解决农业县财政贫困是构建和谐社会政府间财政关系的核心，本文主要内容关键词为：财政论文,构建和谐社会论文,贫困论文,核心论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理顺政府间财政关系的两个理论支点
政府间财政关系是指以财政体制和财政转移支付制为基础的多级政府的理财关系。我国宪法规定了五级政府制和分级管理原则，因此，上级政府对下级既是包含关系，又是自主理财关系。这种既包含，又自主的两者关系，是现阶段政府间财政关系的基本矛盾。
虽然政府间财政关系涉及很多方面，但核心是财政体制。财政体制是指用于处理中央与地方、地方上下级政府间的财力与财权分配制度。它包括分税制体制和财政转移支付两个方面。政府间财政关系的核心是本级政府的可用财力，因此，构建合理的政府间财政关系，保障各级政府有与职能相匹配的财力，是建设和谐社会的重大问题。
我们知道，任何制度、机制都建立在某些假定上的，它们或隐含，或写到文件中，是制度的支点，因此，在我们开始研究政府间财政关系前，有必要讨论其支点问题。
1.“事权与资金相匹配”原则是建立政府间财政关系的基本依据
我们对它的研究可从“部长与教授之争”说起。在2006年3月召开的中国发展高层论坛年会上，北京大学教授林毅夫指出，自1994年分税制后，随着财权的上收和事权的逐级下放，中央和省市级财政越来越好，而县级以下则非常困难，形成了“中央富、地方穷”。为此，他主张在政府间财政关系上实行事权与财权统一的原则。而与会的原财政部常务副部长楼继伟则针锋相对地说：“事权和财权的统一是个错误的概念。”①
这一争论的实质是我国在处理政府间财政关系上，采用“事权与财权相统一”原则，还是“事权与资金相匹配”原则之争。对此，笔者倾向于采用后一个原则。理由为：
首先，既然政府间财政关系的核心是各级政府的可用财力，那么，理论上说就有分权型，即“给权不给钱”、集权型，即“给钱不给权”和改良型三种模式。例如，美国属于第一种模式，欧盟国家属于第二种模式。在英国和德国，占税收80％左右的增值税和所得税属于中央税，两国中央政府收入均超过总财力的80％。而日本还属于第三种模式，即“既给钱，又给权，但税权有限，补助也只对欠发达地区”的模式。在日本的财政收入中，中央占总财力2/3，而中央支出占总支出的1/3，地方支出占2/3。中央财政转移支付规模约为总财力1/3，主要补助经济相对欠发达的北海道、福井县等。这说明，只要能有效地解决各级政府的可用财力问题，“给钱”还是“给权”都是可行的。不过，分权型体制偏重效率，集权型体制偏重于公平。
其次，“事权与财权相统一”并非普遍原则，而只适用于分权型财政的国家。在美国，虽然宪法规定各级政府的征税权，但在实施中形成了联邦税法征收关税和所得税，州级政府征收商品税、市县政府征收财产税的税收分工关系。在这一关系下，县市政府是根据“需要花多少钱，就征多少税”来确定税率的。这是典型的“事权与财权相统一”原则。而在欧洲和日本，中央政府在集中财力之后是按“事权与资金相匹配”原则来分配资金的。可见，“事权与资金相匹配”是与集权型、改良型国家处理政府间理财关系的重要原则。
最后，我国的中央收入占全国财政收入58％，属于改良型财政体制。这一点与理论界普遍认为中国属于集权型财政体制的观点是不同的。我国80年代的“分灶吃饭”的经验表明，中国的财政体制不宜过于分散，否则会导致“经济地方主义”而防碍统一的市场经济形成，既然这样，就无法采用“事权与财权相统一”的财政体制原则。
可见，事权与财权相统一并非财政体制的普遍原则。中国是统一的多民族国家，保持中央的权威是国家统一的象征，它需要强大的财政支撑。80年代的中国财政实践证明，这一原则在处理政府间财政关系上是不可行的。
2.“路径依赖”与财政体制改革
