因此，目前的协调政策中仍需要政府加强对中西部资源开发、基础设施建设和人才培训方面的投资。而在比较优势得以充分发挥之前，沿海地区与内地的差距仍可能继续扩大。
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