当前我国金融业反洗钱监管的突出矛盾与政策建议，本文主要内容关键词为：金融业论文,当前我国论文,反洗钱论文,矛盾论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2003年中国人民银行承担国家反洗钱组织协调职责以来，中国反洗钱在法律体系、组织框架、资金监测、执法机制与国际合作等方面取得了令世人瞩目的成绩，我国反洗钱制度建设已经取得重大进展。但是，由于受多种因素制约，我国现行反洗钱体系及机制与国内实际工作需要以及国际标准要求相比，还存在较大差距，金融领域反洗钱工作的有效性有待于进一步提高，有效的反洗钱监管面临众多突出矛盾和挑战。
一、当前我国金融业反洗钱监管的突出矛盾
(一)反洗钱监管模式模糊、基础薄弱与反洗钱监管深化要求的矛盾
以2007年1月《反洗钱法》正式实施为标志，人民银行从2007年依法将反洗钱监管范围从银行业扩大到证券期货业和保险业，人民银行的反洗钱监管广度和深度迅速扩展，监管业务量更大，监管任务更重，监管形势更为复杂。随着反洗钱监管工作的不断深化，在我国分业监管框架下，反洗钱监管模式比较模糊、原则不够清晰、定位不够准确、对金融机构反洗钱监管缺乏通盘考虑的矛盾越来越突出。
一是反洗钱金融监管体系缺乏完整性和协调性。在金融业分业监管框架下，难以全面协调相关金融监管部门开展全局性的反洗钱制度的统筹安排，反洗钱规章对证券期货业和保险业的适用性和针对性明显不足，人民银行与三大金融监管部门在反洗钱监管领域的分工协调与监管关系问题始终存在争议。在人民银行内部，反洗钱工作作为中央银行新职责，究竟属于金融监管职能抑或金融服务职能的定位也相当模糊。在实际工作中，缺乏一整套反洗钱金融监管原则指导监督金融机构进行反洗钱。
二是反洗钱金融监管的基础存在薄弱环节。在洗钱犯罪法律体系方面与国际标准存在较大差距，不利于对洗钱犯罪的刑事打击。国内部分行政管理部门对反洗钱工作的重要性和紧迫性认识存在差异，影响反洗钱监管跨部门合作。金融机构核心业务管理系统以及资金清算系统仍未充分考虑反洗钱工作的要求，致使大额和可疑交易信息要素缺失严重，数量少质量差，影响金融交易的情报价值。反洗钱非现场监管基础数据统计不全面，统计口径不合理，数据分析工作滞后。反洗钱监管权威性有待进一步提高。反洗钱实施成本较高，过于强调消极法律后果，而对积极法律后果缺乏基本的实施机制，反洗钱金融监管激励机制尚需建立。金融机构反洗钱意识和警惕性仍有待于提高，反洗钱内控制度和风险管理能力有待于加强，存在较为严重的“防御性”可疑交易报送行为。
(二)质量低的海量大额可疑交易报告与反洗钱监测分析能力难以适应的矛盾
中国反洗钱监测分析中心作为我国负责收集、分析和提供洗钱犯罪情报的专门机构，自2004年4月7日成立以来，逐步建成了覆盖全国的反洗钱交易数据采集网络，实现了各金融机构总部直接向中心报告交易数据的“总对总”报送方式，在反洗钱信息化建设上取得了很大进展。但是，面对日积月累的海量的大额和可疑交易报告数据，其监测分析的压力也日益突出，数据利用能力受到较为严峻的挑战。
截至2007年底，全国308家银行业报告机构中已有279家正式报送数据，333家证券期货业报告机构中已有243家正式报送数据，107家保险业报告机构中已有90家正式报送数据。2008年，金融机构共向中国反洗钱监测分析中心报送大额交易报告1.77亿份，可疑交易6892万份。报告机构数量逐年增加，大额与可疑交易激增态势日趋明显，如何有效地处理越来越多的可疑交易报告成为一大难题。
