农村最低生活保障制度贫困和不平等减少效果评估，本文主要内容关键词为：不平等论文,贫困论文,最低论文,效果论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
减少乃至消除贫困是发展经济学的一个核心议题。近20年来，大规模的非出资（noncontributory）社会转移项目成为许多发展中国家贫困减少策略的重要组成部分。最低生活保障制度作为广义贫困减少策略的一部分，通过瞄准方式实行非出资转移支付，再分配最低收入人群和最脆弱人群的收入，直接影响着贫困和不平等状况（Grosh et al.，2008）。贫困减少是最低生活保障制度具有的最小限度的功能，它使得最低收入人群面临经济冲击时免于进一步遭受贫困或使得贫困更可承受。救助资源有差别的净转移支付确保最低收入人群的基本生活能达到应有的保障水平，在一定程度上弥补了收入差距，有助于减少低收入家庭之间的收入不平等（ILO，2010）。国际发展救助项目评估文献大量的证据显示，转移支付对多种福利维度具有影响，取决于特定政策的目标、设计、执行以及资源投入。中国于2007年全面建立农村最低生活保障制度（简称低保），政府每年投入数百亿元用以提供农村居民收入安全保证，保障最低收入家庭的基本生活需要。那么，低保救助资源的投入是否有效地实现预定的产出？政策实施对于收入贫困和不平等产生了怎样的影响？如何设计或执行得更好以最大化整体福利效应？这些问题只有通过对低保制度分配效果的独立评估才能回答。 二、评估的理论基础和方法选择 （一）理论模型及其基本假定 社会转移项目评估基于一个隐含的理论：以最有效的方式实现预期的产出和影响。在反贫困政策实践中，预期的或可观测的产出是最大化贫困减少。①更为一般地，在既定的贫困减少预算中最大化干预政策的影响或者以最小的预算成本实现既定的产出（Coady et al.，2004）。Beckerman（1979）在英国收入维持支付对贫困的直接影响评估中首先提出明确的理论模型，即经典的Beckerman社会转移项目贫困减少效果产出模型。图1中，A+B+C=项目总支出；A+B=低收入人群得到的总支付；A+D=转移前贫困距；D=转移后贫困距。据此，提出“垂直支出效率”（VEE）、“溢出率”（SR）以及“贫困减少效率”（PRE）三个贫困减少效果测算概念。其中，PRE被定义为总支出减少贫困的净面积，等于总支出真正朝向低收入人群的比例与低收入人群得到转移支付后贫困距实际减少比例二者的乘积。即： PRE=VEE×（1-SR） =[（A+B）/（A+B+C）] ×[1-B/（A+B）] =A/（A+B+C） （1） 在公式（1）中，Beckerman将项目总支出及其对贫困距的影响纳入贫困减少估算模型，其理论和政策含义在于：第一，如果贫困减少是转移支付的唯一目标，溢出额则构成“过度”支付，这种支付是“无效”的。②然而，由于贫困减少产出受到总支出的影响，如果投入足够多，“无效”的项目也可能导致较大的贫困减少效果。第二，如果政策目标设计为最大化得到救助的低收入人口数量，则有限资源会在尽可能多且不那么贫困的低收入人群中均衡地分配，仅关注贫困率测度显然会指向不恰当的政策目标，选择贫困距优先测算则更有利于在资源约束条件下以社会可接受成本消除极端贫困。
在Beckerman模型基础上，进一步的理论假定是：在资源约束条件下，为消除与贫困减少无效相关联的B区域和C区域，将均衡水平确定在贫困线上，图1中的转移后收入线垂直向下移动直至均衡点与贫困线重合。曲线斜率t为正，0＜t＜1，项目对于贫困线下低收入人群提供有差异的收入转移支付。资源更加集中朝向最低收入人群，避免对非低收入人口的漏损和低收入人口的过度支付，某种程度提高项目的垂直平等效率（VEE）。同时，模型也清晰地显示，减少错误包含会导致对低收入人群的低覆盖，其结果仍存在较大的贫困距。③显然，漏损率和挤出率是评估社会转移项目贫困减少效果的不完全指标，它们仅受预先设定的“低收入”界限的影响，对转移支付在低收入人群之间的分配并不敏感。正如Ravallion and Datt（1995）所强调的：集中支付朝向低收入人群的能力不应该与减贫效果相混淆，对于贫困具有最大影响的政策并不必然是瞄准错误最小的项目，不可否认，瞄准是有用的，但并非一剂“灵丹妙药”（Walle，1998b）。这使得模型引入另一个概念——水平平等效率（HEE）：HEE=A/（A+D），即瞄准人群实际发生的支付与实际需要的总支付之间的比例（Weisbrod，1970；Atkinson，1995）。