论开发区建设与我国的城市化，本文主要内容关键词为：开发区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文分析了全国开发区的发展布局特征和开发区建设与城市化的关系，并针对目前开发区建设过程中出现的问题，提出机应对策。
关键词 区域经济 开发区建设 城市化
1 开发区的发展布局特征分析
续特区建设，整个八十年代，我国各类开发区得到蓬勃发展。1983年3月，中共中央书记处和国务院在总结经济特区发展经验的基础上，召开沿海部分港口城市座谈会，重点讨论如何进一步扩大对外开放问题。5月份，中央中共、国务院批转了《沿海部分港口城市座谈会纪要》，正式确定开放大连、天津、广州等14个沿海港口城市，在这些城市中，可以建立经济技术开发区。这样，到1984年，我国共建立了13个经济技术开发区。
1988年，我国的经济开发区建设进入全面快速发展阶段。这一阶段的主要特点是：各类经济开发区的数量都有了大幅度增加；开发区的分布由沿海向沿边和内地扩展；除了国家批准的开发区外，各省、市甚至市以下各级行政管理机构都相继建立了自己的开发区。
目前，全国共有国家级开发区30个，高新技术开发区52个，保税区13个，国家旅游度假区11个，再加上省级开发区，计有四、五百个。如果市、县级的开放区也计入，则有二千多个。从开发区建设至今，它一直是经济最具活力的热点地区，被视为经济发展的窗口和改革开放的前沿；在推进城市化和现代化建设中，发挥着日益显著的功能和作用。
各类开发区在布局上有一个共同特征，那就是依城设置。这是因为城区郊区经济发达，交通便利，有利于对外联系和经济技术合作。如果设在偏僻之地，不仅基础设施建设需巨额资金，开发先期投入大，难以快见成效，而且不利于吸引外资和引进技术，提高开发区设置的经济效益。
当然，开发区的具体设置依开发区类型不同而不同。如高新技术产业开发区（包括工业园区）对环境质量要求高，对科研、技术开发依赖性强，一般应该设在科研单位和高等院校聚集区和环境质量好的地区；经济技术开发区主要发展加工工业，对环境质量要求不高，一般设在城市近郊或市区边缘；发展重型工业或污染大的综合型工业区。其布局点远离市中心，多在交通方便的远郊或郊区县地带；保税区重点是发展转口贸易，一般设立在海陆交通方便，对外联系通畅的沿海港口城市或沿边城市；旅游度假区一般设置在旅游风景区；边境经济合作区则布点在与我国经济有互补的沿边城市和口岸。
2 开发区对城市化的推力论证
十九年来，各类开发区作为我国对外开放整体战略的重要组成部分，为吸引外资，发展外向型经济，创造了比较好的投资环境，逐步开始成为所在城市产业结构调整和老企业改造的基地，经济的辐射和带动作用逐步增强，在培养人才，建立和完善我国利用外资政策和法规方面，也发挥了借鉴和推动作用，并成为新的增长点。这种由国家兴办狭义开发区激发起来的广义开发区现象实际上是中国城市化的一种特有形式。
城市化是特定地域空间系统一种复杂的社会过程，它既包含人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的集中过程，又包括乡村景观转化为城市景观的地域推进过程。一般而言，区域城镇化水平凝聚在两个方面：即城市“质点”的扩大和城市“质点”的增加。由于城市非农活动，尤其是工业和第三产业本身具有的超强凝聚作用，因而在条件优越的区位不断产生各种凝聚点——城市，或者使原有的城市不断扩大其规模，并逐步向外围推移。事实上，我国的开发区建设正是起着使城市“质点”扩大和城市“质点”增加的作用。
