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城乡一体化发展是新形势下我国农村改革发展的根本要求，是构建新型工农、城乡关系的方向和目标。在2010年中央一号文件和政府工作报告中都进一步对加快推进城乡一体化发展作出重要部署。在新的历史条件下，着力破除城乡二元结构体制，形成城乡一体化发展新格局，是我们党进一步解决“三农”问题和保持经济社会可持续发展的一项战略任务。
一、破除城乡二元结构体制的重大决策
二元结构体制指的是在同一个国家和同一个法律体系下，针对传统农业和落后农村以及现代工业和发达城市采取不同制度、政策和措施，从而形成的分割城市农村、工业农业自然联系的制度和政策壁垒。从新中国建立到改革开放之前，我国逐步形成了较强的二元结构体制，主要包括城乡分割的户籍制度、就业制度、医疗教育制度和财政税收制度等政策体系。城乡二元结构体制产生有它的历史原因，但也发挥了重要的历史作用。新中国成立初期，我国农村人口占绝大多数，国家经济实力薄弱，农业占国民经济的比重较大。在这种情况下，实行农业支持工业、农村支援城市，避免了人口盲目流动，有效稳定了社会秩序，回避了一些发展中国家出现的过度城市化带来的“城市病”；农业农村为国家工业化提供了重要人力物力和资金支持，使我国在一个较短时期内建立起了现代工业基础体系。但是，随着经济社会的发展和国家财力的增强，城乡二元结构体制的弊端日益显现，它不仅制约了农业和农村的发展进程，而且影响了社会公平，形成了严重的城市乡村、农业工业和农民市民的巨大差别。当前，城乡二元结构体制矛盾相当突出，已成为制约城乡协调发展、消除城乡差别的主要体制性障碍，严重束缚了农业和农村生产力发展。
由于长期受二元结构体制制约，我国城镇化进程缓慢。新中国成立初期我国城镇化率为10.6％，到1978年只有17.9％，近30年间只提高了7.3个百分点。改革开放以后，城乡人口流动逐渐放开，我国城镇化进程明显加快，2009年底我国城镇化率达到46.6％，30年间提高了28.7个百分点。但与世界城市化进程相比，我国的城镇化进程依然滞后。从世界各国的城镇化规律看，城镇化水平一般都高于工业化水平。但我国目前城镇化水平明显滞后工业化。2009年我国城镇化率比工业化水平低0.2个百分点，比世界平均水平低0.4个百分点。这些情况表明，城乡分割的二元结构体制没有得到根本改变，不仅制约我国农村经济社会发展，导致农村人口收入增长缓慢，而且还成为影响工业化和整个国民经济健康发展的重要制约因素。
二元结构体制的长期存在，给我国经济社会发展带来许多深层次的问题和矛盾。受二元结构体制影响，我国社会目前存在三大差距：一是城乡发展差距。长期以来，政策取向重城轻乡，城市与农村发展不协调，农村各项事业发展严重滞后。从城乡居民收入看，2009年，城镇居民人均可支配收入17175元，农村居民人均纯收入，城乡居民收入比为3.33∶1，绝对差额12022元。从城乡消费水平看，2009年，占全国人口53.4％的乡村仅消费了社会消费品零售额的32％，而占全国人口46.6％左右的城市却消费了社会消费品零售额的68％。从城乡教育水平看，农村人口小学及以下文化程度的占到37％，受教育水平远远低于城市。从城乡医疗保障看，农民人均公共卫生总费用仅为城市居民的1/4，占总人口60％左右的农村人口只消耗了30％左右的公共卫生总费用。二是区域发展差距。应该看到，随着工业化、城镇化发展，二元结构体制的影响领域呈现扩大的趋势。它不仅影响城乡之间协调发展，而且影响区域之间协调发展。东部比较发达的长三角、珠三角和京津冀地区集中了全国地区生产总值的36％左右，而人口却只占全国人口的15％；西部地区生产总值占全国地区生产总值的17％左右，人口却占全国人口的28％。2009年，北京、上海、浙江、江苏四省(市)城乡居民收入比为2.23∶l、2.33∶l、2.46∶l和2.56∶l，明显低于全国平均水平。三是粮食主产区和非主产区的发展差距。在近些年的工业化、城镇化发展进程中，粮食主产区和非主产区在发展方式、发展目标、发展路径上存在较大差异，发展的差距不断拉大。2009年，13个粮食主产区粮食产量之和占到全国粮食总产量的77％，但13个粮食主产区中有8个省区的农民人均纯收入低于全国平均水平，有6个省区农民人均纯收入在全国位次中排在13名之后。13个粮食主产区农民收入的几何平均值为5359元。而7个粮食主销区基本占据了全国农民人均纯收入的前7名，且大幅高于全国平均水平，7个粮食主销区农民收入的几何平均值为8912元。从城乡发展不协调到区域发展不协调，原因是多方面的，但二元结构体制的影响制约是重要原因。二元结构体制不仅对城乡发展形成制约，而且对区域协调发展、对粮食产销区协调发展都造成严重影响。二元结构体制目前不仅没有破除，而且它的影响还由城乡间扩大到区际间，根源在于过去对城市与农村、工业与农业的政策取向不同。因此，不破除二元结构体制，城乡区域协调发展就会受到严重制约。
