论科技扶贫的战略性转变，本文主要内容关键词为：战略性论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科技扶贫产生于计划经济体制下，自然带着浓厚的计划色彩。80年代的扶贫，科技、信息、人才等资源的配置同资金、物资的配置一样，行政手段和指令性计划占着主导地位。科技扶贫纯属一种政府行为。进入90年代后，我国贫困人口每年减少速度为500—600万，不及前十年每年减少的贫困人口的一半。在农村政策没有太大的变化，扶贫资金逐年增加，贫困面逐年缩小的情况下，为何贫困人口减少速度却低了下来？很大的原因在于科技扶贫存在的缺陷，制约着科技效力在贫困地区的发挥。
一、科技扶贫存在的缺陷
1.制度性缺陷。自80年代中期以来，科技扶贫已逐渐形成具体的制度形式。主要有：①国家和地方各级政府对科技扶贫形成的政策、战略、计划；②为实现科技扶贫的战略目标而成立的机构、组织，即科技扶贫主体的形成；③对科技扶贫力量的动员和调动措施及监管方式。在以上形式中，后两者存在的不足最为严重。首先，在扶贫起初，政府作为扶贫主体，在技术安排、资金配置方面具有一定的优越性，在“政事不分”体制下，科技信息资源拥有部门主要是政府机构的附属，也是科技扶贫主体的附属，缺乏自主权，自动性、积极性自然被约束。资源的配置不同于行政管理，政府不可能自始至终介入到微观的经济事务，长期以往，便造成科技扶贫的主体处于“虚化”的状态。其次，在科技扶贫政府行为化的情况下，企业界、科研部门等按计划提供技术、人员，扶贫行为不存在竞争机制，一直没有形成合力。在政治与道义因素约束力有限的情况下，科技扶贫的扶助与受助的双方一直没有形成稳定和持续的协作关系。最后，市场经济体制建立后，原是政府附属的科技界、企业及其它社会经济组织逐步地被推向市场，成为市场主体，都是具有自身利益的自然人或法人，必须自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，并依据成本与收益的比较来判断各种行为的利弊，决定投资极限。同时，市场经济的利益机制，使科技扶贫行为中的“扶”与“受扶”双方的权益具有不可侵犯性，它排斥那种牺牲一方利益来换取另一方利益的非市场行为。强制地损伤这种机制，其结果是运行效益低下。
2.战略分解及取向的缺陷。科技扶贫的战略总目标定位为依靠科技进步，激活贫困地区经济，提高贫困人口文化素质，从而使贫困地区达到超常规的发展是十分正确的。问题在于实现这一目标时，科技扶贫的战略分解及取向存在种种不足。一是各地战略目标难以定位。长期以来，因科技扶贫的主体是各级政府，它们对当地的资源状况十分熟悉，但对于采取什么样的途径促使资源优势转化为经济优势，利用何种技术来提高资源转化率，以及对科技含量高的项目抉择等却是十分的陌生。有的战略目标虽然经过专家来论证，但更多的是流于形式，或是确定战略后，再为它找依据的办法来论证，这样的战略往往缺乏指导性、操作性、超前性；有的战略虽有一定的操作性，但又因政府班子的调整而中断，缺乏连续性；二是在战略实现的战术上，存在急功近利的短期行为。这几年，我国政府多次承诺在本世纪末基本消除贫困，同时规定实行政府首长负责制。扶贫攻坚时间短，任务重，因而各地把科技扶贫的战略重点体现在“短、平、快”上。然而，科学技术的吸收、运用、推广自然有它的规律，转化为生产力也有一定的过程。在“见效快”的框框下，众多具有科技含量、产品有竞争力和符合可持续发展要求的项目，却因见效时间长，立项时被筛选掉。有的项目甚至偏离科技扶贫战略，扶富不扶贫，使本应投入扶贫项目的资金渗漏；三是战略目标上“计划经济”的痕迹极深，与市场经济难以合拍。受过去的扶贫制度惯性影响，有的战略还寄希望于各种优惠政策的“再落实”，实现目标上具有很浓的“等、盼、要”思想。至于如何适应市场经济，发挥贫困地区资源、劳动力优势，拓展政策空间，吸引科学技术的投入等则考虑不多，致使科技扶贫的战略成为空中阁楼。