更明确地，可解释为转移支付前后贫困线以下低收入人群贫困距缩小比例。评估敏感于低收入个体转移支付前的福利状况以及转移支付前后福利排序的变化，从而将收入分配敏感带入社会转移项目的贫困减少效果研究中（Bibi and Duclos，2007）。 （二）评估方法选择 从现有的证据看，最低生活保障制度是发展中国家最大的现金转移项目之一（Chen and Ravallion，2006）。理论上，低保转移将消除贫困，弥合最低收入人群最初收入与当地低保线之间的差距。然而，实践中，是否达到这一理想？这涉及低保制度的产出效果评估。 政府的转移支付对于减少贫困、提高分配产出是一种潜在有用的工具，干预政策的适当性和有效性惯常地被要求评估。最常采用的评估包括过程评估、瞄准评估以及效果评估（Grosh et al.，2008）。过程评估和瞄准评估关系到项目如何运行并集中于服务递送问题，而效果评估则宽泛地确定为：项目对于个体、家庭和制度是否具有预期的效果，以及这些效果是否归因于政策干预（Baker，2000）。低保制度效果评估研究的是项目对于收入贫困、不平等状况等关键产出的影响，然而，一些重要因素比如经济增长、收入分配、价格变化、人力资本投资或者开发扶贫政策等，经验证据已表明与产出显著相关，这就需要使用特定技术将低保制度对产出的影响和其他因素的影响区分开来，独立估算低保制度产生的净效果。 为确保评估方法的严密，可进行反事实（counterfactual）估算——即如果没有低保制度的实施，相应的情形将会是什么？为确定反事实，从其他因素中抽出项目净效果——这相当复杂——存在大量理论和实践的困难，精确评估的本质需要可靠的策略识别反事实，它通常使用对照组（Ravallion，2009；Gertler et al.，2010）。低保支出的分配效果评估通过对照组（转移支付前）与实验组（转移支付后）的差异比较得以实现。从理想的角度看，假定其他条件均相同，是否包含低保转移支付是实验组与对照组的唯一区别。 三、实证检验 这里将上述第二部分的理论和方法应用于福建省农村低保制度分配效果的经验研究。 （一）制度背景与实施 福建省农村低保工作起步较早，1995年开始农村低保工作的实践，1999年底全省83个县（市、区）均初步建立农村低保制度。2003年根据民政部向全国发出的《关于对农村特困家庭开展摸底排查的通知》，福建省自下而上进行了农村低收入人口普查。摸底结果显示，当年全省家庭人均纯收入在1 000元以下的低收入边缘人口为70.6万人。为解决70多万农村低收入边缘及以下人口的贫困问题，2004年初，福建省政府下发了《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，决定从2004年1月1日起在全省范围内全面建立并实施农村低保制度，率先树起千元保障标杆，是全国第一个全面实施农村低保制度的省份（刘坚，2006）。自2004年以来，福建省农村低保工作开展有序，制度运行平稳，取得了一些创新经验。据统计，2010年底，全省30.49万户、71.19万农村低收入人口得到了最低生活保障，全年保障支出57 563.8万元（见表1），最大限度地实现了“应保尽保、应补尽补、应退尽退”的目标。
（二）数据来源和方法说明 本文所使用的数据来源于2004—2010年《福建统计年鉴》的农村居民人均纯收入分组数据。农村居民人均纯收入按来源分成工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入四类。其中，转移性收入界定为农村住户和住户成员无须付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等。一般情况下，包括农村住户在二次分配中的所有收入（含低保收入）。由于低保资源集中朝向最低收入人群，本文将收入分组数据中已包含低保转移支付的最低收入组作为实验组，在其他变量保持不变的情况下，从最低收入组中扣除低保转移支付，即为对照组。根据低保转移支付前、后最低收入组均值的变化，运用计量模型估算低保制度产生的净分配效果。 （三）低保转移支付前后洛伦兹曲线估计 贫困和不平等状况测度基于参数化洛伦兹曲线，沿用Villasenor and Arnold（1989）的广义二次项（general quadratic，GQ）模型。
