对中小学校实施素质教育的督导评估：进展、问题与对策——基于对部分省市的调研①，本文主要内容关键词为：小学校论文,对中论文,省市论文,对策论文,实施素质教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-052文献标识码：A文章编号：1009-9115(2008)03-0123-05
在教育发展新时期，进一步加强素质教育，是党中央、国务院从中国特色社会主义事业和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务；在推进素质教育多年，“老大难”问题没有得到根本解决的今天，在中小学全面推进素质教育是教育发展的必然要求；进一步加强素质教育应坚持整体推进，在对中小学校实施素质教育的督导评估工作这一重点环节实施突破，是当前一项紧迫的现实课题。
一、各地教育督导部门开展对中小学校督导评估工作的进展
1.普遍开展了对普通中小学校的督导评估工作
从被调查地区的情况看，省、市、县三级都从不同的角度开展了对中小学素质教育实施情况的评估工作，普通中小学校督导评估工作有了一定的基础。代表性的做法是，由省人民政府督导室统筹规划安排，先在部分地区进行试点，然后在全省推开；对中小学校的评估一般三年一个周期；省、市三级教育督导部门各有分工，其中省级负责示范学校等验收性督导评估、中央直属和省直属普通高中督导评估，市(州)级负责普通高中督导评估，有关县区或大企业督导部门配合，县级督导全面负责普通初中、小学由评估。从总体情况看，对普通中小学校进行督导评估已经成为各级教育督导机构的重要职责，各地都构建了多层面、多维度的督导评估体系。
对普通中小学的督导评估工作，一定程度上强化了各级政府主管部门对教育的领导和管理，促进了九年义务教育的巩固提高和基础教育的改革发展；促进了中小学校教师队伍建设、学校布局调整、改善办学条件改进；同时，对中小学校的评估，也促进了区域性实施素质教育监控机制和社会参与机制的形成，教育督导与评价制度得到进一步重视，为全面实施素质教育创设了社会氛围，一定程度上推动了中小学校素质教育的实施。
2.形成了区域教育督导评估方法
调研涉及到各市县的教育督导机构近年来都能够将普通中小学督导评估作为一项重要的常规工作来抓，在督导评估过程中能够突出素质教育的导向，并形成了基本的工作规范，市县级基本都制定了普通中小学校督导评估方法或类似的文件规范，作为学校督导工作的总纲。比较全面规范中小学校教育督导评估工作，明确了督导评估的目的、范围、原则、程序、方法、制度要求、结果处理、职责分工等内容。按照省颁标准，各级对中小学校的督导评估正逐步走上制度化、规范化的轨道。
制度化的督导评估方法的完善，从横向上理顺了督导机构与其他业务机构之间的关系。将各类督导、检查和评估、验收都统一到普通中小学校督导评估上来。提高督导评估的规范性、时效性，减轻了中小学校的负担。避免了实际工作各职能部门的矛盾和冲突，为教育督导机构充分发挥作用创造了条件；从纵向上，理顺了各级教育督导机构的关系。普通中小学校督导评估是省、市、县三级教育督导机构的共同任务，对各级职责明确分工，实行三级联动，提高了督导评估的效能，把中小学校督导评估的目标和任务落到实处。
3.建立了区域内部相对完整的对中小学督导评估的指标体系
各地的共同经验是，在形成相对完整的督导评估制度的基础上，不断深化督学，按照《普通中小学督导评估工作指导纲要(修订稿)》的要求和框架，构建区域中小学督导评估的指标体系，试图通过指标体系的构建，解决中小学校督导评估的操作问题。各地对中小学的督导评估指标体系基本涵盖了《指导纲要》的主要内容，评估标准力图体现常规要求和素质教育相结合，针对不同区域的不同学校，提出了分层次的目标，在标准的表述中，也一定程度上实现了量化与质性描述相结合。