目前，我国的农业人口依然高达70%。城市化进程滞后造成了土地利用的不经济，农业劳动生产率低下，以及产业结构推移中吸纳农村剩余劳动力有限等一系列后果。现在开发区的大量出现，是继乡镇企业之后我国又一次工业化，城市化热潮。开发区通过非农占地，招商引资，从而扩大了老城镇的发展空间，改善了城市基础设施和环境，增强了城市的综合功能。开发区集产业开发，商贸经营、文化和生活设施为一体，随着开发规模和经济实力的不断壮大，吸引了更多的劳动力，带动了第三产业发展，缓解了区域就业压力，同时对周围地区发挥了辐射作用。
开发区对城市化的具体作用主要表现在如下几方面：
（一）从经济发展总量上看，开发区对城市化的贡献显著。据统计到1995年底，全国32个经济技术开发区，累计开发面积达229.7平方公里。已峻工3572.45万平方米的工业厂房和相应配套的生活服务设施，基本形成了水，电供应有保障，运输便捷，电信畅通的投资环境。累计批准外商投资项目10193个，协议吸收外资286.16亿美元，实际利用外资101.20亿美元，投产运营的企业达到2246家。1995年完成工业总产值1431.54亿元，出口创汇64.41亿美元，是1991年出口创汇额的5.37倍，财政收入9357亿元，税收总额95.44亿元。从单个城市来看，多数开发区的工业产值已占所在城市工业总产值的10%以上，吸收外资的20%以上。截止到1996年6月底，天津开发区的国民生产总值占天津的12%，工业总产值占15%，企业利润占40%，产品出口占30%，成为天津滨海新区发展的龙头。可以看出，开发区在推动我国城市经济总量的发展上日益重要。
（二）开发区促进了母城的产业结构调整和城市建设。开发区兴办的产业一般档次较高，多以高技术为中心，有较强的关联效应。它们这几年引进了一批大的“龙头”项目进厂，并帮助这些企业在母城组织了不少企业为其配套，生产加工零部件。这些“龙头”企业还帮助为之配套的企业引进关键的机器和设备，培训和指导技术人员，大大提高了这些企业的产品档次，通过“龙头”企业装配后打入了国际市场，带动了企业的发展。同时，随着开发区投资环境的完善，在开发区办厂的配套条件明显优于老市区，而老市区的一些企业因环境问题，城市规划问题等需要搬迁，开发区积极创造条件，使这些企业搬到区内来。利用土地的级差收益通过原有土地的出让来获得资金，运用这些资金修建公共设施，美化市容。并在被出让的土地上兴建商业中心，金融中心，住宅小区等，使母城景观和生活质量大为改善。
（三）开发区对周边地区有较强的示范、辐射作用。开发区有按市场经济体制建立起来的一套管理体制。随着来自境外的投资日益向大型化、长期化、现代化的方向发展，大批的市场经营主体和中介服务组织也相应进入了开发区，这为开发区的现代企业制度，市场体系和市场运行机制的形成和完善提供了有利条件，从而使开发区依然会起到示范作用。由于开发区存在产业层次高，技术、管理水平先进，高素质人才密集，信息资源丰富等优势，所以它与周边地区存在着“势差”，而且位于“高势能”地位。两个地区之间通过物质流、资金流，信息流和人口流的不断运动而联系着。随着联系的深入，开发区愈来愈多地把先进的技术、信息、管理经验等传导给周边地区；周边地区则在这种扩散效应作用下，吸取“能量”，逐渐发展壮大。从而在开发区周围形成新的增长点。随着人口、产业的集聚，扩大，最终形成了新的城镇。大连开发区是个典型，它通过发挥试验区功能，外向经济的示范功能。生产要素的扩散功能带动了东北腹地发展及周围小城镇建设。
（四）开发区促进了我国城镇体系结构的调整。我国的城镇体系结构不尽合理，表现为大城市偏多，中、小城市偏少，不同等级的城市发展水平差异悬殊，这不利于消除“二元结构”和实现城乡一体化。而开发区建设使这种状况有所改善。公安部，建设部确立了以产值、人口等为主要指标的小城镇建设标准，这刺激了乡镇一级的成片开发，使小城镇快速发展。国务院还制定了以经济发展为主的设立城市和城市升格的指标，达到一定标准，县城关镇可以成立县级市，县级市可升格为地级市，再往上可以升格为计划单列市。这样，建在老城市附近的开发区无疑是提高城市升格指标的重要因素。所以，有一定基础的小城镇在向中等城市规模渐进时往往采用兴办开发区的手段，因而有力推动了中等城镇的发展。