要理顺政府间的财政关系，我们还要引进“路径依赖”理论。路径依赖(path dependence)最早由D·诺斯用于分析经济制度变迁。它是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内续存并影响其后的制度选择，后面的制度会按这一路径走下去。路径依赖会有两种结果：A，某种初始制度选定后，由于具有报酬递增的效果，促进了经济的发展，因而其他相关制度安排会作同方向配合，形成促进经济增长的新制度变迁。这是一种良性的路径依赖。B，某种制度演变的轨迹形成后，初始制度的效率降低，甚至开始阻碍生产活动，但那些与此共荣的组织为了既得利益而尽力维护它。此时社会就会陷入无效制度的“锁定”(lock-in)状态。简单说，这两种情况就是自我强化和锁定。利益是形成路径依赖的基本原因。因为，对组织而言，假如一种制度形成后会给这个集团带来某种既得利益，他们就会强烈要求巩固和强化这一制度，即使有新的更有效的制度，他们也会保守地忠实于现有制度。而对个人而言，一旦选择了目标就会投入大量的财力、物力、精力、时间，即使人们发现这种选择不合适也不会轻易改变，因为一旦改变就意味着投入的成本变得一文不值，即发生“沉没成本”。总之，一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，让你轻易走不出去。
按“路径依赖”理论，我们有两点结论：(1)我国的分税制财政体制促进了经济发展，因而是有成效的，它应当属于情况A；(2)分税制财政体制存在缺陷，这就是在财力分配上过度地照顾了效率，而关注公平不够，这就带来了比较严重的城乡差异、地区差异。
因此，这次财政体制改革既应当肯定过去，照顾发达地区的既得利益，也要贯彻基本公共服务均等化的原则。这是一个“两难”选择。
二、对我国政府间财政关系的评估
(一)总体评估
自1984年实施分税制财政体制以来，经不断完善，我国政府间财政关系呈以下特点：1．初步形成了“分税+财政转移支付”的模式，在解决分级管理与各级政府自主理财的矛盾方面取得了一定经验和成绩；2．形成了以流转税、所得税“双主体”为主的国家税收体系和统一的分税模式②；3．通过一般和专项转移支付，初步建立了支援欠发达地区的财政机制。总之，分税制基本适应了市场经济要求，在深化市场经济体制改革，理顺政府间关系方面起着重要的奠基性作用。对此，我们无论怎样评价也不为过。
解读金人庆部长2006年3月向全国人大所作的报告③，2005年中央与地方的财政关系为：全国财政收入为31627.98亿元，其中，中央财政收入(不含债务收入)17293.79亿元，占54.54％，地方收入占45.46％。全国财政支出为33708.12亿元，其中，中央本级支出为8775.73亿元，占26.03％，地方占73.97。由此，我们可形成以下概念：若考虑3000亿元债务收入，则中央财政收入为20249.79亿元，占58.48％，即近三分之二，而支出为四分之一。按此推算，中央向地方转移的财政资金为11236.78亿元，约为总财力的1/3。这一转移支付水平与日本持平。地方转移支付后，可用财力为总财力3/4，加上土地出让金等，地方可用财力水平远高于日本(图1)。
图1 中国与日本的转移支付水平比较
这说明：(1)我国政府间财政关系类似日本，属于“改良型”模式，因而“事权与财力相匹配”原则不可或缺；(2)从总体上说，我国的财政转移支付水平与日本相当，国家转移支付力度是大的，而地方支出水平也高于日本，因而，总体上说，分税制财政体制是好的。
(二)分税制财政体制存在的主要问题
但是，我国的财政体制也存在着某些重大问题。这主要是：
1.分税制财政体制拉大了收入分配上的三大差距。
这主要表现于：(1)城乡差距扩大。我国城市与乡村的经济差距不只指个人收入差距，而且表现为教育、医疗、交通、信息、就业等方面；(2)地区差距扩大。我国东部地区的城市经济已接近发达国家水平，而中西部农村则刚解决温饱，存在巨大反差；(3)群体和个人收入差距扩大。如高收入阶层与工薪阶层、农村居民阶层间收入差异巨大。三大差距使我国基尼系数达到了0.45这一公认的高危水平，也表明我国社会进入激烈分化阶段，部分人的地位正在下降。在上述三大差距中，至少前两项与分税制财政体制有关。