需要特别说明的是，各地在注重了以指标体系为核心的中小学督导评估制度的完善、创新过程中，素质教育的导向和专项督导内容在整个指标体系占的比重有所增强。某些省市注意根据国家法律政策的最新要求，与时俱进，调整指标设置，保证科学性。例如较多地区在办学方向中增加了“素质教育导向”方面的指标，在教育质量中增加了“创新与实践能力”等指标。
4.建立了相对稳定的中小学校督导评估队伍
对中小学校督导评估越深入，要求督导人员专业化水平越高。调研中发现，凡是中小学校督导评估工作做得较好的地区，一般都建立了一支相对稳定、专业化水平较高的督导评估队伍。特别是在中小学督导评估中，重点依靠了各级专兼职督学的力量，有目的的吸收教育行政、教研、科研等部门的人员参与，形成相对稳定的团队，有利于做好培训、统一标准，逐步提升教育督导评估队伍的整体水平。
从总体看，各地虽然开展了对中小学校的督导评估工作，相当地区也已经把这项工作作为了日常工作的一部分，从而形成了一套带有区域特色的评估制度体系，但是在被调查的区域里，还没有一个地区对中小学实施素质教育的情况进行专项的督导评估，素质教育的要求和内容在督导评估体系中虽有体现，也没有形成完善的具体的指标体系。因此，各地对中小学校实施素质教育的督导评估工作，虽然取得了一定成效，但仍然处于基础起步阶段，还存在着诸多亟待解决的问题，对中小学校实施素质教育的督导评估工作实际处于一个比较薄弱的状态。
二、对中小学校实施素质教育督导评估中的主要问题与分析
1.督导评估的对象存在盲点，民办中小学素质教育实施情况“无人问津”
各地对民办中小学的督导评估普遍关注不够。各地在设计督导评估方案中对民办中小学校重视不足，绝大多数地区没有在指标体系中体现“民办中小学”的针对性指标；在督导评估工作实施的过程中，民办中小学没能够取得像公办学校那样“一视同仁”的待遇，逐渐成为了督导评估中的“盲点”。
既然各地对民办中小学校办学情况督导评估都还处于无人问津的领域，那么民办中小学校实施素质教育情况的督导评估就更无从谈起。这样，素质教育能否在民办中小学中得以推进，或多大程度上能够推进就完全变成了一个学校自我掌控的事情。在应试教育普遍盛行的今天，民办教育要取得办学的“效益”，距离主动去实施素质教育恐怕还有一段不小的距离。那么，各地对民办中小学校实施素质教育的情况客观上处于“不过问、不管理、不督促”的情况，一定程度上影响了素质教育在区域内的整体推进。
2.督导评估内容有待更新，素质教育政策要求亟待充实
有些地区的督导评估内容，虽然名称上有“素质教育”督导评估之名，但已明显不适应“深化教育改革，全面推进素质教育”的要求，并无“对实施素质教育评估”之实；相当多地区的督导评估标准还在沿用“两基”验收后形成的指标体系，没能及时呼应党和国家推进基础教育改革与发展的新思路、新举措和新要求，特别是对于素质教育的政策要求及其相关联的教育均衡发展、教育公平等内容体现不充分；另外，在现有的指标体系中，也存在着责任不清晰的情况。例如各地的中小学督导评估中都有“办学条件”一类的指标，而学校硬件达不到要求，导致学校在评估中成绩不高，此类属于政府责任的指标与学校办学质量的责任混淆在一起，不仅不科学、不合理，也容易使地方政府“推卸责任”，影响中小学素质教育的全面实施。
中小学校推行素质教育应把德育工作放在首位，从培养什么人，怎样培养人的战略高度，把未成年人思想道德建设作为素质教育的核心，努力贯穿在教育教学的各个环节，纳入中小学教育的全过程，促进学生全面发展。但在现有的中小学督导评估体系中，对学校德育工作评估不得力。一般只能侧重显性指标，例如是否建立了德育制度，是否成立了专门组织等，督导过程中缺乏实质性抓手，缺乏对学校德育的目标、手段的检测，学校德育的时效性督导评估也缺乏合理的核心指标。