目前，我国银行业规定了18条可疑交易标准，证券期货业规定了13项可疑交易标准，保险业规定了17项可疑交易标准。可疑交易报告标准的规定在反洗钱的初期对指导金融机构有针对性地筛选、识别和报告可疑交易方面具有积极作用，但从实际情况看，也确实使得金融机构产生了依赖性，削弱主观判断能力，“机械”地报告可疑交易，产生大量的垃圾信息，不利于发现和挖掘真正的可疑交易和洗钱线索。从实际情况看，经金融机构主观判断和识别分析的价值较高的可疑交易报告数量还极为有限，“防御性”可疑交易报告数量激增，但是其情报价值含量却在下降，大额和可疑交易报告的真实性、完整性、准确性存在的问题相当严重，数据要素项缺失或者错误填报的情况大量存在，不但影响反洗钱监测分析的正常开展，而且还对实际工作造成了相当程度的干扰。
(三)金融机构洗钱风险管控能力与特定非金融行业反洗钱制度缺失的矛盾
在人民银行和有关金融监管部门的有力推动下，目前，我国银行业、证券业、保险业金融机构已经普遍建立反洗钱工作组织体系，建立了反洗钱内控制度，开展了客户身份识别，基本落实了大额和可疑交易报告制度，金融领域反洗钱制度在预防和打击洗钱犯罪方面的作用开始积极显现。但是，我国金融机构反洗钱领域距离国际标准的要求仍有一定差距，全面执行FATF“40+9项建议”中有关客户身份识别、可疑交易的识别与分析等核心标准不但受自身反洗钱意识和技能的制约，而且还受社会支持程度、客户配合程度特别是非金融特定行业反洗钱制度缺失等方面的多重掣肘。
我国金融机构和反洗钱监管部门在信息化手段方面与发达的欧美国家相比还有很大差距。一方面金融机构已经开始建立反洗钱数据系统进行交易数据的分析、报告工作，但是这些信息系统也都只具有比较简单的分析处理功能，在数据采集范围、数据完整性方面都存在缺陷，更不可能支持复杂情景模式的分析要求，因此无法对金融数据进行有效的运用。另一方面，金融业反洗钱监管部门还无法直接获取海关、税务、工商等其他行政执法机构的电子信息。虽然工商、海关、税务等部门已经有自己的信息系统，但这些信息无论在体制上还是在技术上都不能为金融情报信息分析所使用。面对大量金融交易数据和洗钱犯罪日益智能化、电子化、网络化的特点，信息化手段上的局限会较大程度影响我国金融业反洗钱监管的有效性。
此外，对与洗钱活动关系较为密切的特定非金融业务与专业(DNFBP)缺乏必要的反洗钱预防制度必然影响整体反洗钱机制的有效性。律师、公证人员、会计师、信托和公司服务提供者可经常接触到有助于了解复杂的洗钱计划的相关信息。随着在金融部门洗钱可能被发现的风险增大，犯罪分子转而通过投资房地产或者宝石、贵重金属、金条、古董等高价值物品来清洗犯罪收益的可能性越来越大。我国目前还没有对任何一类DNFBP采取专门的反洗钱措施。尽管人民银行已经与国务院相关部门着手研究和推动相关行业的工作，但是由于不同部门的认识差异等多种原因，推进特定非金融行业反洗钱制度建设的工作进展缓慢，协调难度很大。特定非金融行业的相关机构和部门的反洗钱义务和实施手段欠缺，这将使得全面、系统的反洗钱网络因一些相关部门和机构“有法难依”而难以展开。
(四)地区反洗钱监管水平不平衡与反洗钱整体有效推进之间的矛盾
