市场经济体制下我国农村集体土地产权制度构建思路，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,产权制度论文,集体土地论文,思路论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 绪言
农村集体土地产权制度作为土地制度的重要内容之一，随着我国经济体制改革的不断深入几经变迁，在不同阶段不同程序上推动了农村经济的发展和国民经济的增长。然而，随着我国市场经济体制总目标的确立和城乡土地市场的不断发育，市场行为主体日益多元化，利益分配关系日益复杂化，现行农村集体土地产权制度所存在的内在缺陷及由此引起的连锁反应，不但在协调人地关系，人人关系以提高土地资源配置效率方面愈来愈显得软弱无力，而且，在我国立法有待完备的特定历史条件下，产权制度的运行也缺乏有效的制度保障，这种状况严重制约着土地资源的优化配置和永续利用，制约着土地市场的培育和农村经济的长期、持续、稳定发展。
市场经济是法制经济，其基本运作方式是多元利益主体之间出于各自利益最大化的动机而进行的自愿交易和相互竞争，其有效运行的先决条件是明晰的产权界定，在此前提下，土地产权主体遵循市场经济的一般规律和规则，依法行使对土地的占有、使用、收益和处分等权利，同时履行相应的义务，承担相应的法律责任，从而在实现产权主体利益最大化的同时达到资源配置效率最优。因此，我国农村土地制度建设必须适应加快建立市场经济体制这一改革总目标的要求，紧紧围绕社会主义市场经济这个中心安排土地产权制度。
2 现行农村土地制度缺陷及其影响
2.1 集体土地所有权主体错位
根据我国《土地管理法》和《民法通则》的规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济的农民集体所有。”由此可见，集体土地所有权的主体是“农民集体”，它有三种组织形式：村农民集体、乡（镇）农民集体经济组织、村农业集体经济组织，具有多样性。村民委员会或乡（镇）人民政府或农民个人都不是集体土地所有权的主体，依照法律，村民委员会只拥有土地的“经营、管理”权，但据农业部在全国的调查，在土地承包过程中，以村民委员会或村民小组名义发包的村占总村数的68.1%，表明集体土地所有权的主体实际为村民委员会或村民小组。众所周知，村一级组织是我国宪法规定的基层政权组织（乡）派出的机关，组又是村的延伸，村组是行政组织，而非经济组织，并不具备拥有集体土地所有权的资格，其作为行政组织，在经济领域中的任务是调节各方面的利益关系，管理社会经济活动，当前集体土地所有权主体的错位，表明了集体土地产权关系中存在所有权与经营管理权不分的混乱现象，它是导致土地利用目标短期化及公有土地收益流失的主要原因。
2.2 集体土地产权关系不清
市场经济条件下存在着多元利益主体，各利益主体在追求自身经济利益实现资源配置的过程中，客观上要求以法律的形式界定各自的责、权、利关系，即要求产权在法律界定的前提下，在各个主体之间进行合理的分配。我国农村集体土地被依法确认给村农民集体所有，在此基础上，依法确认了农用土地承包经营权和集体土地建设用地使用权，然而由于实际上全国范围内的农民集体为数众多，土地所有权并为乡（镇）集体、村民委员会或村民小组所掌握，同时也因农村地籍工作的滞后，致使各集体之间的土地产权界限不明确，农村集体土地产权关系不清，责、权、利不明确。集体拥有的土地所有权缺乏最具实质意义的处分权，集体土地的转让受到国家的严格限制及政府在征地过程中过度的干预甚至参与就是最有力的例证。从集体提留的性质来看，它是否体现了土地所有权在经济上的实现（即体现农民集体的地主地位）仍值得探讨，因为据有关调查，在集体提留中，数额最大的项目是村社干部工资及补贴、民办教师工资及补贴、五保户及军烈属补贴、村内其它行政费用开支、村小学校舍建设投资及小型农田水利建设，这些提留项目，除小型农田水利建设外，其余各项都是社会功能而非社区职能，集体同时扮演着土地所有者、经营管理者的双重角色，土地产权关系的混乱必然导致各利益主体行为不规范及利益分配的不合理，使土地产权制度缺乏有效的激励和约束，这种状况对资源优化配置极为不利。
2.3 土地产权制度缺乏有效的法律保障
土地资源的优化配置是一个动态过程，其实质是土地产权在各个产权主体之间的流转，它客观上要求以法的形式来规范土地产权的内容、界限和形式，调节各产权主体之间的利益，保护他们的权利不受侵犯，同时在法的规范内约束他们的行为。1988年，我国《宪法》和《土地管理法》对“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的条款作了修改，明确规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。同款并明确：“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。据此，国务院于1990年5月以55 号令颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这无疑是我国地权制度的一次重大变革，即在一定程度上将集体土地的部分处置权由国家归还给集体，从而为土地使用权市场体系的发育跨出了关键的一步。然而遗憾的是集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台，在这种情况下，集体土地适应农村经济的发展和市场经济体制的转变而客观上进行的土地流转，无疑是缺乏法律保障和约束的，由此可以说，立法的滞后和现有法律的不完备导致现实社会经济的正常运行缺乏必要的、有力的法律保障，同时，对与社会总目标相违背的社会经济活动也缺乏必要的和有力的限制。