建立评估的指标体系是对中小学实施素质教育督导评估工作的核心环节和重要内容。显而易见，各地在指标体系的构建中如果不能够有效反映素质教育政策要求及其相关内容，那么整个中小学校的督导评估工作很难对各学校实施素质教育的进程起到积极的推动作用。所谓对中小学实施素质教育评估就随之成为了一个空洞的目标，一个只是贴了“素质教育”标签与原来“两基”验收的指标无异的评估活动而已。所以，如果想要达到有效推动中小学校实施素质教育的目标，就应首先根据各地情况建立针对中小学校的“素质教育督导评估指标体系”。
3.教育教学质量的督导评估有待加强，素质教育的质量观需要全面树立
从目前教育督导人员的实际素质和能力水平来看，目前中小学校素质教育督导评估中评估教学领域研究不足，对教育教学质量督导评估仍是其中的薄弱环节。没有科学有效的评估与监测办法，对学校实施素质教育取得的质量成果难以评判，就难以做到科学的、被中小学校认可的督导评估，客观上影响了教育督导的质量与权威，形成了中小学素质教育督导评估中的“真空”地带。
中小学校推进和实施素质教育最终应体现为学校的发展、学生的发展，体现在学校教育质量的提高。在中小学素质教育督导评估中，只有突出中小学校办学质量的评估，注重学校教育教学工作的效能增值性评价，突出中小学生整体质量提高，突出鼓励、引导和启迪受教育者的求知欲、主动性和创造性，使其在德、智、体、美、劳等各方面都得到发展的全面性的评价，才是真正的素质教育督导评估，才最终有益于中小学校素质教育的全面推进。而加强中小学校教育教学质量的评估则无疑应该成为当前需要突出加强的部分。
4.督导评估的评价标准有待匡正，不同层次学校推进素质教育的积极性应得到保护
当前，各地对中小学校实施督导评估的过程中仍普遍存在着“一把尺子”要求基础不同的地区和学校，只重视共性存在，轻视个性发展的问题，特别是在城乡教育差别问题上，在评估标准上体现为“一碗水端平”的状态。农村地区中小学校长对此反映强烈，一致认为在城乡实施素质教育方面差异巨大，主要表现在实施素质教育的基本条件有所差别。农村地区学校(包括一些城区薄弱学校)师资水平、与开展素质教育活动密切相关的学科如音乐、美术、体育等学科的器材设施相对缺乏，不能很好满足学校开展素质教育的要求；在思想观念和应对社会与家长的压力方面，城乡之间也有一定的差距，不可同日而语。
以“一把尺子”评估学校的素质教育实施情况，虽然可以在督导评估过程中体现“效率”，操作相对而言可以简单化，但这种处理是不符合实事求是原则的，是对教育事业发展、对素质教育推进不负责任的做法，很大程度上会挫伤农村中小学及薄弱学校实施素质教育的积极性。因此，如何在对中小学校的督导评估过程中，匡正评价标准，调动不同类型、不同层次的学校实施素质教育的积极性已经成为各级督导部门必须解决的问题。
5.督导评估的方式方法有待改善，更加重视对素质教育落实的过程引领与督促
各地对中小学校的督导评估方式，普遍呈现了“重静态的现状认可，轻动态的发展评价；重学期末(或学年末)“一锤定音”式的督导评估，轻中小学办学过程中引领”的态势；在评价方法上，重定量测评，轻定性分析；在评估的基本方式上，常用“集团式”集中突击评估的方式，轻视专职督学人员的随访指导。
事实上，普通中小学落实素质教育体现和渗透在学校教育、教学的整个过程当中，对着这个过程进行督导评估既需要对学校资料查询、访谈调查、考核手段等进行终结性的考评，更需要督学人员经常地深入到中小学校，掌握学校教师实施素质教育的一手资料，进行随时的引领、督导，两种评估方式有机结合，才能够准确地发现问题，和中小学教师共同研究对策，也才能取得对中小学实施素质教育督导评估的实效。
对中小学校督导评估过程中的种种问题，影响了教育督导工作监督与指导基本功能的全面发挥，不利于地方教育督导制度的完善形成，不利于调动区县统筹管理和中小学校自主办学、自主发展，更不利于教育发展形成区域特色，已经影响到了中小学校实施素质教育的积极性，阻碍了全面推进素质教育的进程。
三、对中小学素质教育督导评估工作的思考与建议