根据有无低保转移支付的收入分组数据，得到低保转移支付前、后的Lorenz点，相关年份的累积收入分布百分比L均有所变化，隐含着低保转移支付对贫困和不平等状况有影响。各年P、L值经过OLS回归估计出参数a、b和c，由于模型本身已设定Lorenz曲线通过（0，0），（1，1）点，回归时应剔除各年份最后一组Lorenz值，且不包含截距项。以2010年为例，低保转移支付前、后拟合的Lorenz曲线方程，分别表达如下：
括号内为T检验值。各年份2个方程的拟合优度均高，参数符合有效Lorenz曲线要求。 （四）低保制度减贫效果分析 在既定的预算约束下，低保转移支付的目标是最小化低收入个体的最初收入与贫困线之间的收入差距（z-
）。本文采用三条贫困线：国家统计局公布的低收入标准线、世界银行提出的1天1美元和1天2美元国际贫困标准线。贫困测度选择加总可分解的FGT指数族（Foster，Greer，and Thorbecke，1984）。FGT指数通过对低收入个体收入差距值（z-
）赋以权重
来构建：
其中，α为社会贫困厌恶系数。当α取值为0、1和2时，分别得到贫困率（H）、贫困距（PG）和平方贫困距（SPG）三个分解指数。H为贫困广度指标，可以反映低保的覆盖程度，但不敏感于贫困线以下的收入分配状况以及低收入个体的福利状况；PG为低收入个体收入差距（z-
）通过贫困线（z）进行标准化处理计算而得，可以反映项目对于贫困深度的影响，但不能充分说明低收入人群之间由项目所带来的收入分配变化；SPG为贫困强度指标，严格突出低收入个体的福利状况，敏感于低收入人群之间的转移支付分配。 表2给出了2004—2010年福建省农村低保转移支付前、后的FGT指数值及其产生的贫困减少效果。对照结果显示，低保转移支付后的FGT指数值均小于低保转移支付前相应指数，表明低收入人群整体福利水平得到改进。随着α取值的增大，减贫效应增强，隐含低保转移支付具有较强的分配敏感性，可以缩小低收入个体之间的福利差距。从各指数低保的减贫表现看，低收入标准线和1天1美元标准线的H指数平均值分别为1.50%和2.12%，说明按照现有的保障标准仍有低收入人口未被完全覆盖，低保制度在瞄准执行中存在着错误排除，由于这种错误歧视同等贫困境况的某些低收入者，影响到水平平等效率。当贫困标准提高到1天2美元标准线，H指数平均值上升到11.76%，制度需要覆盖更多的低收入人群。可以发现，随着贫困标准的逐步提高，H指数的减贫效果趋于弱化，表明随着低保覆盖面的不断扩大，政府应该相应提高保障标准和增加保障资金投入，以提高贫困率减少效率。PG指数是低保减贫效果的一个焦点，政策的既定目标是通过“补差”将低收入人群最初生活水平“加满”（topping-up）至规定的保障标准，从而消除贫困距。假定有限的救助资源可以确保低收入人群达到应有的保障水平，低保转移支付后PG指数应该为0。事实上，仍留有收入差距缺口，三条贫困线的PG指数平均值分别为：0.26%、0.39%和3.47%，与规定的保障标准相当接近的低收入标准线和1天1美元标准线，平均减贫效果较之于低保转移支付前仅下降一半左右，分别为57.70%和48.15%。各年份间PG指数减少效果呈现波动性变化，以低收入标准线为例证，最高的年份是在制度实施之初的2004年，达到84.61%，低保转移明显填补贫困距，农村贫困程度降低；2005年减贫效果下降至30%，2006—2009年基本保持在50%左右，2010年上升到75%。不可避免地，制度在运行中会受到许多因素的影响，而这也为低保制度留下了调整和执行的空间。SPG指数关注低收入个体福利状况的异质性，因赋予越低收入个体收入缺失值越大的权重，恰好契合低保制度的差异性转移支付分配特征。从该指数的执行效果看，在现有的预算约束条件下，低保救助资源优先递送低收入人群中的极端贫困人口。在低收入标准线下，平均贫困减少效果为75.99%，2004年和2010年实现100%的贫困减少效率，有效地消除极端贫困，显著缩小低收入人群之间的收入差距，提高了低保制度的垂直平等效率。当贫困标准提高到1天2美元标准线时，SPG指数的减贫表现则显得差强人意，这也意味着充分的救助资源是有效的减贫策略实现理想减贫效果的重要保证。