改革开放以来特别是党的十六大以来，我们党一直坚持破除城乡二元结构体制，采取了一系列重大决策和措施，从战略目标、制度体制和政策措施等方面提出了一系列新的决策和举措。(1)十六大首次提出实施城乡统筹发展方略。这是着力破除城乡二元结构体制的重要战略决策，只有实施城乡统筹发展，才能逐步消除城乡发展的体制、制度和政策障碍。(2)十六届三中全会进一步明确提出要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，并把统筹城乡发展摆在“五个统筹”的首位。这表明统筹城乡是实现“五个统筹”的基础和前提条件，更表明破除城乡二元结构体制的必要性和重要性。(3)十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断。这是我们党在借鉴世界各国现代化建设经验、深刻总结几十年来我党处理城乡关系的经验与教训、科学预测我国经济社会发展趋势的基础上作出的重大决策，是破除城乡二元结构体制的重要理论依据。(4)十六届五中全会提出大力推进社会主义新农村建设的历史任务。这是统筹城乡发展的重大举措，也是破除城乡二元结构体制的重要载体和途径。(5)十七大提出要形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是破除城乡二元结构体制的战略目标，明确了破除城乡二元结构体制、构建新型城乡关系的目标和任务。(6)十七届三中全会进一步提出要加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，并提出要建立城乡一体化新格局的制度。这是破除城乡二元结构体制的制度性要求。(7)2009年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和小城镇户籍限制，吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转为城镇居民，并享有与当地城镇居民同等的权益。这是破除城乡二元结构体制的重点任务和关键环节。
上述情况表明，中央破除二元结构体制的力度不断加大，战略目标、重点任务和关键环节日益明确，政策措施逐步健全完善。应该看到，随着经济社会发展和农村改革不断深化，加快现代农业和社会主义新农村建设需要解决的深层次矛盾越来越集中到城乡二元结构体制上。当前，我国具备了形成城乡经济社会发展一体化新格局的条件和机遇。因此，要抓住国家实力财力增强、经济社会发展加快的机遇，适应农村未来改革发展的需要，采取综合性有力措施，加大破除城乡二元结构体制力度，促进城乡统筹发展，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。
二、着力构建城乡发展新格局的八大体系
城乡一体化的核心是发展问题。城乡一体化发展涵盖城乡经济社会发展的各个领域和方面，在当前我国农村发展水平明显落后城市的情况下，城乡一体化发展主要体现在构建“八大体系”上：
一是构建城乡一体化发展的农村产业体系。通过加强农业基础设施建设，提高农业物质装备水平，加强现代农业建设，同时大力发展农村二、三产业，构建起扎实的农村产业体系。
二是构建城乡一体化发展的基础设施体系。加强以水、电、路、气为重点的农村基础设施建设，重点搞好农村公路建设、农网改造及农田水利、通信和垃圾处理等设施建设，提高这些设施的质量及服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享，实现城乡一体化的基础设施体系。
三是构建城乡一体化发展的公共服务体系。按照有利于逐步实现基本服务均等化的要求，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，建立起农村义务教育财政投入保障机制、农村职业教育和成人教育培训体系、农村公共卫生服务体系等。
四是构建城乡一体化发展的劳动就业体系。将农民就业纳入整个就业体系中，逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进农民到第二、三产业和城镇转移就业。完善和规范劳动力市场管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。
