非首都功能转移视角下的北京人口疏解对策*
赵 勇**
(北京市社会科学院，北京 100101)
摘 要： 在对北京市人口调控政策梳理的基础上，从疏解城市功能、推动产业调整、协同区域发展、消减户籍作用等四个视角提出了北京人口疏解对策。
关键词： 人口疏解；动态平衡；北京市
一、引言
针对北京市人口规模膨胀现象，流动人口往往成为压缩与调控对象，提出各种措施抑制流动人口流入，以实现控制北京市人口增长的目的。由于中国仍处于城市化加速发展的阶段，因此，目前从根本上扭转北京人口规模的持续扩大是不可能的，也违背客观规律。流动人口是城市化发展的必然趋势与动力，而同时也是城市规模调控的主要对象，在北京人口调控中，更多地关注了如何控制“流入”问题，却忽略了“流出”问题。
城市发展中确实带来一定的问题，然而这不是人口流动造成的，而是人口的单向流动造成的。因此，应该建立起一个“有进有出，进出平衡”的动态体系，在人口流入的同时，建立人口流出机制，维持城市系统的进出平衡[1]。有进有出，进出有序，维持城市的人口平衡，否则只进不出，城市再大，也容纳不下[2]。实践表明，通过缩减北京首都功能，可以带动人口流出，达到控制人口规模的目的。
二、已有研究对策回顾
早期有学者建议“保护户籍人口优先就业权”，鼓励机关企事业单位在同等条件下，优先雇佣北京市劳动力。对外来劳动力就业实行有区别的行业准入政策，制定行业目录[3]。这样可以“不出不进”，且向外界传递“首都民工实行计划招工方式”，以便减少盲目流动[4]。对流动人口的就业空间的压缩中反映出了对户籍人口的保护，是控制“进”而不鼓励“出”，相当于一个“不进不出”的静止系统。
高生活成本是东京人口净迁入规模大幅减少的重要因素，而在户籍优越性极强的中国，基础设施、公用设施价格等生活成本的提高，可以用于抑制外来人口的过快增长，尤其是低素质人口的盲目流入。尤其是对流动人口聚集的城乡结合部的大力整治是压缩流动人口生存空间的重要方式。然而，生活空间的压缩与就业空间的压缩一样，朝着“少进不出”的方向发展。
在流动人口管理方面，北京市经历了从最初的无证管理阶段到多证协管阶段，到最终只保留“暂住证”的一证统管阶段[5]，以及成立“流动人口和出租房屋管理委员会”实行“以房管人”[6]等，这些措施在管理流动人口、调控流动人口规模的同时也对流动人口权益保障、生活质量的提高方面起到有效作用。然而，这些措施仍是针对“少进”而不涉及“出”的问题。
应积极推进户籍制度改革，推行居住证制度，建立和实现实有人口服务管理的全覆盖体系。应建立由户口登记、身份证管理等制度构成的，以现代科技装备起来的科学的人口管理系统，实现人口静态管理向人口动态管理的转变[14]。
应从首都作为国家和区域中心的发展要求出发，强化首都的创新驱动和区域引领作用，科学规划首都的功能定位和发展路径。应按照城市功能和资源环境的要求，提高产业准入门槛，控制产业增量。应调整和退出不符合首都城市定位的存量产业，采取改造升级、转移疏解、淘汰退出相结合的手段，使存量产业逐步符合首都的功能特点。应在一定程度上，按照北京城市的发展定位，发挥市场作用，以土地价格和税收等经济手段引导和控制首都基本的经济功能，促进结构升级，强化市场调节能力，强化阶梯水价、阶梯电价，挤出高耗能和低端产业，从而带动人口合理发展。
三、非首都功能视角下的人口疏解对策
(一)疏减城市功能，缓解人口集聚
借助于“北京市副中心”通州区的发展，依托京津冀协同发展平台，北京市应疏解城市功能和公共资源，减少由功能和资源集中带来的人口集聚，即以功能疏解带动人口疏解。当前，北京市紧要的任务是降低中心城区的人口密度和开发强度，具体来说：第一，应严格控制中心城新增学校、医院、行政办公、商品住宅等的建设规模，对正在审批和已批未建的项目进行全面梳理、分析；第二，北京市是高校聚集区，不仅吸引了大批学子来京求学，而且每年的毕业生都“想方设法”在北京就业，因此，应鼓励大学生回家乡或到外地就业以促进北京市人口的流出；第三，国家应扩大外地高校投资，实现教育均衡，同时可以推动高校分校、部属院校在北京外建校，对继续教育院校进行授课改革(如老师到各地授课，而不是学生到北京听课等)；第四，应鼓励养老机构及三甲医院移至周边城市或在周边城市建立分院，一方面可以为异地养老的老年人提供较好的养老及医疗条件，另一方面可以分流来京就医者，尽管来京就医者不计入“流入人口”，他们只是短期滞留者，但是其一批接一批连续不断地进京，实质上形成了一个长期的流动人口。
(二)推动产业调整，带动人口发展
应通过调整产业分布、转变经济发展方式以带动劳动力人口尤其是未在业人口流动。应坚持“三、二、一”的产业发展策略，即壮大三产、优化二产、做精一产，特别是要慎重发展第二产业。应坚持“双高双低”的原则，即高端、高技术，低能耗、低排放。应以经济手段控制首都基本的经济功能，引导资源消耗大、人流物流大、劳动力密集的二、三产业向河北省等区域转移，促进周边地区的发展，发挥周边地区对人口集聚的屏蔽作用。
由对极几何[8]可以知道，当求出两幅视图间的基本矩阵F[8]或者本质矩阵E[8]时，就得到相应两幅视图间的位置姿态关系，可以利用已经得到的特征匹配对和五点算法[18]来求解两幅视图间的本质矩阵E。五点算法对平面或者近平面的场景比传统的七点法或者八点法有着更可靠的计算结果。然后对剔除伪解后的本质矩阵进行奇异值分解计算可以得到旋转矩阵和位移向量，至此也就估计出两个相机间的旋转和位置变换关系。采用线性三角化算法计算特征匹配对的空间坐标，至此也就恢复出两幅视图间的特征点对的三维信息。