（五）低保制度不平等减少效果分析 通常有一种预期，社会转移项目除具有减贫效应以外，还有助于减少社会不平等（ILO，2010）。本文采用基尼系数和对数偏差均值（MLD）指数分别测算低保转移支付对整体收入差距以及对低收入人群收入与社会平均收入之间的收入差距的影响。基尼系数是度量一个国家或地区收入分配不平等状况时广泛运用的一个指标，在估计出Lorenz曲线方程参数后，根据公式：
，可计算求得。另一个常用的不平等度量指标是广义熵（GE）指数，一般表达式为：
式（6）中，α代表社会不平等厌恶程度，取值越小，整个分配中赋予低收入部分的差距权重越大。当α=0时，GE指数具体化为MLD指数，也称泰尔零阶指数，其构造为：
MLD指数是以人口份额为权重对平均收入和个体收入的比值的对数求期望值，用于解释低收入人群收入与社会平均收入之间的收入差距。 表3给出了2004—2010年福建省农村低保转移支付对收入不平等状况影响效果的估算结果。假定无低保转移支付，农村内部收入差距基本上处于相对稳定的状态。相关研究表明，2003年以来政府出台了一系列惠农政策对降低农村收入差距起到了积极的作用。本文结果表明，低保转移支付后，各年份的GINI系数和MLD指数均有所下降，低保制度总体上体现了社会福利分配的累进性质。结果显示：随着时间的推移，低保转移支付的不平等减少效应逐渐趋向于扩大。农村内部收入分配差距的缩小程度从2004年的0.75%上升到2009年的3.10%；低收入人群收入与社会平均收入之间收入差距的减少效果更为明显，从2004年的2.95%上升到2009年的13.17%，反映了低保转移支付对降低收入分配底端人群的不平等有着更大的效应。然而，估算结果同时也表明，这种益贫分配对于农村整体收入不平等的影响效果仍较为有限。表3中的数据显示，低保转移支付前、后的GINI系数平均值分别为0.332 7和0.3286，仅下降1.22%。李实和杨穗（2009）测算了我国城市低保收入对整体收入差距的影响，发现低保转移支付前后GINI系数仅下降0.46%，得出了低保转移支付对于缩小收入差距的作用并不明显的结论。一些中等收入国家最近的评估结果也表明，社会转移项目由于整体预算份额过小和支付水平较低而不能确保总体不平等的减少。
四、结论与政策含义 低保制度是减少贫困和不平等的一种潜在有效的政策工具。本文基于Beckerman贫困减少效果产出模型，提出了救助资源预算约束与实现最大化贫困减少政策目标之间的理论思考，将低保项目总支出、差异性转移支付、贫困距缩小与收入分配敏感统一到一个分析框架中。运用反事实方法估算低保转移支付前、后的分配效果，通过实证检验得到的主要结论是，福建省自2004年全面建立与实施农村低保制度以来，FGT指数、GINI系数和MLD指数均小于无低保转移支付的相应指数，低收入人群整体福利水平得到提高，体现了低保救助资源分配的累进、益贫效应。这种分配效应呈现出两种相反方向的变动趋势：当赋予越低收入越大的权重时，贫困和不平等减少效应趋向于增强；随着贫困标准的提高，减贫效应趋向于弱化。研究结果表明，低保差异性转移支付具有的分配敏感性，使得救助资源优先递送到最低收入人群，有效地消除极端贫困，对降低收入分配底端人群的收入差距和不平等有着较大的效应。然而，现有的保障标准依然较低，还有低收入人口未被完全覆盖，对于农村内部收入不平等的减少效应仍较为有限。 本文研究结论的政策含义是将低保制度与农村扶贫开发政策有效衔接起来，适当提高保障标准，相应扩大覆盖面，增加保障资金投入，构筑以农村低保制度为核心的社会安全网，把对农村低收入人群提供基本生活需要的保障责任充分承担起来，努力消除贫困，改善收入分配状况，兼顾经济发展和社会平等的政策目标，促进经济社会发展与和谐社会建设。 ①关于反贫困项目的政策目标文献没有达成共识，福利主义集中于效用水平，而非福利主义则从收入维度加以定义，其政策目标是使低收入人群得到尽可能多的收入以最大化贫困测度指数减少。 ②社会转移项目最重要的目标是贫困减少，但这不是唯一的目标。模型中溢出额的存在意味着提高贫困减少效率应该转向更加严格的资格审查。 ③Cornia and Stewart（1995）、Grosh（1995）、Walle（1998a）认为这一结果可以拓展到政策目标既包括非低收入人群的错误漏损，又包括低收入人群的不完全覆盖。
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农村最低生活保障制度中减少贫困与不平等的效果评价_转移支付论文
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