关键词：划拨；土地使用权；评估
引言
受政策的影响，划拨土地使用权评估一直是估价师争论比较大的问题之一，对划拨土地使用权评估的理解可谓是智者见智、仁者见仁。《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2014）在划拨土地使用权评估方面，仅对各评估方法的技术要点进行了约定，针对性不强。笔者认为，划拨土地使用权的评估不能一概而论，除依据国家法律、法规、政策规定外，还需参考当地土地管理相关规定、惯例并结合评估目的具体分析。
1划拨土地使用权价格的涵义及构成
划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权在对应状态下的价格,它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格。为配合和促进国有企业改革，国土资源部于2001年2月13日下发了《关于改革土地估价结果确权和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号），通知中明确地提出了“划拨土地使用权价格”的涵义及其相关问题。这一问题的提出，将实际存在于房地产市场并不断以各种形式表现出来的划拨土地使用权价格公开化、合法化。《通知》指出：“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益计入企业资产”。可见，划拨土地使用权价格由两个方面构成：一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如征收补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整等改善土地利用条件的合理费用。
2划拨土地使用权评估的几点思考
2.1强制执行程序中行政权与司法权的冲突
从物权变动的理论出发，一般情况下，非基于民事行为而发生的物权变动不经登记或交付即可直接生效，此类物权变动中的登记只是一种宣示性的登记，仅仅是对外宣示已经发生的不动产物权变动。除非权利人取得该物权后需要进一步进行处分，否则法律并不强制要求登记。非基于民事行为而发生物权变动的情形包括因法院的法律文书而导致的物权变动，执行程序中法院所作的不动产拍卖之成交裁定和以物抵债裁定属于该种法律文书。按照《关于依法规范人民法院执行和国土资源房产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定，相关部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书协助办理划拨土地使用权转让和变更的手续。但是实践中，土地行政主管部门往往会以不知情为由拒绝协助执行。虽然不进行宣示登记并不会影响权利人的既得使用权，但是在未来对该使用权进行处分时有诸多阻碍，意味着实际上使用权人并未取得符合其支付对价的权利。该种情况是执行程序中行政权与司法权冲突的表现之一。强制执行程序中行政权与司法权冲突的另一个焦点集中在土地储备制度上。由于近年来城市房地产业发展迅速，土地经营与储备制度逐渐兴起，土地储备制度的设立初衷是为了禁止划拨土地非法入市，加强对二级土地市场的调控与监管。土地储备机构在进行土地收购时，给付的土地补偿款是其与土地使用权人根据评估结果协商出来的，并不是通过市场定价确定的，而土地评估机构往往与土地行政部门有着密切的联系，所以评估价格往往低于市场价格。土地储备机构通过较低的收购价格收回了土地使用权，再通过一级市场出让于新的土地使用者，收取较高数额的土地出让金。为了维持这种垄断和政府的土地财政，司法处置范围内的土地使用权就成了土地储备的来源，一旦土地储备机构决定对该块土地进行收购则法院就不可以通过强制执行进行直接处置。将划拨土地使用权通过执行转变成出让土地使用权实质上是将划拨土地使用权在二级市场上进行了流转，这涉及城市年度总体用地规划，土地用途年度计划等。人民法院进行进行司法处置，有扰乱土地行政规划的可能。而且土地出让金评估关涉国有资产保护，所以评估中介机构应由市、县政府土地管理部门委托。辽宁省国土资源厅255号函指出，《拍卖法》不调整土地使用权的拍卖。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地法也有规定，通过拍卖方式提供建设用地土地使用权的，需要土地行政主管部门与使用者签订土地有偿使用合同，拍卖方案拟定及拍卖的组织由行政机关主导，因此该拍卖不能由法院越过土地行政部门而直接进行。以行政批准为强制执行的前提有其合理性，应予明确规定。而由土地储备制度所引起的司法权与行政权的冲突的缓和则需要严格规制土地收购的范围，不能为了维持政府在土地一级市场的垄断地位而随意染指执行标的，否则伴随着土地一级市场的膨胀，土地二级市场会严重萎缩，影响土地市场的协调发展。另外，由于收购补偿款的数额低于市场价格，原土地使用权人的利益受到削弱，间接影响了债权人的受偿权。所以应该严格限制土地储备计划收购的土地范围和条件。