3.运行机制的缺陷。科技扶贫的战略一经确定，就必须转化为具体的工作目标，在实践中付诸实施。这种联结扶助方和受助方的共同战略目标，协调双方的利益关系和行为关系的一种机理就是科技扶贫的运行机制。这种机制通过对战略目标的追求，与各种政治、经济、法律行为发生关系，启动科技扶贫以一定的方式运转，在客观上使科技扶贫协调、合理，从而尽量完美地实现战略目标。由此可见，科技扶贫的运行机制是否完善、关系到科技扶贫的战略是否能顺利的实现。目前，科技扶贫的运行机制最大的缺陷在于以下两个方面：一是与运行机制相关联的各种经济活动无序且效率低下。科技资源拥有者不是科技扶贫的主体，无法参与战略决策及收益分配，缺乏利益机制的驱动，因而其行为基本上是处于自我抑制状态。政府作为科技扶贫的主体，其运作方式又是通过计划分配、文件号召、奖励批评等手段来进行，这种调控模式在很大程度上干涉了作为市场主体的科技资源拥有组织对经济活动的独立自主权、经营决策权，又或多或少地引起这些市场主体的抗衡和消极对待，使行政手段的作用力大大衰减。行政手段不是法律，因而也有时效性，就是政府“三令五申”，但在比较利益低的障碍下，科技资源等要素难与贫困地区资源有效组合。有些在政府行为推动下的科技要素投入及组合，其结果是形态、结构千差万别，运行状况无序、低效在所难免；二是运行过程中监管力度微弱，信息反馈渠道不畅，运行偏差较为迟缓。虽然科技扶贫的政府行为被市场机制软化，但政府却不断强化其公共援助性，在扶贫没有立法保障的前提下，科技扶贫行为只有依靠道义的力量来调整，而道义力量并不具有强制性，不能有效地保障权利与义务的享受和履行，因而行为控制常常失范；另一方面政府担当行为主体，它不可能自己监管自己，只能调控相关行为，但又不能直接干预各市场主体的具体行为，因而不仅信息反馈渠道难以畅通，还造成相关行为常常处于无监管之中。
4.环境空间的缺陷。科技扶贫条块整合力触及面是贫困地区的经济组织和农户，这些组织和农户是法人和自然人，构成科技扶贫行为的客体。在客体所处的环境空间中，存在“先天性缺陷”和“后天性缺陷”，前者指地理环境的恶劣使“个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其本身的生存需求”。人们为了生存又对环境资源竭泽而渔，使环境进一步恶化，形成环境恶劣→贫困→环境更恶劣→更贫困的恶性循环；后者主要是受传统农业生产方式的影响，农、林、牧、副、渔等产业结构不协调，技术落后，劳动生产力低，自我发展能力弱，乡镇企业规模小，重复建设多，产品科技含量低，缺乏市场竞争力。贫困地区经济产业结构差影响着边际收益率，自然影响着对包括科技、信息、资金、人才等的吸收，反过来又影响贫困地区经济的发展，使之与经济发达地区的差距拉大。软环境不良主要是人们心理障碍、政策不宽松以及投资方向偏导。在心理障碍方面，主要是贫困户思想观念陈旧，仍然习惯于传统的生产方式，对科学技术的吸收或多或少地存在排斥心理。另外，科学技术的推广本身就是一个过程，同过去完全不同的生产方式、生产资料使贫困户觉得风险过大，保险系数低，因而往往又对新的技术等持怀疑态度。新技术的推广不可能确保处处适应，户户合适，过去一些地区政府强制推行的新技术有些挫折，更加重了贫困户的逆反心理。在脱贫方式上，贫困地区的一些干部对科技技术是第一生产力的认识不够深入，眼睛仍然盯在资金投入、项目建设等外延性扩大再生产的路子上。在经济管理中，市场经济意识薄弱，管理方式落后；在产业布局中，贫困地区对适用技术的吸收转化关注得很少，对提高产业的科技含量还停留在口号中，未下决心从根本上改变扶贫产业科技含量低的局面；在政策制度方面，更多的内容是对资金吸收方面的激励，而对科技进步方面，人才引进方面，缺乏有实质性内容和地方特色的优惠措施；此外，贫困地区的楼堂馆所，行政官员甚至企业管理人员热衷于小汽车、手提电话等办公条件的改善，这给许多刚迈入市场或进入市场不久，被市场竞争搞得精疲力尽还参与扶贫的企业、科研机构以极大的反差，使之从心理上产生负面影响，参与科技扶贫的热情大减。