由于中国地域宽广，各地区经济发展水平差异较大，犯罪类型地域特征明显，地方政府对于打击犯罪的态度各异，因此，很难用国际统一的标准去衡量各地区反洗钱监管的目标、力度和水平。从中国反洗钱监测分析中心反馈的数据显示，可疑交易报告的地区分布主要集中在东部和南部沿海地区、东北和西南的边境口岸地区和个别内陆省份。例如，2007年，中国人民银行对发现和接收的可疑交易线索进行分析筛选后，对其中1534个重点可疑交易线索实施了2052次反洗钱调查，这些重点可疑交易线索主要集中在江苏、浙江、广东、山东、新疆、辽宁和上海等地；共向侦查机关移送线索554起，占全部调查数量的36.11％，涉及金额2295亿元，移送主要集中在山东、广东、浙江、辽宁、云南和上海等地。
作为国家反洗钱行政主管机关的派出机构，人民银行各地区分支机构对反洗钱工作的定位、理解和重视程度存在较大差异，配备的反洗钱监管队伍力量与干部素质也存在较大差异，对各地区反洗钱工作造成直接影响。我国反洗钱监管的地区差异和地区不平衡性将在相当长的时期内客观存在，造成反洗钱监管政策措施的短板效应，从而降低了反洗钱监管的有效性。
二、解决当前我国金融业反洗钱监管突出矛盾的政策建议
(一)探索中国特色的反洗钱金融监管模式
根据具体国情，在监管模式的选择中，我国应坚持政府推动、严密监管的统筹协调型防范模式，建立起以专职反洗钱监管部门为核心、相关行业和主管部门密切配合的反洗钱监管体系。反洗钱是一项贯穿银行业、证券期货业和保险业，覆盖整个金融市场的系统工程。在分业监管的条件下，建立由中央银行牵头、三大金融监管部门参与的具有中国特色的统筹协调型反洗钱监管模式是最为现实的选择。中央银行从宏观管理的角度，着力于推动国家整体反洗钱法律体系与制度规范的完善，着眼于整体金融市场的反洗钱全局性工作，负责制定覆盖银行业、证券期货业、保险业的整个金融业的反洗钱政策措施，建立统一的金融情报中心，全面协调、指导和监管金融机构开展反洗钱工作。
中央银行在支付清算系统建设、征信管理、外汇管理、账户管理与现金管理制度建设中应统筹考虑反洗钱的要求，形成制度性合力。中国银监会、证监会和保监会则按照中央银行作为国家反洗钱行政主管机关的整体部署，配合中央银行做好职责范围内的反洗钱行政管理工作，如在金融机构市场准入时审核其反洗钱措施，要求金融机构建立健全反洗钱内控制度，落实对金融机构控股股东资质和管理层任职资格的审核以及违反反洗钱规定责任人的纪律处理。
(二)组建更具权威性的专职反洗钱主管部门
目前我国的反洗钱监管职责虽然由中国人民银行主导，但缺乏应有的行政权威，协调成本与矛盾突出。在中央银行内部，反洗钱局、反洗钱监测分析中心两个部门分别承担反洗钱管理和金融交易报告收集与分析处理的局面也存在诸多弊端。在中央银行外部，反洗钱部级联席工作会议的协调力和执行力也相当有限。因此，根据《反洗钱法》规定，“国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合”(第一章第四条)，建议在条件成熟时，抽调央行、银监会、证监会、保监会、金融机构、财政部、海关总署、国税地税系统、纪检委等相关部门机构的业务骨干，组建成一个直属国务院的“国家反洗钱局”，并参照国家外汇管理局的方式，由中央银行归口管理。
组建国家反洗钱局有利于拉动各部门、行业、机构反洗钱的积极性和协调性。从各相关部门机构抽调人员既能迅速解决筹建新机构人手短缺的问题，又能充分利用其各自原先的业务能力，在彼此配合的过程中通过互相学习提高反洗钱监管的综合能力，还有利于形成各部门机构相互配合、相互协调的态势。而直属国务院的行政地位又能给予它应有的行政权威，有利于按此种方式组建专职监管部门，成为如美国模式中的FinCEN一样的反洗钱监管网络的枢纽。建立国家反洗钱专职主管部门，也有利于推动完善反洗钱刑事法律体系和反恐怖融资法律制度，有利于规划制定全国范围内覆盖多部门、多行业的反洗钱人力资源管理战略，培养一支由基础人才、专家队伍和国际专才构成的多层次反洗钱职业队伍。