五是构建城乡一体化发展的社会保障体系。建立完善以养老保障、医疗保险、最低生活保障和社会救助为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障接轨。建立健全农民工工伤保险、养老保险、医疗保险等社会保障制度。改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民就业和社会保障问题。
六是构建城乡一体化发展的社区建设体系。按照新农村建设的要求，参照城镇社区标准，科学编制新型农村住宅社区建设规划。农村住宅由农户自行选择、自行投资，有条件的地方政府给予扶持；加大农村道路、供电、饮水、教育卫生等基础设施建设力度，农村公共服务设施建设纳入政府投资。
七是构建城乡一体化发展的社会管理体系。建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民的做法，把城市和农村作为一个有机整体，做到“城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。
八是构建城乡一体化发展的政策扶持体系。围绕破除城乡二元体制，在投入、信贷、税收等方面建立起城乡一体化发展的政策扶持体系，有力保障其他“体系”的顺利推进。
三、走中国特色城乡一体化发展道路
加快推进城乡一体化发展，是工业化国家的普遍做法，也是加快推进一个国家整体现代化的必由之路。我国是一个农村人口多、城乡差别大的发展中国家，实现城乡一体化，必须以科学发展观为指导，从基本国情出发，坚持城乡一体化发展的中国特色。我认为，主要应体现在以下几个方面：
1.坚持统筹城市资源向农村合理流动。这是城乡一体化发展的根本原则。加快推进城乡一体化发展，关键在于坚持城乡一体化发展的正确方向，彻底改变农村土地、资金、人才等资源流向城市的现象。必须坚持以农业为基础，大力发展现代农业，加快新农村建设。要把城乡一体化发展的重点和着力点放在农村，给农业农村和农民带来实实在在的好处和利益。要坚持统筹城市资源向农村合理流动，大力推动社会公共资源向农村倾斜，城市公共设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，加大对农业和农村发展的扶持力度。
2.坚持统筹工业化、城镇化与农业现代化。这是推进城乡一体化发展的首要任务。现代农业建设是工业化、城镇化的重要基础，推进工业化、城镇化，既要增加对农产品的需求，又要消耗一定数量的农业资源，这是一个难以解决又必须解决的矛盾。因此，在推进工业化、城镇化的同时，必须统筹推进农业现代化，不能忽视和放松现代农业建设。一定要防止在工业化、城镇化快速发展时期造成农业兼业化甚至农业边缘化。要大力发展粮食生产，防止粮食主产区滑向粮食平衡区，防止粮食平衡区滑向粮食主销区，防止粮食主销区的自给部分大幅减少、调入量大幅增加。
3.坚持统筹城镇化与新农村建设互促共进。这是加快推进城乡一体化发展的重要途径。推进城镇化和建设社会主义新农村，目标都是加快农业农村发展，缩小城乡差距，最终实现城乡一体化。因此，我们的城镇化是推动农村发展的城镇化，新农村建设是城镇化进程中的新农村建设，两者是相辅相成的。城镇化进程中，既要有一部分农民进城变为市民，又要有相当数量的农民就地变为市民，防止大量农民涌入城市。要扩大公共财政覆盖农村范围，加快发展农村公共事业，扩大农村就业领域，提高农村物质文化生活水平。
4.坚持统筹保护和利用耕地淡水资源。这是城乡一体化发展的基本前提。城乡一体化发展的目的是发展农业、富裕农民、繁荣农村，实现这个目的必须以足够的耕地和淡水资源作为保障。因此，加快城乡一体化发展，保护耕地和淡水资源是基础。要实施科学的城乡产业布局和土地利用规划，把最严格的耕地保护制度和最严格的土地利用制度切实落到实处，耕地不但要保证不减少，有条件的地方还要增加。大幅提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，坚持走以不牺牲农业和环境为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化道路。
5.坚持统筹大中城市与小城镇协调发展。这是推进城乡一体化发展的重要方针。小城镇是城市之尾、乡村之首，是我国城镇体系的重要节点，也是城乡一体化发展的关键点。要通过发展小城镇，加快促进农村富余劳动力大规模转移，避免农民长距离、大范围的流动，实现农民就地城镇化，提高城镇化水平，进而缓解大中城市压力，实现区域均衡协调发展。要促进大中小城市和小城镇协调发展，同时发挥好大中城市和小城镇对农村的辐射带动作用。