在贫困地区外部环境中，农业适用技术转化率低、农村科技推广服务网络“缺、残、断”这一普遍存在的缺陷对科技扶贫影响很大。在科技扶贫中，有三大法宝是决定性因素：一是科技扶贫主体作用；二是农业科学技术；三是农业科技推广服务体系。第一个法宝由于主体“虚设”，作用难以发挥；第二、第三个法宝也是差强人意。有资料统计，我国“八五”期间取得的16万余项成果中，应用于农业的最为薄弱，只占成果总数的17%；农业科研投资仅占农业总产值比重的0.2%， 离国家提出的到2000年要实现全社会的R＆D投入占GDP比重达到1.5%的目标还有很大的距离；农业研究资金与推广资金的比例一般是1∶1.2，在农业研究资金总量小的前提下，推广资金的比例这样小，与国外1∶3到1∶10的比例相差距离可想而知。
二、科技扶贫行为主体的重塑
科学技术对贫困地区经济的激活，在本质上取决于科技扶贫主体的经济行为。在现阶段，政府作为科技扶贫的主体，包办扶贫事务，不但影响“政事分开”，而且制约着科技与贫困地区的有机结合。因此，通过制度创新，重塑科技扶贫的行为主体，是科技扶贫战略转变的关键。同时，市场机制初步建立的情况下，市场配置不依人们意志为转移地开始介入于科技扶贫的行为中，为淡化科技扶贫的政府行为，强化市场行为提供了可能性并促使这种可能性不断地走向现实性。然而，又因贫困地区环境缺陷等特殊的因素，在科技扶贫政策空间尚未为科技扶贫经济行为的强化提供过渡桥梁的情况下，仍然需要政府行政机制还保持一定程度的作用，使现在的政府行为全包制，走向政府行为机制与市场机制协作制，在贫困地区自我发展能力大大增强的前提下，完全实现科技与贫困地区资源的市场配置。从市场主体的现实看，科技扶贫因主体“虚化”没有确立外，科技资源拥有者和贫困地区科学技术需求者作为市场主体已初步明晰。市场配置要求具有明晰的市场主体，要求科技技术供给主体身分明晰。随着市场经济体制进一步完善，原是政府附属的科技界、企业及其他社会经济组织逐步地被推向市场，也为它们成为科技扶贫的行为主体提供了可能，只要政府调控恰当，这种可能性完全可以实现。这种现实一旦出现，科技扶贫将出现全新的面貌，也将促进消除贫困由现在的政府扶贫向社会扶贫的改革目标迈进。
市场经济体制下的科技扶贫，不同于传统的计划经济体制下的科技扶贫，随着其主体的重塑，它将呈现以下行为特点：①科技扶贫主体多元化，新机制中的行为主体是以科技界、企业、群众团体（各种联合会、协会、学会）为主干的社会经济组织，它们有自主权、决策权、经营权；②科技扶贫行为市场化。科技扶贫政府行为不断淡化，市场属性日趋明显，受助方通过吸收科技而促使区域经济得到发展，扶助方通过科技的输出而获得自身的利益，科技扶贫由原来的公共援助转化为互惠互利；③科技扶贫行为长期化。在市场机制作用下，科技扶贫的主客体为了共同的利益将成为紧密联系的合作伙伴，贫困地区将成为科技转化与投入和进行深度开发的“处女地”，科技转化和项目建设周期性又促使合作双方的行为保持连续性和长期性；④科技合作手段多样化。不仅是技术、设备、人才的扶助，更多的合作将出现在技术开发与研究、企业托管、人才开发、资源利用、市场培育等技术含量高的新领域；⑤调控方式间接化。政府是科技扶贫的调控者，它不再直接介入到具体的事务中去，而是通过政策手段、经济杠杆、法律规范等方式来体现政府的支持、限制等政治性和经济性方面的意图。
