关于编制国有资产经营预算的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,预算论文,国有资产经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《预算法》已经明确规定了我国采取复式预算组织形式，它包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算四个组成部分。本文仅就国有资产经营预算谈几点粗浅的看法。
一、对国有资产经营预算概念的理解
按照预算法的解释，所谓国有资产经营预算，就是反映国家以国有资产所有者身份取得的收入和其它一些建设性收入以及用于经济建设和国有资产经营方面支出的预算。它是我国目前实行的复式预算体系中的重要组成部分。
要理解以上概念，笔者认为必须把握住以下几个要点：一是国有资产经营预算是财政预算不可分割的一部分，是体现财政国有资产管理职能的重要工具；二是国有资产经营预算是国家加强国有资产管理、防止国有资产流失、保证国有资产保值增值的重要手段；三是国有资产经营预算应突出经营观念，侧重于国有资产的经营管理，即国家对企业的投入是以追求相应的投资回报率为主要目的。
二、编制国有资产经营预算的重要意义
第一，可以维护国家对国有资产的合法权益，巩固和发展国有经济。在国有资产所有权与经营权适当分离的前提下，国有资产的国家所有权的实现形式主要体现在所有权的收益上。如果国家在收益权上不能实现应有的利益，国有资产所有权也就名存实亡了。通过编制国有资产经营预算，就可以明确资产所有者的权益，从而为巩固和发展国有经济提供了保障。
第二，可以强化国家所有者的职能。通过国有资产经营预算的编制，可以把一部分分散于企业和主管部门的资金，由财政统一集中起来，再投向国有资产的建设，真正体现国家对国有资产的所有权。
第三，可以从制度上规范财政行为，增加向生产建设的投入。编制国有资产经营预算，必然要建立管理制度，确定收入渠道和支出投向，这将克服财政部门把资金过多地向非生产建设倾斜，增加生产建设投入。
第四，可以促进地区产业结构、企业产品结构的调整。通过国有资产经营预算的编制，财政又多集中了一部分资金，对地区经济宏观调控的能力也相应增强，这样就可以针对本地区产业结构、企业的产品结构中存在的问题，进行必要的调整和扶持。
第五，可以促进政府职能的转换。长期以来，我国政府的社会经济管理和国有资产管理职能是合二为一的，体现在财政政策上，就是税利没有科学分流，政府一般没有把国有资产预算分立。
在现在实行的分税制中，虽然税利分流表现了一定的财政模式双元结构化的趋势，但它仅是针对财政收入的一部分进行的，从财政总体上看则没有根本性改革。税利分流后的两种财政收入仍被混一、统一安排支出。这就使得“利”尽管单独征收了，却并不必然由资产所有者用于保值增值活动，而仍然可能被安排用于公共服务性支出，税利分流最终被税利归一所否定。同时，即使仅从收方看，税利分流也没能使财政主体的两重身份分开，其典型的例子就是企业亏损补贴是通过冲减财政的利润上交和企业所得税收入来实现的。在市场经济条件下，企业的政策性亏损是公共服务性的，可以由税利弥补。而经营性亏损则只能由所有者负责。现实情况是这两种类型的亏损混为一体，都由税利进行弥补。这表明，即使在收入方财政也仍然是单元结构的，税利分流也仍然没有解决分配领域内的政企不分的问题，仍然陷于既必须以所有者身份介入企业的税后利润分配，又由此而导致政治权力介入微观活动的两难困境之中。
而建立国有资产经营预算，构建财政双元模式将能克服以上这个问题。在这一模式中，财政公共性质的分配与资产性质的分配被区分开来了。这对于国有企业税后利润，只能由国有资产预算以所有者代表的身份加以分配，而政府对国有经济资本支出也只能由国有资产预算进行，这就使政府与企业的利润分配关系严格局限在所有者与经营者关系的范围内。不再产生政治权力因此而介入企业经营活动的问题，在财政分配中也避免了政企不分的难题，为政企分开提供了关键条件。
三、编制国有资产经营预算的基本理论及其原则
国有资产经营预算来源于国家的双重职能和我国巩固发展公有制经济、加强国家宏观经济调控的需要。在市场经济条件下，国家具有社会管理者和国有资产所有者双重身份。与之相适应，国家也具有双重职能：一是对整个社会经济生活实施管理；二是对国有企业行使所有权。国家所具有的这两重职能是不同的。主要表现在：前者的行使范围包容整个社会；后者的行使范围则仅限于国有企业或拥有国有资产的企业。前者的行使依据是国家的政治权力，后者的行使依据是所有者身份。前者的出发点在于保证社会正常有序运转，后者的目标在于维护国有资产完整，发展国家利益。