6.坚持统筹安排与分类指导相结合。这是城乡一体化发展的重要方法。我国城乡差距大，乡村情况千差万别，城乡一体化并不等于城乡一齐化、一样化，必须坚持从实际出发，因地制宜，统筹安排与分类指导相结合，不搞一刀切，分层推进，分步实施。
四、加快推进城乡一体化发展的政策建议
推进城乡一体化发展，从根本上来说必须依靠国家宏观政策的支持和引导，这也是世界各国在推进城乡一体化过程中的普遍经验。我国在建立推进城乡一体化政策体系方面已经迈出了重要步伐，取得了显著成绩，但还需根据实践发展的需要，不断巩固、加强和完善。
第一，应把加快城乡一体化发展列入“十二五”规划。加快城乡一体化发展是当前和今后一段时期我国经济社会发展的主要任务之一，建议在“十二五”规划编制中把加快城乡一体化发展作为重要内容，特别是要就城乡一体化的产业体系、基础设施体系、公共服务体系、劳动就业体系、社会保障体系、社区建设体系、社会管理体系和扶持政策体系等方面提出具体目标和规划，争取在“十二五”期间城乡一体化发展迈出重要步伐。
第二，应把统筹城乡基础设施建设和公共服务作为推进城乡一体化发展的重点领域。一是进一步加大对农村道路、水利、电网等基础设施建设的投入，改善农民生产生活条件。二是抓住改革开放后农民第四个建房期的有利时机，大力推进农村区域规划，实行并村、发展中心村，合理调整和优化村落布局。加快实施“建材下乡”政策，通过多种形式支持农民依法依规建房。三是全面提高财政保障农村公共事业水平，加快推进农村中等职业教育免费进程，实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训，加快实施免费为农村定向培养全科医生和招聘职业医师计划。
第三，应把大力发展现代农业作为推进城乡一体化发展的首要任务。一是加强农田水利设施建设，大幅度增加中央和省级财政小型水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型水利建设重点县。二是加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的农业科研投入增长机制，重点支持关键领域、重要产品、核心技术的科学研究。三是进一步确立农业社会化服务的公益性地位，着力构建适应新阶段农业发展需要的新型农业社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，力争在近年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。
第四，应把加快小城镇建设作为扩大内需的重要举措。我国小城镇数量多、分布广，要充分发挥其聚集人口功能强和吸纳就业范围广的优势，把发展小城镇作为扩大内需的重要动力。一是加快发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口向小城镇集中。二是加快完善小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划重点支持小城镇和小城镇产业集聚发展，方便农民就地就近转移就业。三是依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。
第五，应把着力解决农民工特别是新生代农民工问题作为推进城乡一体化发展的当务之急。一是加快落实放宽中小城市户籍限制政策，把新生代农民工作为优先进城落户对象。切实解决好户籍转化后的社会就业、劳动工资、住房医疗、社会保障等待遇。通过放宽中小城市户籍限制政策的落实，为最终形成城乡一体化的户籍制度作准备。二是多渠道多形式改善农民工居住条件。建议在大城市郊区小城镇实施农民工居住条件改善工程，有条件的城市加快将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。三是稳定土地承包经营权，对手农民进入城镇落户，建议国家明确政策，对其承包地和宅基地予以保留，以解决进城农民的后顾之忧。四是建立适合农民工特点的社会保障体系。根据农民工不稳定就业特点，同时考虑今后城乡养老保险统一的衔接，为农民工建立相应的过渡性养老保险制度。将农民工全部纳入工伤保险范围，保障农民工的合法权益。五是加强农民工权益保护，加快出台指导意见，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。
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