我国素质教育正处在“国家推进、重点突破、全面展开”的关键时期。新的背景下开展素质教育的督导评估工作是素质教育实施的重要措施，是“当前一段时期素质教育工作实施的重要突破口”[1]。为此，我们应该认真思考，归纳分析地方多年来中小学素质教育督导评估的经验教训，要突出重点，抓住关键，把纠正中小学推进素质教育遇到的各种偏差作为督导的重要内容，全面开展面向中小学的素质教育督导评估工作。使督导评估成为素质教育实施的突破点、加速器、监督员，为全面实施素质教育提供可靠保障。
(一)对中小学校实施素质教育督导评估工作的思考
1.要考虑到我国教育督导制度不尽完善的客观现实
对中小学素质教育的督导评估，是建立在我国现有教育督导制度的背景下的工作。众所周知，我国教育督导制度恢复重建时间较短，虽然《教育法》明确规定教育督导制度为我国教育基本制度之一，但与其他方面的教育基本制度立法相比较，教育督导制度的立法步伐相对迟缓，最高级别的政策文件仍是原国家教委发布的部门规章《暂行规定》，与教育基本制度的地位还很不适应。同时对地方教育工作督导评估制度还没有完善形成。对地方党政领导的教育工作、地方教育发展水平、职能部门履行教育发展职责情况的情况等方面的督导评估也还处在不断完善过程中。因此，在我国教育督导制度整体不够完善的基础和背景下，开展对中小学素质教育教育工作监督评估工作，一定程度上会受到制约，对此必须有足够的考虑。
2.要考虑到各级督导人员参差不齐的现状
中小学素质教育督导评估属于“督学”的内容，与“两基”过程中的“督政”工作有较大差别。“督学”工作成败很大程度上依赖于各级督学的专业水准。但现实情况是，一方面由于督导基本制度本身的问题，我们至今还没有形成完善的督学人员的规范制度。督学人员专业化制度、资格证书制度、督学人员的考核培训制度等还都不明确、不清晰；另一方面，督学人员，特别是经常深入中小学校进行督导评估的地方督学配置数量不足，专业化水平参差不齐，对素质教育政策掌握不清。两方面的问题都会对未来的中小学素质教育督导评估的有效性带来很大的影响。因此，在短期内不可能大幅提高督学人员水平的情况下，方案设计要考虑到各级督学的执行力，避免方案过于理想化现象出现。
3.要充分估计中小学素质教育督导评估的难度
第三次全教会召开以来，我国全面推进素质教育就成为教育工作的主旋律，素质教育政策的制定已经形成基本完整的框架体系，素质教育政策执行也已取得了突出成绩，各地相继涌现了众多的落实素质教育的新经验。但从调研的情况来看，一些中小学实施素质教育的状况并不乐观，相当数量的校长、教师认为，“短时期内素质教育还难于完全落实”。可以说，素质教育到现在为止，并未取得突破性的进展。导致素质教育在中小学得不到有效推进的原因错综复杂，不一而足，但调研的情况表明，构建素质教育督导指标体系难度较大，导致各地“素质教育”评估标准不明确、不科学甚至短缺已经构成了素质教育难于有效实施的瓶颈之一。
4.要考虑各地中小学素质教育推进中的现实问题
从目前社会大环境看，实施素质教育的不利因素还很多，客观上给中小学素质教育督导评估带来了一定的难度。人们对素质教育的认识和理解还远未到位，在相当多的地方，应试教育“愈演愈烈”，要建立以推进素质教育为导向的中小学校评估机制会受到各方面的强力影响。同时，教育行政部门对中小学校实施素质教育要求缺乏具体明确的要求，没有设置相应的实施素质教育的标准和对工作的具体要求也是其中制约的现实因素之一；另外，素质教育与中小学教育教学质量及其评估还没有建立必然的联系，尤其是对教育教学质量的评价研究跟不上素质教育实施的要求，成为制约素质教育评估的又一现实因素。加之，区域间、学校间存在较大的办学差距，中小学全面推进素质教育所必需的师资、条件在很多地区都还存在普遍性的问题。这些都应在对中小学校督导评估过程中，尤其是指标体系的构建中予以实事求是地考虑。
