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长江近年来一直没有平静过，洪患频繁出现。1996年7月，长江再一次敲响了警钟！进入90年代以来，这是长江中下游平原的第三个洪涝灾害年。
长江中下游是长江流域洪灾最严重的地区。长江上游干支流和中下游支流的洪水都汇集于此，汛期的洪水流量大大超过河道的泄洪能力。
面对长江的超额洪水，怎么办？
本世纪20年代后期，当时的水利专家李仪趾提出了“蓄洪垦殖”的治水方略，即利用湖泊洼地开辟分蓄洪区，在中小洪水时实行垦殖保丰收，大水时蓄洪，确保重点地区防洪安全。几十年来，堤防和分蓄洪区成为抗御长江洪灾依赖的主要手段。
本是“舍卒保车”，奈何“将帅难弃”
多年来，堤防仍然是长江中下游防洪的基本手段，但达到一定的防御标准后，不可能无限量加高。建立分蓄洪区尽管是“两害相权取其轻”的“无奈选择”，但在相当长的时间内不失为减少洪灾损失的一种不得已的措施。据介绍，在目前状况下，长江如遇1954年长江流域百年未遇的特大型洪水，中下游需分蓄超额洪水700亿立方米，临时转移人口近700万人。长江治理40多年来，在中下游的荆江区、城陵矶附近区、武汉附近区和溱口附近区建设4片共40多处分蓄洪区，蓄洪容积630亿立方米。如全部使用，可以解决1954年的超额洪水。
根据长江治理的规划，近期长江防洪主要依靠堤防与分蓄洪区，根本解决长江防洪问题则必须修建以三峡工程为主体的干支流水库群拦蓄洪水。但从去年长江防洪实践看，运用分蓄洪区面临一些棘手问题，困难相当大。
国务院批准的《长江防御特大洪水方案》规定，当城陵矶超过控制水位33.95米，争取水位34.40米且预报上涨时，为协调江湖整体利益和保证重要防洪工程安全，须在城陵矶附近区实施有计划分洪。去年城陵矶水位达到35.01米，为了绥解长江干堤压力和洪湖危险，长江中下游防汛部门曾提出4份调度意见和分洪方案报告，呈报给国家防总，并请湖南、湖北两省作好分洪准备。但是操作遇到阻力，两省都反映有困难。
据长江水利委员会专家说，由于没有实施有计划分洪，今年汛期城陵矶河段超标准运用，长江多泄了20亿立方水，多余40亿立方米洪水在洞庭湖区蓄纳。长江干堤在承受极大风险中送走了洪水。洞庭湖区溃决一个重点垸、5个蓄洪垸，万亩以上堤垸共溃决26个，代价不小。
有计划运用分蓄洪区为什么难？
一是决策难。水利专家们认为，长江防汛是天大的事，又涉及到各省利益，去年有分洪预案，但谁也不愿意执行。目前的长江中下游防总总指挥由湖北省长担任，让人感觉是一个省对另一个省发号施令，难以对涉及到两省甚至几省的重要防汛决策做出权威决断。
二是补偿难。分蓄洪垸内发展太好太繁荣，有计划分洪后补偿困难，地方决策难度大。湖南省水电厅副总工程师聂方蓉说，去年7月19日，沅水尾闾围堤湖所在的常德市曾向省里提出主动分洪。这个重点蓄洪垸内有1.3万人，2.8万亩地。但同时提出分洪补偿3亿元。面对巨额补偿，省领导和防汛部门为难了，无法做到有计划分洪，只好要求下面做好群众转移工作。后来垸子被洪水自然冲溃，群众只能自己救自己。
长江水利委员会江务局调度处高工谭启富说，自建设分蓄洪区以来，除1954年3次运用荆江分洪区和杜家台分洪区运用19次外，其它分蓄洪区都是自然溃决，并非有计划运用。
更值得注意的是，经过40多年的建设，分蓄洪区内已今非昔比。荆江分洪区内，1954年在册人口17万，现在已有50多万人。洞庭湖区内蓄洪垸内更是一年比一年繁荣，像去年这样的洪灾，直接经济损失500亿元，远远超过1954年，由于缺乏补偿机制，地方要执行有计划分洪的难度越来越大。谁愿意眼睁睁看着洪水溃垸，倾家荡产，让几十年的财产化为乌有呢？而自然溃决，群众同样要遭受巨大损失。
三是分蓄洪区安全建设起步晚，建设速度赶不上人口转移安置的需要，难以运用。1988年国务院批转国家防总、水利部“关于蓄滞洪区安全建设指导纲要”后，长江流域蓄滞洪区安全建设才提上议事日程。近几年来，根据国家的投资水平和流域内蓄滞洪区的重要性及分洪机会，在荆江分洪区、洞庭湖蓄滞洪区、杜家台和鄱阳湖蓄滞洪区安排基建投资进行建设，其他各蓄滞洪区建设仍未起步。
治本方略：加大投入 以泄为主
毕竟，建设分洪区只是一个无奈的选择。而且，分蓄洪区的运用在防汛实践中也给我们提出了难题。那么，长江防洪建设的治本措施在哪里？
去年11月底，来自鄂、湘、赣、皖4省主管防汛的水利厅长和部分水利专家会聚武汉，共商长江防洪大计。他们一致认为，长江防洪能力低，虽然三峡工程的兴建，为消除荆江河段毁灭性灾害提供了保障，可以做到一百年不分洪，但不要以为建了三峡，长江的防洪就万事大吉了。同时，三峡工程发挥作用还要10余年时间，当前中下游防洪形势十分严峻，必须采取治本措施。
从长江中下游防洪的实践看，存在最突出的问题是“两多两少”：