2.问题的要害是县级财政贫困化。
如果仔细地分析前两项差距，我们就会发现，分税制体制的要害是造成了县级财政贫困化。“化”指某种状态，县级财政贫困化指当一个县的财力与事权严重不匹配，经过努力仍无力实现既定的公共职能时的财政状态。可见，县级财政贫困与“贫困县”是两回事④。按此标准，则中西部地区约3/4，东部地区约1/3的县，即全国约有1500个县处于贫困化状态。而且，他们均为农业县。于是，我们就产生了“农业县等于财政贫困县”公式。
造成农业县财政贫困化的原因很多，但从财政体制看，分税制体制的重要特点是将财政收入和部分转移支付收入(如“两税”增收部分的1∶0.3分成，所得税的分享等)与县市财政收入挂钩。这就存在以下问题：城市和工商业发达县属于工商业经济，我国GDP增长的95％来自这些地区，而税收主要来自工商业，因而分税制体制下，他们的财政收入增长快，分得的可用财力多；而县级属于农业经济，GDP增长停滞，加上农业GDP与税收无关，因而农业县从财政体制分得的收入几乎为零增长，甚至负增长，再加上我国以公平为基础的转移支付制度力度不足，结果必然是“富省(市)，穷县”。
县级政府是我国的基层政府，也是直接面对农业和农村的政府。从某种意义上说，城乡差距首先是县级政府财力与城市政府财力的差距，同理，地区差距首先是农业地区与工商地区政府的财力差距，而核心是农业县的问题。因此，解决农业县的财政问题，对于缩小三大差距，构建和谐社会意义重大。这也说明，解决全国约1500个农业县的财政问题是理顺政府间财政关系的核心问题。
三、基本公共服务最低公平是解决县级财政问题的基本路径
(一)基于公平的转移支付是解决农业县财政贫困的基本路径
党的16届6中全会提出“公共服务均等化”，是从转移支付角度解决农业县财政贫困化问题的重要思路。只要中国人要吃饭就有农业问题。农业县是地区分工的结果，他们的优势在农业，出路也在农业。上述分析表明，由于农业县无税可分，因而，无论是提高，还是降低分税比例，对他们都是无效的。既然这样，解决农业县的财政贫困问题就必然是基于公平的转移支付。因此，按公共服务均等化要求做好转移支付这篇文章，将是新一轮财政体制改革的重点。
(二)基本公共服务均等化的三种模式
在怎样实现均等化上，大体可归结为人均财力的均等化，公共服务标准化和基本公共服务最低公平等三种模式。在我国现阶段，基本公共服务最低公平可能是最适模式。
1.人均财力的均等化。
该模式认为，在地方政府自主地使用财力下，只要保证大体均等的人均公共支出，就可达到公共服务均等化目标。人均财力的均等化指中央政府按每个地区人口，以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。其特点：(1)以纵向补助为主，以区域内人口数和人均财政支出水平为主要依据；(2)各地按“地方收入+中央补助”公式来安排支出；(3)将社会保障支出等对地方财力均等化有重大影响的支出项目划归中央。采用该模式主要是欧盟国家，这与他们实行增值税为主的税制后中央财政收入占总财力的80％以上有关。该模式比较适合发达国家。其缺点是具有“大锅饭”性质。德国的实践表明，该模式不能对地方经济发展起到激励作用。对于中国来说，发展是硬道理，因而不适用于解决农业县财政问题的。
2.公共服务的标准化。