3 开发区建设在城市化进程中存在的问题
开发区的大量涌现，体现了我国经济内在的潜质和活力，促进了我国城市化进程。但是，它毕竟是改革开放的新生事物，仍处于初创阶段，实践中有少问题值得关注和进一步的思考、解决。它在城市化中所展出的的问题有以下方面：
（一）开发区规划问题在宏观上和微观上并存。宏观上，国家原旨在开发条件相对成熟的区位上，按计划因地制宜地发展一批数量有限、类型适宜的开发区（即体现为现存的国务院各类开发区），但是1992年的开发区热使地方从省级到县级甚至乡镇都拥有设置开发区的权力，这样，开发区建设从宏观管理上走向了失控。据有关部门调查，到1993年底，全国有各类开发区2700多个，占地约为1.2万平方公里，有关专家抽样统计调查，全国创办开发区的县已占总县数的67%。目前我国开发区建设数量和规模，已远远超出了现阶段物力、财力和人力的可能。
在微观规划上，目前各级各类开发区一般都制订了总体规划和相应的详细（建设性）规划。总体规划在开发全过程是纲要性指导思想，而具体规划则是具体开发建设阶段性的实施规范，它牵涉到具体项目如厂址设定、行业布局、道路等基础设施规划以及用地功能与规模的限制与内容。但从现在各地开发区具体建设实施情况来看，大多数开发区并没有把总体规划设在指导思想的高度上予以重视。比如一些高新技术开发区在受到周边竞争压力下，开始脱离仅开发高新技术产业的总体规划约束，不断引入一时普通工业项目，甚至一时制造污染的项目等。
宏观规划的问题必然影响到全国城市发展的方针和目标，微观规划的问题必然影响到城市内部的建设与发展，并且两者是相互渗透的，共同表现为城市化合理发展的不利因素。
（二）土地资源存在浪费现象。有些开发区流于形式，规模过大，土地资源存在浪费现象，尤其是侵占耕地现象严重。1992年，全国兴建的各类开发区占用耕地达120万亩。从国外开发区的实践来看，大多数开发区的规模都不大，多在1平方公里左右。与此相比，从我国最初批准的沿海十四个开放城市创办的开发区来看，由于缺乏经验，初定规模都较大，大多在10—50平方公里，比国外出口加工区要大一个数量级，这与我国的经济实力是不相称的。虽然后来因受建设资金的约束，被迫压缩到1—3平方公里的规模，但首期开发基建摊子仍然铺得过大，因而仍然不同程度地存在着土地利用率低，资金占用大，效益低下的现象，特别是许多县级开发区的规模根本没有进行过认真的充分科学论证。如湖南省衡阳市九个县级开发区的平均规划达十五平方公里，这与各县的主客观条件是不相等的。许多搞开发的地方离城市较远，工业基础薄弱，缺乏具有创新能力的行业，有的开发区只是划定一片空地，基础设施没着落，对内对外投资均缺少吸引力，致使这些“圈地”长期闲置造成浪费。
（三）开发区的布局严重失衡。进入九十年代以来，我国开发区呈现极快发展速度，但其发展格局极不均衡。如表1，表2，不论是经济技术开发区，还是高新技术产业开发区，它们的数量均是东部多于西部，而地方政府发展开发区的情况也类似。我国原有的城镇布局就不均衡，东部的城市化水平明显高于中、西部地区，而开发区的发展格局又使这种差距拉大，导致“马太效应”。这在某种程度上加大了区域经济的不平衡，也不利于全国城镇建设的协调发展。
表1 国家设立的经济技术开发区分布
地带经济技术开发区总数（个）具体分析
上海（3） 天津（2） 辽宁（3）
东部
26 河北（1） 江苏（3） 山东（3）
浙江（4） 福建（3） 广东（4）
中部4 安徽（1） 吉林（1） 黑龙江（1） 湖北（1）
西部1 四川
资料来源：马洪立编《中国经济开发区投资管理指南》，中国统计出版社1993年版