一是治本措施少，临时性的治标措施多。专家们认为，现在长江防汛让人感觉是长江汛期一到，百万军民日夜守堤，大大小小的地方官员全部上堤，丢草袋，抛石头，把江堤一寸一寸垒上去，实在不行排人墙。据测算，每抛一万元的石头，只有三千元起作用，有的地方抛的根本不是石头，而是沙子，这无异于把钱往水里扔。分蓄洪区花钱搞建设，可越建越繁荣，最后无法用，武汉的东西湖本是为保武汉的蓄洪区，可目前已经厂房林立，想用也用不了。
二是长江防洪中蓄水办法想得多，而泄的办法想得少。湖南省水电厅甘明辉说，长江防洪治理要处理好蓄和泄的关系。周恩来总理当时提出的治河思想是“南北兼顾，江湖两利，蓄泄兼筹，以泄为主”，但事实上洞庭湖最近几十年来的治理没有体现“以泄为主”的方针，导致头痛医头，脚痛医脚，还是以蓄为主。为什么城陵矶同样水位情况下，流量越来越小，泄的功能越来越差？治理了几十年，洞庭湖在来水不大的情况下，水位也越来越高。要解决洞庭湖的问题，必须解决泄的问题，尽量减少蓄，蓄是没有办法的办法。治理洞庭湖必须从提高泄的角度去考虑，尽量减少蓄的机会。
治本，尤需高投入。据介绍，1980年长江中下游防汛座谈会上曾确定了关于长江防洪治理的18项重点工程，有的尚未实施，已实施的16项工程，均未达到设计标准，致使遇较大洪水还只能靠抢险渡汛。从1983年至1995年，已实施的16项工程中，中央投入19.5亿元，地方配套18.3亿元，且地方投资主要是以资代劳，不能解决机械化施工和工程建筑物的要求。由于投入力度不够，施工期长，使工程概算一再改动，工程难以发挥作用。
在全国7大江河中，长江的防御标准最低。我国的大江大河目前的防洪标准各为50-100年一遇，而长江的防洪标准只有10-20年一遇。因此，治理长江非下大力气不可。湖南省水电厅厅长刘红运说，洞庭湖防洪标准只有5-10年一遇，而投入很少，1993年只有2300万元，只相当于建一公里高速公路的钱。
值得注意的是，一方面，长江防洪治理投入有限，另一方面，长江的防洪建设资金管理分散，缺乏有效的管理监督机制，有的甚至被挪作他用。水利专家们认为，目前长江防洪重点工程投入机制必须改变，按目前这样的治理方式搞防汛不行，必须好好反思近几十年的长江防洪治理了，要制定更加科学的防洪工程建设规划，加大治本力度，一年干出一年的成效来，不断提高长江防洪标准。直到有一天，达到长江防洪的治本目标——大水来了，人们不再上堤苦战，而是在家睡觉。
近期措施：完善分蓄洪区
尽管分蓄洪区并不是根治长江洪患的最终选择，也不是最佳措施和治本方式，而且在实践中遇到了诸多困难，但在近期内，“以泄为主”的目标尚未实现的情况下，分蓄洪区仍是长江防洪的不得已的主要措施。
长江水利委员会技术委员洛叙六说，运用分蓄洪区是对长江防洪多年经验的总结，实践已经证明，也是行之有效的防洪手段，就是三峡工程建成以后，分蓄洪区都有可能运用。因此必须从长江整体防洪大局考虑今后分蓄洪区的建设。长江水利委员会技术委员、原长江水利委员会副总工程师刘崇蓉，曾是1954年长江防汛的技术组长，他说，有人认为运用分蓄洪区困难，不现实，但分蓄洪区是长江防洪的现实需要，是以小保大，也是没有办法的办法。从长江防洪来讲，除了加高堤防，没有其他的选择，所以，分蓄洪区建设的关键是如何完善。
防汛实践多次表明，有计划主动分洪比被动溃口分洪要减少更多的损失。去年湖南有的地方早做分洪准备，连暖水瓶都带走了。而突然溃口，群众只身逃命，家中的电视机也顾不上带走。以去年的洪水来看，当城陵矶出现34.40米水位以前，洞庭湖区溃垸总面积145万亩。如果实现了计划分洪，控制住水位，损失会减少一半，而且相关的重点垸和长江干堤防汛压力会减轻，风险会减少。
专家们认为，在新形势下长江中下游分蓄洪区建设遇到了一些矛盾，今后分蓄洪区建设究竟该怎么搞？这是一个必须尽快解决的难题，他们认为：
一、要继续按照保证重点、发挥实效的原则，加大投入进行蓄洪区建设，要按建一处可用一处的原则投放资金。长江水利委员会高工谭启富认为，目前不可能有足够的财力对分蓄洪区进行建设，因而有限的投入不能平均使用，避免处处建设、座座未完工，洪水到来时无法运用。
二、研究分洪后的补偿机制。由于分洪运用蓄洪区是为了保全大局，群众做出了牺牲应予适当补偿。专家们设想，利用减免农业税留存、防洪保安基金提成一定比例、征收被保护区对分洪区的分洪补偿基金及要求国家专项支持等多种渠道筹措这笔基金。并对分洪补偿予以立法，依法执行分洪任务和运用后兑现补偿政策。
三、分洪区安全建设要因地制宜，探索新路子。在远离堤防地区宜建避水楼，便于临时避水和存放财物。在离堤较近地区，结合河道疏挖，利用泥沙堆积成顺堤安全台。有高地岗坡地区，宜建成人口集中的安全区。从长远来说，在有条件的地方，可以按照集约农业的思路，农业人口及家庭财产集中，分洪后主要损失是作物，这样分洪的困难会大大减少，补偿也容易。
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