3 农村集体土地产权制度的构建思路
建立农村集体土地产权制度的法律基础是《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及相关法等各级法律法规，该制度的核心是以上述法律、法规为依据，界定产权法律关系三要素的具体内容，从体系、结构、产权利益配置等方面实现土地政策的目标。由此可见，产权制度在土地制度中占有十分关键的位置。我国人多地少、耕地稀缺的国情，要求我们必须解决好“一要吃饭、二要建设”的用地矛盾，其主要方面在于保护耕地和调动农民的生产积极性，因而，在农村集体土地产权制度中，对于农业生产用地必须给予法律上的保护，使农民在土地产权上有安全感，从而促进对生产用地的投入；同时，要考虑农业生产由粗放型经营向集约型经营转变和计划经济向市场经济转变的发展方向，制度中必须包括维护公有制及土地使用权可以依法流转，引导生产用地适度集中，严禁农地改变规划用途等规范主体行业的内容。我们认为在当前历史条件下，主张集体土地产权私有化是行不通的，它不但不符合我国社会主义制度的基本性质，而且也与社会发展尤其是农业经济的发展趋势相违背；主张集体土地所有权实行国有化，虽然方向对头，但客观条件和时机尚未成熟，比较稳妥的对策是完善当前公有制下集体土地产权的制度建设，使之有利于理顺农村土地的产权关系，保护农民生产的积极性，并为农业可持续性发展提供政策上的保证。
3.1 明确界定集体土地所有权主体及其应有的权利
集体土地所有权主体的确立，应本着既尊重历史又照顾现状，坚持和完善集体所有制这一基本原则，实事求是地确定所有权主体代表。土地所有权的主体应依法登记取得法人资格。
土地所有权主体为村农民集体，根据我国农村产权状况的历史和现实，可从法律上明确为村民委员会。法人代表为村委会依法选举产生的村委会主任。客体为依法归该村农民集体所有的土地。
村集体土地所有权为属村委会全体农民共有的，包括占有、使用、收益、处分权能的完全所有权。土地收益属集体共有，处分权必须通过村全体农民或村民代表大会同意，法人代表无权单独决定。如未经集体决定而分配收益或处分产权的行为都是违法的、无效的。
集体土地所有权主体依照法律和土地行政管理的规定，将分离出来的土地使用权让渡给其它民事主体，其中，承包经营耕地的使用权存续期可由定期改为长期，作为一种特殊规定，以保护耕地和调动生产投入的积极性。
集体土地所有权主体有获取其分离出来的集体土地使用权部分收益的权利，有拒绝违法征用和变相买卖集体土地所有的权利，有与国家所有权主体依照有关规定交换土地的权利，同时也有对国家依法征地提供方便的义务，有依照规定管好用好本集体所有权土地的义务，有依法纳税的义务。
3.2 完善土地产权结构，强化和细化土地使用权， 构建适应土地经济关系多样化要求的多层次的土地产权结构
适应我国市场经济体制建立和土地产权适当分离的需要，土地权能应在各个主体之间进行合理、有效地分配，使之各得其权，使每一项分解后的单项权能内涵明确，界限清楚，从而构造一个合理的土地产权结构。在现阶段我国农村实行集体所有制的条件下，农村集体经济单位拥有土地的所有权并分解为占有、使用、收益、处分四项权利，集体土地使用权可从集体所有权中分离出来作为相对独立的产权（可称不完全的集体土地所有权或准集体土地所有权），它的产权主体一般为村集体的成员或其组成的经济组织，但对于耕地而言，其使用权主体除具备共有的法律条件之处，还必须是具有耕作技能的直接劳动者。
集体土地使用权也具备占有、使用、收益、处分的四项权能，但收益权能因为要向集体土地所有权主体交纳地租，因而是不充分的。在处分权能上，可依法出租、抵押，也可在不改变用途的条件下，依法转让使用权，因其终极处分权仍在集体土地所有权主体手中，所以也是不充分的。当使用权主体未按合同使用土地或越权处分使用权时，所有权主体可以行使终极处分权，终止合同，收回使用权。
由于农地占集体土地的绝对比重，因而就农用地而言，在实行家庭联产承包责任制的条件下，集体经济组织通过与农户或社员签订合同，把土地的占有权、使用权、部分收益权（指承包者在交农业税和对集体的承包费或集体提留后的收盈归己的权利）和部分处分权（指承包者可按照合同的约定出租、出让、抵押其土地使用权）在合同有效期内交给承包者；除土地承包合同等特殊的约定外，土地使用权主体所拥有的土地使用权和收益权应是充分的、独立的和具有排它性的，土地使用权的设立应依法取得确认，并允许以买卖、租赁、赠予和继承等形式转让，一定年期的土地使用权可充作土地信用担保物，通过抵押取得贷款或用作其它财产抵押，亦可入股经营。防止耕地进一步碎化，耕地的继承权强调单嗣继承。此外，土地使用权主体应遵循一定的规则，接受土地所有权主体的监督和约束。集体经济单位保留的是部分收益权（即收取承包费或集体提留）和土地的最终处分权（含合同到期后收回土地，和国家出让土地所有权）及根据合同对承包者的土地使用的管理权（如对土地的污染、破坏、不正常使用等的制止）。