(二)对中小学校实施素质教育督导评估的若干具体建议
建议对中小学实施素质教育的督导评估工作采取“分步实施、重点突破”的策略。对中小学实施素质教育情况进行督导评估，是贯穿于素质教育政策推进过程始终的活动，是素质教育得以落实的极其重要一环。从我国十几年推行素质教育的实践来看，对于实施素质教育的状况，教育决策部门并没有在全国范围展开过专业评估。因此有必要采取分步实施的策略，反馈信息、检验指标体系以完善督导评估方案。分步实施应考虑两个方面，其一，在小学阶段率先建立督导评估标准。相对而言，小学没有升学压力，在招生制度不做大的改革的话，推行素质教育容易得到社会、家长的认可。在小学阶段率先实施中小学素质教育督导评估，建立相应指标体系的难度较小。其二，在部分地区进行督导评估试点。在全国对中小学素质教育督导评估工作铺开之前，应选择一些具有代表性的区域先行一步积累经验，总结教训，完善指标体系和督导评估机制，有利于全面建立中小学素质教育督导评估机制。
建议进一步明确各级教育督导部门在中小学素质教育督导评估中的责任以及督导评估的主体。根据我国现阶段教育管理体制，绝大多数中小学都由县(区)一级实施教育教学管理。我们制定研究的方案、体系涉及到了对中小学素质教育督导评估，从逻辑上讲，应该是县(区)级政府教育督导部门为主体，这一点应该明确；与此同时，县级以上各级教育督导部门应该明确在此项工作中的具体责任，不仅在不同类型的学校的督导评估上有所分工，重要的是，上级教育督导部门要做好本区域督导评估工作的统筹工作，督促所属区域工作顺利开展，解决督导过程中遇到的共性问题，并用一定的方式对各地督导评估进行总结验收。
建议着手构建对中小学校素质教育评估的指标体系。对中小学素质教育督导评估的过程是一个紧紧围绕着政策效果而展开的活动，为了确认国家素质教育政策预期目标达成的情况，就必须首先建立国家层面的评估的标准，当前，教育督导部门应提前对素质教育体系中重要指标要求进行归纳整理，形成评估标准的基本内容。在指标体系的构建过程中建议增加指标体系灵活性，降低指标体系设计的难度，适当增加弹性指标，区别不同地区、层次的学校；同时给地方教育督导部门和学校留有一定的机动空间，在不违背素质教育评估方案总体精神的情况下，本着有利于学校发展的原则，因地制宜，提高可操作性[2]。
建议进一步建立配套的中小学教育督导制度，科学选择督导评估方式方法。制定实施素质教育的督导评估制度细则，保证各地对中小学素质教育督导评估活动制度化、经常化，可借鉴国家“双基”验收制度，每年(或每2年)国家出台对各省(市)评估的报告，各省则对所辖市进行评估，以此类推。要适时建立素质教育督导评估结果的有效运用制度、责任追究等一系列配套制度；在素质教育的督导评估工作中要进一步着力改变督导评估的基本方式，要变“事后监督”为“全程介入”，督导检查人员可以提前介入各地正在开展中的素质教育的落实工作，提供意见和建议，共同开展工作，参与素质教育落实的全过程，强化对素质教育落实工作的指导性、先导性和前瞻性，能够更有效地发挥政策评估、监控的作用，满足新时期素质教育推进对督导工作提出的新要求；督导评估中要尽量引入科学适合的测量方法，准确评价中小学推行素质教育的层次，尤其是教育质量情况，为督导评估科学化奠定坚实基础。
对中小学素质教育实施情况的督导评估，是新时期落实素质教育必须完成的工作，也是必须落实好的大事。只有在各地十数年来对中小学督导评估工作基础上，认真领会素质教育政策精神，总结各地督导评估经验，分析中小学校落实素质教育中的主要问题，才能够最终有效设计督导评估方案，最终实现推动中小学有效落实素质教育的目标。
注释：
①2007年，笔者参与了教育部调研组对5个省份的若干市县(区)教育督导部门开展对中小学校实施素质教育工作状况的调研。调研主要采取访谈、问卷方式进行，共召集教育行政人员、校长、教师座谈10余次，访谈各类人员300余人次。