要编制好国有资产经营预算，笔者认为必须掌握以下几条原则：
1.尽量促进资产保值增值。就是说，国有资产经营预算必须追求国有资产在保值增值基础上尽可能多的增值。一般而言，公共预算支出是一种非盈利性支出；以保证和促进社会经济正常运行和发展，满足社会公共需要为目标，其所讲的效率是节约资金，是社会效率。而国有资产经营预算支出则是一种以谋利为目的的投资，直接追求利润最大化。由于这两种预算存在着不同，因而在安排支出时也不能混淆，尤其是不能要求国有资产经营预算实现公共目标。当然，在社会经济活动中盈利性工程和公共工程、个别利益与公益，有时是难以截然分开的，这就要求各级政府在安排预算时必须有科学的界定。在这种意义上，保证国有资产经营预算的单一谋利性质，是保证这种预算方式独立存在的基本前提。同时，由于现代化和规模经济发展及市场经济的加剧，也都要求生产的集中和优化组合。而建立国有资产经营预算，就是利用资本的集中，根据国家产业政策的需要，搞好国有企业，促进国有资产不断增值。
2.量入为出，周期平衡。就是说，国有资产经营预算的支出要以国有资产经营预算收入多少来决定，即确定支出预算，要根据国家在一定时期内从政府公共预算中能得到多少结余；从国有企业税后能集中多少收益；能够发行多少有能力偿还的债券等。另外，由于受经济波动因素的影响，经济建设或生产投资通常不是在一年内就能见效的。因此，对国有资产经营预算，应奉行周期平衡的原则，不能简单，机械地寻求平衡。
3.统筹兼顾，保证重点。国有资产经营收益主要用于建设性投资，不仅用于基础工业、能源、交通等基础设施的建设性投资，还要用于国有资产中介经营机构对各类国有企业的投融资、控股、参股、收购企业、资产经营等支出。因此，对国有资产经营预算必须统筹安排、合理使用、在保证预算收入可能性与建设性支出合理需要的前提下，还必须保证国家基本建设的支出。这就要求国有资产管理部门必须集中必要的资金，用于国家重点建设或产业结构再调整，保证国家经济建设的特别需要。
四、编制国有资产经营预算的几点具体思考
（一）编制国有资产经营预算的指导思想
1.坚持先简后繁、先易后难，先建立框架，再逐步完善的原则。由于国有资产经营预算对于我国来说是一种新生事物，国家既没有明确的政策规定，也没有可以照搬的西方成功经验。何况我国目前国有资产管理体制尚不健全，国有资产管理较为混乱。在这种情况下，要想一步到位编制出完善、规范的国有资产经营预算，是有一定困难的。因此，目前只能本着先易后难的原则操作。也就是说，对目前能够组织实施或者经过努力可以组织实施的预算收支先确定下来，初步建立起国有资产经营预算的框架。对于一些目前争议较大的问题以及符合国有资产管理改革和发展方向，但一时又难以具体化、规范化的问题，应在以后预算执行中逐步充实、修改和完善。
2.规范国有资产收益管理，确保国有资产的保值增值。这其中包括以下几层内容：一是将政府凭借国有资产所有者身份取得的收入纳入预算管理；二是预算支出讲究经济效益，重点用于国有企业的投资，促进国有企业优化资产结构；三是预算一经人民代表大会通过即具有法律效力；切实解决国有资产收益管理混乱、监督不力的问题，防止国有资产的流失。
（二）国有资产经营预算编制的主体
由于《预算法》中明确规定了预算由财政部门负责编制，作为国家预算组成部分的国有资产经营预算也理应由财政部门负责。在目前情况下，可以采取由政府出面组织、财政部门负责编制、国有资产管理部门和其它部门负责提供有关资料和数据的方法。
（三）国有资产经营预算编制的主要内容
收入项目：国有资产经营预算的收入应主要来源于国家以国有资产所有者身份所取得的国有资产经营收益。主要包括：国有企业上缴利润、股份有限公司中国家股应得的股利、有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例分得的红利、政府授权的投资部门或机构，以国有资产投资形式所取得的收益、各级国家机关和事业单位非经营性国有资产转为经营性国有资产上缴的收入等。此外，还应包括：国有资产产权转让收入、政府公共预算结余。
支出项目：国有资产经营预算支出主要用于增加国有资产规模并能取得经济效益的项目，具体包括：股份有限公司中国家股增资配股支出；新建国有企业国家资本金支出；国家投资建立有限责任公司、国有控股公司资本金支出；扶持国有企业优化资本结构、调整产业结构支出等。
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