根据国际惯例和我国科技扶贫行为特性及贫困地区的实际，重塑科技扶贫的行为主体的主要内容如下：
1.确立科技界为科技扶贫行为的“龙头”地位。据国家统计局资料显示，到1995年底，我国国有企事业单位专业技术人员已达1913万人，他们中除了农业科技人员以直接间接方式为农业、贫困地区服务外，还有工业、矿业、生物、交通等领域的一些科技企业、人员参与扶贫。这些经济组织、人员无疑是科技扶贫的主力军，是科技扶贫行为组织的“龙头”。近年来，民营科技企业发展异军突起，到1995年底达9.7 万家，从业人员达181.9万人， 他们中的一些人员已经把视觉投向竞争性相对小的贫困地区，将拥有的科技资源与贫困地区物质资源相结合，形成优势互补的合作局面。1996年评定的全国十大科技扶贫状元的几位就是通过科技扶贫而获得共同发展的机会。还有，民营科技企业与国有企业相比，在贫困地区开拓生存空间也有自身的独特优势，完全有可能成为科技扶贫的主体之一。
2.恢复农村技术推广网络。科技扶贫的主体是科技、企业界，要使他们手中的科学技术在贫困地区生根，还须依赖于贫困地区科技推广网络的桥梁纽带作用。到1993年底，全国县级农业推广机构经费全部或部分削减的有920个，占总数的1/2左右，即给予了所谓的“断奶”。 农村科技体制的改革，将农业技术推广部门推向了市场，一时之间的确存在不适应的情况，因而导致原本上下相通，左右相连的“四级农科网”“线断、网破、人散”，使科技扶贫力度大大减弱。市场经济给农技服务机构带来了挑战，给予了适者生存，不适者淘汰的压力，同时市场经济的利益机制也给农村科技体系带来了新的机遇，它完全可以在为贫困地区经济服务的同时获取自身利益，完全可以将原来无偿或低偿的服务转化为有偿服务；完全可以通过技术服务、技术投股、技术承包、技术转让等形式争取自己的生存空间。科技扶贫作为一种经济行为，给贫困地区农村科技服务体系的发展带来了契机，它也迫切需要这一体系作后盾，因而恢复农村科技服务网络是科技扶贫战略转变的一项重要内容。但是，这种恢复决不是依靠行政手段来恢复，也不是将其恢复到计划经济时的状况，而是运用市场机制，提供政策空间，通过农村科技服务网络自我发展来恢复。
3.扶助乡村科技自助体系。在农村联产承包责任制实行后，贫困地区乡村出现了一些技术服务协会，以及单个活动的“能人”、“土专家”，它们虽然服务而窄，但他们是“全天候”的科技服务组织和人员，有着独特的优势：首先是可信度高，贫困地区的群众科学文化素质不高，对全新的技术、设备的运用存在怀疑的心理，而源于他们之中，与他们有天然联系的“能人”和组成的协会及他们自身说法、示范作用，可以消除他们的怀疑，进而促进科学技术的推广；其次是效率高，对于一些有时间要求的新技术和突发情况的处理速度快，相对成本低；再次是联动性大，一般来说，“能人”、协会掌握的科学技术已经他们消化吸收过，有着普遍的适应性，它能通过带动一家一户转之再带动其他家来进行科技的推广；最后，服务内容多样化，能适合贫困户的要求提供全方位的服务：在产前，提供生产资料、技术信息、市场信息；产中提供农业技术、农艺措施，帮助提高对农业生产资料的使用效率及生产效率；产后服务主要是农村产品的初加工技术提供。乡村科技自助体系，是农村市场经济发展中作出的创新与选择，它建立在“自助、互助”的关系之上，是科技扶贫不能忽视的组织力量。
三、实现科技扶贫行为主体转换的空间构建
贫困地区内外部环境存在的缺陷导致了边际收益率低、比较利益低，市场风险对贫困地区经济的抑制日益增强。在这些障碍下，政府部门在逐渐缩小干预科技扶贫事务力度的同时，应更多的为科技扶贫行为主体转换构建合适的环境空间，弥补贫困地区环境缺陷，提高比较利益，直到科技对贫困地区的扶助转变为互助关系后，再基本上依靠市场机制去调节。就现阶段而言，实现科技扶贫行为主体转换的空间构建最重要的是制度性建设和运行机制的完善。