表2 国家设立的高新技术产业开发区分布
地带 高新技术开发区
总数（个）具体分布
北京（1） 上海（1） 天津（1） 河北（2）
东部 29辽宁（3） 江苏（4） 山东（5） 浙江（1）
福建（2） 广东（6） 广西（2） 海南（1）
内蒙（1） 山西（1） 吉林（2）
中部 14黑龙江（2） 安徽（1） 江西（1）
湖南（2） 湖北（2） 河南（2）
贵州（1） 四川（3） 云南（1） 陕西（2）
西部9
甘肃（1） 新疆（1）
资料来源：同上
（四）有些开发区产业结构单一，技术层次低，对外辐射功能不明显。在现有的一些开发区项目中，先进技术比重小，一般性技术较多，甚至是二流、三流或将要淘汰的技术；产业结构中，以资本密集型和劳动密集型为主，知识、技术密集和高新技术产业比重小，产业结构不合理，尚未形成明确的产业政策思路；项目的规模较小，以十几万至几十万美元的项目居多，合作方式层次低，进驻开发区的外商中，中小型企业的比重较大，大型财团和跨国公司较少；技术转移出现断层，无法正常扩散，这既与国内配套资金不足有关，也与投资“大气候”有关。造成开发区的经济活动基本上处于相对封闭状态，对区域及周边地区的辐射作用微乎其微。
4 开发区在城市化进程中的优化构想
开发区在我国的出现只有十几年的时间，而其大规模的兴起只是近几年的事情。随着“两个转变”的深化，其对资源的有效配置作用也会随之深化。有些地方过度的“开发区热”会逐渐降温，伴随其中的一些问题和矛盾将不同程序地得到解决。因为开发区兴起之初出现的一些盲目性问题而否定举办开发区的积极意义，是缺乏战略眼光的。为了更好地发挥开发区在城市化进程中的积极作用，我们提出如下构想：
（一）要加强开发区的宏观规划与微观规划管理。宏观规划管理是开发区清理整顿工作中的主要内容。国家应针对目前清理后的100个开发区设置专门管理机构，通过建立规划方案存档、动态开发信息数据库、整体的效益评价、及具体优惠政策和管理体制实施状况等一整套科学办法，及时跟踪每一个开发区的进展情况并做好监督协调工作。为此，建议做好以下工作：（1）开发区在执行规划方案时，尤其是先期开发的初始阶段，有必要结合开发实际，对整个规划方案进行一次全面彻底的反馈审核，确实需要，可以重新进行一次性修订。（2）对一经确定的规划方案，建议由当地规划部门予以监控。（3）对一个地区拥有多个开发区的情形，建议首先在规划上予以明确功能分工和规模控制。在微观规划管理上，开发区的选路、布局和建设，一定要在城市总体规划的综合指导下，与现有的城区发展保持协调。建设用地和建设项目的审批一定要按照《城市规划法》的具体审批手续，取得城市规划管理部门核发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。而擅自违反规划法的做法，应当给予查处。
（二）要坚持合理利用土地原则，严格审批制度。我国的耕地仅占世界耕地面积的7%，要养活约占世界25%的人口，耕地资源非常宝贵，这是我国的基本国情。搞开发区要从这个基本国情出发。对于城市化过程中的非农占地，理想的目标是，以尽可能少的占地面积实现高度集约化的城市利用，并尽可能多地占用荒地、废地，使有限的农田绿地得以保存，从而维持社会对农产品增长的需要，然而，实现这一目标有赖诸多条件，如巨额投资规划，技术密集的产业群，先进高效的管理水平等。根据沿海地区经验每平方公里开发区要达到开发要求，至少要投资1～1.5亿元，由于资金存在着巨大缺口，在基础薄弱的初始发展阶段，相当一部分非农占地只能是粗放式开发，发展的速度同占地面积近乎是呈正比例关系。基于这种分析，开发区非农占地及占用耕地的扩大，在现时经济起飞过程中有其不可避免性，强行禁止只会导致本应加快的城市化、工业化进程被人为拖住，而一旦跨越了起飞阶段，城镇基础变雄厚了，理想的用地目标才可能实现。因此，各级政府在土地审批过程中，应该从严授权，既要保证各类开发区的开花结果，发展具有地方特色的区域经济，又要使土地得到集约利用，杜绝浪费现象。