2.2划拨土地使用权的价格水平
《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定：“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出 租 、 抵 押 期 限 和 地 块 条 件 核定。”文件中规定了土地使用权出让金不得低于标定地价的40%，按照地价构成内涵，可以推理得出划拨土地使用权价格不高于标定地价的60%。之后全国各地相继出台了相关规定，比如辽宁省在1995年公布了《关于印发辽宁省城镇土地基准地价标准的通知》，在该文件中就规定了工业、住宅、商业不同用途的纯地价所占基准地价的比例，在之后的一系列国有企业改制相关文件中，也约定了土地所在地没有实行土地出让金标准的，按照评估确认地价的一定比例计作国家资本金或界定为国家股本金。《城镇土地估价规程》规定，“划拨土地使用权价格与土地使用出让金之和为出让土地使用权价格。”2006年《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》规定，“不改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地使用权出让金额＝拟出让时的出让土地使用权市场价格－拟出让时的划拨土地使用权权益价格”。2018年发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》规定：“划拨土地办理协议出让。使用权人申请以协议出让方式办理出让，出让时不改变土地及建筑物、构筑物现状的，应按本规范评估在现状使用条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去划拨土地使用权价格，作为评估结果，并提出底价建议。”由于划拨土地使用权的权利小于出让土地使用权权利，我们可以知道，划拨土地使用权的价格一定小于同类用途法定最高出让年期的出让土地使用权价格；根据上述分析的地价内涵，在形式上，划拨土地使用权价格＝法定最高出让年期的出让土地使用权价格－增值收益（出让纯收益）。
2.3划拨土地使用权年期的确定
（ 1）划拨土地没有对年期进行约定并不能简单理解为无限年期，而是政府保留了对年期进行进一步具体设定的权利。换言之，评估中对划拨用地年期的界定是政府的权利；（ 2）评估时，应首先看政府与划拨土地使用者是否有关于年期方面的特别约定，并审查这些约定是否合法，如果不合法，应建议政府主管部门重新设定；（ 3）没有年期约定的，要看当地是否有正适用的相关政策，如果有，可按政府来设定年期；（ 4）没有政策依据时，应综合估价目的、划拨土地使用权人的性质、是否需要继续使用土地等情况，遵循划拨权益的完整性进行设定；（ 5）当划拨土地使用权有偿使用时，建议设定为有限年。因划拨土地权利受限决定了其一旦要用于经营，进入二级土地市场都必须要转为有偿使用（出让、租赁、国家作价出资（入股）、国家授权经营等几种方式），当转为有偿使用方式时，土地便有了使用年期的限制。从数理可比性的角度看，有限年期价格与无限年期价格是没有比较性的，故当划拨土地涉及有偿使用时，建议设定为有限使用年期。一般地，其年限的设定与可与国家法定同类用途用地的最高出让年期一致.
结语
综上所述，划拨土地使用权价格受政策影响较大，在评估时不宜一概而论。依据合法、合理、审慎的原则，具体问题具体分，才能使评估结果更具有使用性。
参考文献
〔1〕李浩.强制执行法〔M〕.厦门：厦门大学出版社，2005：221.
〔2〕汪莉.论破产程序中划拨土地使用权抵押权的实现〔J〕.财贸研究，2010，（1）：153.
〔3〕王卫国.中国土地权利研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1997：152-154.
论文作者:杨荣
论文发表刊物:《建筑实践》2019年38卷第20期
论文发表时间:2020/1/14
标签：土地使用权论文; 土地论文; 价格论文; 地价论文; 土地储备论文; 物权论文; 司法权论文; 《建筑实践》2019年38卷第20期论文;