这是指中央和上级政府通过颁布公共服务标准和设备、设施，并以此为依据建立专项转移支付的模式。其特点：(1)以具体的公共服务项目为对象，如义务教育、社区公共卫生等，(2)采用统一的全国或地区标准，如美国联邦政府的《95年对美国公众的服务标准》等；(3)在经费供给上采用地方与中央分担经费方式。该模式的理论认为，公共服务均等化是理念，为此需要通过公共服务标准来具体化。在具体实施中，它又分为“提供均等的服务”和“让顾客获得均等的利益”两种标准。该模式的优点是逐项实现了统一的公共服务全国标准。其缺点：(1)制定全国统一标准的技术难度大；(2)我国地区间差异大，即使制定出统一标准，也会出现“吃力不讨好”，即城市和工商业县不满意，而农业县又认为过于浪费的问题。
3.基本公共服务最低公平
它也称为基本公共服务最低供应，是1978年由英国学者C·布朗和P·杰克逊在总结财政联邦主义经验时提出来的。该理论将政府间职能分工与经费保障结合起来，提出了多样性、等价性、集中再分配、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应等原则⑤。由于它将财政公平与效率结合起来，解决了政府间财政关系中的重大难题，因而受到各方关注。我国目前的研究尚属空白。
基本公共服务最低公平作为一种模式，是整合前两种模式而形成的。其特点为：(1)确立基本公共服务最低公平原则。“国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个市或县，都会获得基本公共服务的最低保证，诸如安全、健康、福利和教育。”⑥为此，国家应确定具体的基本公共服务项目，制定出最低的提供标准，并建立经费来保障机制；(2)公共服务标准可根据行业特点，采用实物标准、经费标准和服务质量标准等，但关键是服务质量；(3)确立“谁受益，谁出钱”的等价性原则。这就是说，国家允许并鼓励有能力的地方政府提供更多的，质量更高的公共服务，但其经费应当由他们自己承担。
(三)基本公共服务最低公平是解决农业县财政贫困问题的基本模式
在解决农业县财政贫困问题上，笔者主张采用基本公共服务最低公平模式。理由为：
首先，符合中央的政策目标。该模式将基本公共服务作为均等化对象，符合中央“基本公共服务均等化”目标。我国处于社会主义初级阶段，人均财力水平仍较低，加上经济建设的巨大支出需求，尚无力达到全部公共服务均等化。国家有选择地将部分重要的公共服务列为基本公共服务，并以国家的名义来保证最低供给水平，这既有必要的，又是可能的。
其次，为解决农业县财政问题提供了可行思路。农业县的基本问题是解决行政职能的资金及群众在教育、卫生、交通、电力和农业公共产品等方面的诉求。该模式将基本公共服务最低公平与等价性原则结合起来，既保证了农业县的基本公共服务需求，又鼓励发达地区政府提供更多、质量更高的公共服务，解决了公共服务标准化下公共资源“既不足，又冗余”的难题。
再次，符合公共财政改革渐进论要求。在我国，任何一项公共服务全国性改革需要上百亿元支出。若新型农村合作医疗全国普及，按9亿农民和人均25元的最低政府补助计算，则需财政每年投入230-250亿元。可见，基本公共服务均等化应顾及国家财力可能，采用渐进策略，其标准、范围应随着国家财力提高而逐步提高。该模式正好适应了这点，它既顾及了现实财力可能，也为国家提高最低标准留下了政策空间。
最后，符合我国公共政策走向。可以说，我国近年来出台的重大改革，如农村义务教育经费保障新机制、新型农村合作医疗制度等都是按最低公平的思路制定的。虽然新型农村合作医疗是最低水平的保障，但在缓解农民“因病致贫、因病返贫”方面起到重要作用。据统计，全国已有310个县(市)先后启动了新型农村合作医疗试点，约覆盖9504万农业人口。同理，农村义务教育经费保障新机制也是按最低公平思路设计的。这说明，最低公平模式是经实践证明的可行模式，研究和完善这一模式具有重要政策价值。
总之，在我国地区间经济发展水平和财力水平严重不均衡，公共服务存在巨大差异的情况下，该模式或许是惟一可行的基本公共服务均等化模式。
四、构建和谐社会的财政体制
按照基本公共服务均等化要求，我国的新一轮财政体制改革即将展开，对于未来的财政体制，笔者有如下建议：
(一)确立以保障农业县财政为重点的财政体制