3.3 合理分配土地产权，明晰租税费关系， 明确各产权主体之间的土地收益权
市场经济运行过程中，土地作为一种特殊商品，其财产性质的社会化要求财产权力在各产权主体之间进行合理的分配。随着土地流转制度的建立与完善，围绕土地而建立的各种财产权利关系将会不断扩展，集体作为土地所有者要求拥有的土地所有权在经济上得以体现，即向土地使用者收取地租，同时要向国家缴付地税，农户或农民个人有偿（支付地租、土地使用费）获得相应的土地使用权、部分收益权和部分处分权，因而可以通过土地转让、出租等地产经营活动获取利润。在地产的一级市场上表现的是所有权人与使用权人的财产利益关系；在二、三级市场上表现的是使用权人相互之间的财产利益。即不论在哪一级地产市场上，拥有不同权利的权利人都从土地上获得了财产利益，土地的商品经济属性得到了充分的展示。但是，我国长期以来，租税费关系不清，以税代租、以费代税、税费不分的情况较为普遍，产生这种现象的原因是由于我国地产经济形式发育不成熟，而地租，地费相对于地税更欠完善，为适应社会主义市场经济的要求，应明晰地租、税费关系，明确各产权主体之间的土地使用权，以科学、合理地租、税、费标准和水平调节土地利用方向，协调土地利用中集体土地所有者与土地使用者之间的关系，促进土地资源的优化配置和城乡经济的协调发展。
3.4 以立法规范土地产权主体的行为， 保障土地产权制度的有效运作
土地所有权主体与土地使用权主体必须在国家法律规定的范围内行使相应的土地产权。土地产权制度赋予土地所有者以权利规定的同时，也规定了义务。土地所有者行使占有、使用、收益、处置权利并不是绝对的，无限制的，国家可制定各种限制性法规。国家土地管理部门可依法行使土地统一管理权，达到国家在最高层次上享有土地宏观调控权；土地所有者和使用者不得随意变更土地用途，若需改变，必须经土地管理部门批准，进行土地变更登记，对土地的产权人的合法权益加以保护。
国家应通过立法，提供稳固的农村土地产权制度保障。强化土地产权法律约束的具体操作，可通过发放集体土地所有权证和土地使用证，以法律的形式承认农户对土地使用权的占有，并明确土地使用者的权利和义务。通过扩大农户掌握土地使用权的自由度，完善土地使用权能，使农民享有对土地的排它性占有权、使用权、收益权、买卖权、租赁权、抵押权和继承权等，并运用法律工具维护土地产权不受侵犯，保障土地所有者及使用者的权利，减少土地纠纷，使农村集体土地所有权主体不清，产权关系模糊的问题得到解决。
3.5 坚持市场导向与政府适当干预相结合
农村集体土地产权制度的构建，必须适应我国建立市场经济体制这一宏伟目标的要求。中国所要构建的社会主义市场经济，应当结合中国的现实国情，因而并不排斥国家的宏观管理、政府干预或计划指导。众所周知，市场经济体制下，土地资源的配置是各权利主体在利益的驱动下根据对市场信息的判断在竞争中实现的，也就是说，资源配置事实上并不仅仅是一个单纯的配置生产要素的技术过程和操作过程，它同时还是一个实现人们经济利益关系的过程，是一个人们之间生产关系的经济利益的调节、协调过程。各个行为主体依据社会为合理配置资源而作出的制度安排、竞技规则所从事的各种经济活动，发生的各种经济关系，都只是实现这种合理的经济利益的过程。正因为如此，我们更不能忽视市场所造成的外部不经济（如环境污染、土地投机等）和收入不公平问题，因此，在确立和完善农村集体土地产权制度时，仅仅依靠市场导向是不够的，政府的作用至关重要。因为只有政府才能以社会代表的身分去裁定各种权利的边界，建立相应的规则。在建立符合市场经济的土地产权制度时，政府既不能重蹈计划模式的覆辙，又不能依赖纯粹的市场模式。政府必须科学地把握土地市场上各种土地关系的发展状况，相机适度地设立不同的权种和规范，实现对市场的调控，根据现实情况，政府可以首先设立土地所有权与使用权，将其作为构建产权制度的基础。同时，在使用权上设立他项权利（如出租、转让、抵押、用役等），并在法律上予以确认，以保障各产权主体能够正当行使其权利，履行其责任和义务，促进土地资源配置效率的不断提高。
值得一提的是，尽管产权制度的建立离不开政府，但它又要求政府的行为必须规范化。政府可以凭借政治权力的强制性，使集体土地所有权的权能得到强化，使所有权在产权体系中处于绝对的主导地位，土地的公有性质得以保障。同时，政府在代表国家行使对集体土地的宏观管理权时，应依法保障各产权主体在法的规范内履行其责任和义务，行使其权利，对其不正当的行为进行约束，而不能越权代表集体土地产权主体行使权利。
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