(三)协同区域发展，引导人口分布
应建立京津向河北省的人才输送机制，将京津充裕的人才资源在空间上进行延伸，将人才转化成可“流动”的资源。应通过建立信息沟通平台，鼓励各级各类专业技术人才、经营管理人才基于平台事先联系，利用节假日等业余时间有偿或无偿地为河北省的经济发展提供智力和技术支持。面对当前河北省区域人才与经济发展不匹配的问题，京津要发挥区域竞争优势，为河北省培养各级各类技术工程人才和服务管理人才，以推动京津冀协同发展。
应转变户籍制度的功能，削弱户籍人口的待遇，将户籍制度与福利待遇剥离，使其回归到原有的人口登记的功能上。应建立与居住证制度配套的公共服务体系，使社保、教育、医疗、养老及相关社会权益和公共服务育居住证相一致。
应依托京津冀协调发展战略，从区域整体视角出发，明确发展定位，推动协调发展。应建立京津冀快速交通体系，及京津向河北省转移的技术服务体系，优化向河北省投资的软环境。应通过合理的交通规划与交通管理提高京津冀区域内交通的便捷性，保障任何个体都享有便捷交通带来的发展利益；通过便捷的交通体系推动京津冀发展，及北京市相关非首都职能向天津市与河北省的转移，从而带动北京市流动人口向天津市、河北省周边地区流动。
(四)削弱户籍作用，鼓励人口流出
北京市2005年两会提出了“建立准入制度”的建议[7]。学者们从不同角度提出了相应的对策：从更深入的户籍制度角度出发，将户籍人口与流动人口共同纳入调控对象；从根本上改变长期在计划经济体制下形成的城市人口管理理念和体制，仅靠一、两个单一的政策措施，并不能从根本上解决城市人口问题；必须从经济发展的角度，通过转变经济增长方式、提高劳动生产率、进行产业调控的方式进行“源头控制”促进人口有序流动及合理分布；通过产业转移策略，把吸纳流动人口较多的产业转移到偏远郊区，并建立较完善的服务业体系，从而吸引更多的流动人口向北京周边地区分散[8-12]。学者们提出，在调整产业分布的同时，也要把城市规划、新城建设及首都经济圈建设与规划作为解决北京人口压力的方式[13]。值得关注的是，学者们开始考虑将户籍人口纳入调控体系，但是仍是针对流动人口的“少进”及“外散”。
（1）要完善中小学财务管理的内控制度，最为紧迫的是建立学校财务管理的预算制度，其中关键是要选择更加详细更加合适的编制预算的方法，充分考虑中小学的机构设置、人员编制、学生和班级数量、经费控制标准及发展的方向；同时，为确保财务制度得到全面落实，应该严格执行下达的预算，不能出现超总额超定额的现象。以学校的物资采购为例，对学校办公用品、教学仪器、文体器材等采购时，不仅采购流程要严格执行相关规定，还必须做到：一方面，财务部门对每一笔支出的合理性进行分析，以确保预算资金的合理使用；另一方面，应完善票据管理方法，对发票、附件等进行核查，确保其真实合法性。
相对会计模拟实训的成熟和完善，审计专业实训长期以来是被纳入“大会计”专业教学范畴，很多职业院校没有单独的审计模拟实训室，一般是采用在会计模拟实训的基础上，增加一定数量的审计案例和练习来进行审计模拟实训的。对审计实训教学认识不充分，重视程度不高。
应加强户籍立法建设，规范户口管理，保障公民拥有法治基础上的迁徙自由；在此基础上，应进一步推进户籍制度改革，彻底打破城乡二元户口管理体制，完善相应的配套改革措施，继续弱化和剥离附着在户籍上的附加利益，逐步使户籍管理恢复到本来的民事登记功能上。
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应逐步建立起全国统一的社会保障体系，打破异地报销障碍。同时，应对异地养老的老年人给予一定的补贴，或者制定相关的政策，对外地来养老的老年人口也给予相应的优惠待遇，这样可以鼓励老年人口异地养老、返乡养老，可以带动人口流出。除此之外，还应该建立畅通的人口进出体系，消除人们流出后无法流入的后顾之忧。如果北京市民流出北京，应保障其子女在教育、社会保障等方面都可以享受到北京市民的待遇，保障他们的权益不受损，而且回迁时不受户籍等政策门槛阻碍。
[ 参 考 文 献 ]
[1]段成荣.从无序到有序：北京市人口规模调控的思考[J].人口研究，2011(1)：38-41.
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[3]冀党生，张燕友，卢英川，朱敏.北京市流动人口现状与对策研究[J].中国人口科学，1995(4)：54-61.
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[6]段成荣，朱富言.“以房管人”：流动人口管理的基础[J].城市问题，2009(4)：76-78.
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中图分类号： F572.88
文献标识码： A
文章编号： 1006-0049-(2019)10-0037-02
*北京市社会科学院2018年一般项目(2017C4484)：“非首都功能转移视角下的人口疏解研究”的阶段性成果。
**作者简介： 赵勇(1979-)，男，山东淄博人，博士，北京市社会科学院《城市问题》编辑部，副编审，研究方向：人口与社会发展。
标签：人口疏解论文; 动态平衡论文; 北京市论文; 北京市社会科学院论文;