(三)大力完善稳定有效的情报生成渠道
在我国反洗钱工作还处于起步发展期的现实条件下，要综合使用大额交易报告、可疑交易报告和社会举报等方式，形成较为稳定的资金交易信息和金融情报渠道。加强反洗钱情报中心的专业化建设，着力提升大额可疑交易报告的处理能力，进一步建立完善反洗钱综合数据平台，加强与公安身份信息系统、贸易进出口信息、税收征收管理信息、工商注册查询信息、民政注册查询信息系统的信息共享，全面提高反洗钱情报信息的完整性、准确性和有效性。进一步加强与公安、税务、海关、工商等部门在情报会商、合作办案、人员互派和案件通报等方面的合作力度，将反贪反腐、经济案件侦查与反洗钱工作紧密联系在一起，有效威慑洗钱及其上游犯罪，增加犯罪成本，最终实现反洗钱和反经济犯罪相互补充、相辅相成的双赢局面。
金融机构应将客户关系管理系统与反洗钱数据报告系统集成，利用客户关系管理系统的客户行为模式分析功能和客户背景调查流程，加以系统改造和流程再造，在低成本投入和资源复用共享的基础上，改善反洗钱可疑交易数据报送的被动局面，提高数据报送质量。面对庞大的大额交易信息，要建立一个高效的处理系统和机制，及时提炼分析出大额交易背后隐藏的洗钱信息。同时，针对我国幅员辽阔的特点，进一步完善直接向当地人民银行报送重点可疑交易报告的制度，并建立各地区反洗钱的二级情报库，以发挥地方反洗钱行政调查的主动性优势，弥补“总对总”数据大集中的不足。此外，要稳步推动特定非金融行业与职业在防止与发现洗钱的体系中发挥重要作用，逐步明确房地产行业、贵金属、彩票行业和宝石交易商、拍卖、律师、公证员、会计师在客户尽职调查和可疑交易报告中的相应法律义务，拓宽反洗钱监测渠道和情报信息来源。
(四)全面推广常规化反洗钱风险评估体系
顺应国际反洗钱监管的发展趋势，积极研究和运用基于风险的反洗钱监管和风险管理方法。综合运用不同的反洗钱监管工具和手段，建立和完善洗钱风险的评估框架和指标体系，提高以风险评估、分析、预警为核心的反洗钱非现场监管的系统性和有效性，提升反洗钱监管的技术水平。针对我国区域辽阔、地区反洗钱工作不平衡的实际情况，建议每年开展对各省(区、市)反洗钱监管有效性的评估工作，并逐步增强评估结果的透明度。
监管部门要积极鼓励金融机构推行基于风险的反洗钱方法，探索实施反洗钱“量化”的工作体系。针对客户按照涉及洗钱或其他犯罪可能性的大小进行分类并确定不同的风险基数，就提供的各项产品和服务进行风险分析并划分风险等级，在确定各级风险参数的基础上，建立将业务与客户结合起来的反洗钱的数据结构(程序)系统，将所有可识别的潜在风险置于充分的风险管理程序之下。
监管部门要针对金融机构的业务特点、风险管理和内控体系的不同，实施鼓励性、限制性等分类监管的措施。要加强对大额资金跨境流动的联合监控，进一步完善反洗钱本外币、表内外、境内外联动监管的手段，采取有效措施强化客户尽职调查，严格资金流出流入的真实性审查，完善跨境洗钱风险的发现、评估、预警、控制和处置体系，实现预防和打击跨境洗钱犯罪的执法合力。要重视对金融创新及业务交叉的反洗钱监管，积极应对跨行业务、网络银行、衍生交易等所带来的金融业务交叉对反洗钱监管提出的挑战，防范新的金融工具交易中的洗钱风险。
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