制度性扶贫是国际消除贫困的惯例。目前，我国科技扶贫制度性建设主要内容有二：一是弥补缺陷，通过制度创新来实现；二是改变操作低效的弊端，通过市场行为来实现。现有的文件、政策，对扶贫资源的调动起到了一定的使用，但属于政府扶持性、号召性及道义性的，存在实用性和随机性，对培育市场主体意识起的使用微乎其微，在市场经济体制下，操作低效的弊端愈来愈突出。因此，实践要求尽快适应市场经济，制定扶贫法规，以法律手段代替行政手段来调整扶贫行为。在扶贫立法之中，应以相当的篇幅对运用科技进步手段激活贫困地区经济进行规定，填补科技扶贫的法律制度真空，将科技投入于贫困地区行为纳入法制化管理的轨道。此外，政府不再作为科技扶贫的主体，并不是不管，让其自由发展，而是要转变政府职能，加强宏观管理，尤其在政策保障上，要采取有效措施，制定完善农业科技发展政策，确保科技扶贫主体的形成、完善，引导科技对贫困地区的投入由被动型向主动型转变。为改善科技扶贫操作低效的弊端，适应市场经济一切关系市场化的要求，应大力强化科技扶贫市场行为，使科技扶贫行为过程中的各市场主体自由形成合作伙伴，根据市场的需要，自由决定科技资源的配置；自主调节科技资源配置的组织机构，确保科技扶贫机制的灵活性；自主决定收益的分配，确保双方互惠互利，共同发展。运行机制的完善主要在以下三个方面：一、建立贫困地区农业科技进步机制，在制度创新的基础上确保农业科技进步机制具有持久的功效。因农业科技进步机制是贫困户在利益支配上能动的技术选择和国家对技术选择实现的推动两者的结合。比较之下，前者缺乏力度，解决的办法在于进一步理顺农业经济关系，深化农产品价格和购销体制，优化农村产业结构，稳定地提高从事贫困地区农业及与之相配套的加工业的收入预期，使科技对贫困地区的主动供给和主动需求建立并保持长期性。二、建立科技扶贫资金投入机制。资金投入是科技扶贫活动的物质基础。没有一定的投入，科技扶贫的主体难以形成，行为也无法长期化，科技推广难上规模，难提高效益。因而必须采取有力措施，调整投资结构。首先，要加大扶贫资金的科技提取配套费用。目前扶贫资金主要由国家扶贫资金和地方扶贫资金构成，国家扶贫资金占了大头。从科目来说，国家扶贫资金主要由信贷资金、财政发展资金、以工代赈资金构成。按规定，可以从发展资金中提取5‰左右的科技培训费用。因发展资金总量小，因而科技培训费用紧缺，更难扩展到科技转让、设备更新、技术推广等活动上。为此，应将科技配套费用提高到10‰左右，同时扩展到信贷、以工代赈资金二个科目上，提取的这笔资金可作为科技扶贫资金的主要构成。其次，应规定贫困面大的地方，从每年新增财政收入中和到期收回的扶贫资金中提取不少于20%的资金来建立科技扶贫基金或用于农业技术推广项目；再次，要严格控制贫困地区的集团性消费，规定从基本建设、小汽车更新等项目中提取一定的比例来用于扶贫；最后，应积极吸收社会各界和海内外资金支持贫困地区包括农业科技为主的各项事业。三、建立贫困地区的科技成果转化机制。针对贫困地区资金紧缺的特点，采用股份制的管理模式，有助于进一步调动科技人员积极性，强化科技扶贫的市场行为，并加速科技成果的转化。因股份制具有法律保障，占有股份的组织或部门的责、权、利明晰，增强了合作方的凝聚力；其次，因技术投入方以技术投入作为股本，双方在合作时都可以减少股本和技术购买资金的投入；再次，在利益机制的驱动下，技术投入方必然关注市场，发挥信息灵的优势调整产品结构，解决技术需求和尽力降低成本，确保最大收益；最后，有利于贫困地区人才的形成，通过股份制形式，不仅投入方有义务为需求方培训人才，而且通过科技成果的吸收转化，有利于劳动者的素质得到提高。