面对既要维护发达地区既得利益，又要解决农业县财政难题的“两难”选择，办法有两点：
第一，由中央、省共建农业发展基金。假如该基金数额足够大，且随着国家总财力增长而逐年增长，就能成为调整农业县财政关系的主导政策工具。具体设想为：(1)在拨款上，本基金应奖励那些对农业有贡献的县市，将拨款与农业县农业总产量、森林覆盖率、环保(如水源流出境域时的水质)、教育、治安等重要指标的改善挂钩；(2)在使用上，基金采用不指定用途的总额转移支付，让他们感到发展农业的奖励比办企业造成环境污染更“合算”，从而将制度安排调整到激励相容上；(3)若按每个县0.5亿元计算，则该基金总额为750亿元，3年到位。这是现行财力能够承受的。
第二，启动横向转移支付机制。我国的经济地理特点与流域有关，往往农业县在河流的上中游，城市和工商业县在下游。建立以流域治理为纽带，发达地区对农业县补偿的横向转移支付机制是符合激励相容的。为此建议：(1)国家在《预算法》中增补横向转移支付条款，明确发达地区对欠发达地区的补助责任。(2)在制度设计上，应以流域治理为纽带，以下游受益地区对上游水源地政府的补偿机制为主，资金主要用于上游地水源涵养、城市污水处理工程和农村教育、就业教育、农村道路、卫生设施等方面。例如，广东对黔贵两省的补贴，长江流域的江浙沪对川渝黔湘的补贴等，虽然补贴额可控制在全省总财力的1％内，但作用不可小视。
(二)建立以基本公共服务最低公平为基础的转移支付制度
第一，厘清转移支付。现行转移支付项目十分混乱，许多项目已失去原来意义而变成了地方支出基数。因此，厘清转移支付并非指清理项目和资金，而是按“清楚不了糊涂了”冻结现有项目，将资金(剔除少数工程性专款)转为地方财力基数，并在此基础上重建转移支付项目。
第二，建立针对1500个县的农业发展基金项目。这是最大的一般转移支付项目。从“花钱买农业、花钱买稳定”的角度看，这笔钱是值得的。
第三，按基本公共服务最低公平要求，建立治安、教育、社会保障、初级医疗、公共卫生以及农村道路和通讯、电力，农村改水、科技推广等专项转移支付资金。在计算标准上尽可能采用“顾客”标准，如治安费按每万常住人口计算(如农村的系数为1，城市为1.3)，初级医疗机构和公共卫生经费按户籍人口加系数计算等。由于这一问题比较复杂，在这里不再展开。
(三)减少财政环节，实行“五级政府，三级财政”制度
针对我国转移支付环节过多，资金运行不畅，各级财政将大量精力花在检查落实上的现状，我们认为，“五级政府，三级财政”方案比较可行。这就是：(1)不改变现行的五级政府体制，但在财政上只设中央、省、县市三级，实行财政“省管县”体制；(2)将乡级政府改造成“社区政府”，取消乡级国库，资金由县级财政代管。应当说，“五级政府，三级财政”既符合宪法的五级政府体制，也符合宪法的各级都应当有理财权的原则，因而是在现行条件下可行的方案。
注释：
①中国分税制改革方向：分税制还是财政转移支付?中新网，2006年4月12日。
②国家税收体系是指统一的，由中央税、地方税和共享税构成的全国税收体系。在自由主义传统的国家，由于中央和地方政府都有税收立法权，因而不存在国家税收体系。
③金人庆：关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告，news.dayoo.com,2006年3月17日。
④贫困县是指人均收入水平不足某一标准的县。我国一些非贫困县的政府，同样处于财政贫困状态。——笔者注
⑤马国贤：《中国公共支出与预算政策》，上海财经大学出版社2001年版，P212。
⑥[英]C·布朗，P·杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2000年版，P233。
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