（三）调整开发区的宏观布局。由于历史、政策、体制等多种原因，我国区域发展水平差异较大，并且还有拉大趋使。与之相应的是，东部城市化水平明显高于中、西部。而国家已批准建立的开发区是东部多于中、西部，这种状况又加大了城市化水平的差距，不利于区域经济的均衡发展。因此，国家有必要调整区域发展政策，对中西部开发区建设适当倾斜，放宽开发区建设的条件，鼓励城镇建设，使每一个大的区域都应若干增长点。当然这种倾斜不是放任自流，而是建立在科学规划和科学论证的基础上。中西部地区的开发区建设可采用点轴扩散模式。即首先在本区确定若干具有有利发展条件的发展极和发展轴，然后在轴线地带选择若干个最佳区位点予以开发，创办开发区，并按照点轴等级循序渐进。逐级创办，开发一个，见效一个，这样就可以使开发区和原有经济技术基础，设施等很好的结合，形式有机的经济网络，实现从点——线——面的全面扩散。随关点、线、面的扩散，大城市和中小城市，中小城市和乡村联系日益密切，城乡差距，地区差距逐渐缩小，最终形成一个规模等级合理，功能齐备的城镇体系。
（四）要协调好开发区与母城及周围地区的互动发展关系。互动发展包含三层意思：其一是与所依托的母城间的互动发展；其二是与周边地区的互动发展；其三是各开发区间的联动发展。开发区要提高产业档次，发展新兴产业，起到对母城工业的先导作用。为此，开发区要大力建设投资的硬环境，按照发展市场经济的要求和国际惯例优化投资的软环境，以便形成对外资和国外先进技术较强的吸引力；努力引进并办好一批项目，既要注重引进项目的生产和创汇能力，又要注重引进项目中先进技术的比重。多层次地引进技术项目，既形成一批拳头产品开拓国际市场，又形成初步的科研体系和技术开发、扩散的机制，为开发切区的发展进行资金和技术上的积累。开发区在建立本身优势的基础上，要加强与本地区产业的联系，向母城和周边地区提供新型材料和关键零部件，传播新工艺，新技术和科学管理经验，以带动本地区的经济发展。同时，要广泛开展东、中、西的横向联合，使其各展所长，优势互补。东部地区的开发区除帮助中西部地区建立对外开放渠道、出口产品、引进资金和技术外，还可随着产业结构调整，引导一部分加工工业向中西部转移，开拓内地市场。中西部地区应抓住东部地区产业调整的机会，利用本地的低工资和资源优势吸引一部分沿海企业过来，这对于实现产业结构转换，增强自我积累和自我发展能力具有重要作用。唯有如此，开发区才能展示其地区经济发展和城市化建设的先锋地位。
The construction of development Zone and Urbanization of our country
Hou JingXin Li Zhigang
(Research institute of regional economy of China People's University,100872)
Abstract
The characteristies of development and Layout and the relation ofconstructing development Zone and urbanization are analyside,onthe basis of analysing problems of construction of development Zonc,some countermeasure are put forward.Key words regional economy the comstruction of development Zone Urbanization.＊