乡镇干部队伍建设需要制度安排与制度激励，本文主要内容关键词为：制度论文,乡镇论文,干部队伍建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年9月25日，中共中央办公厅印发了《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》(以下简称“《意见》”)，就今后乡镇干部队伍建设问题制定了一些新的规定。从基层的反响来看，大多数人对这个《意见》表示欢迎，认为这对加强乡镇干部队伍的建设与管理是有积极作用的。《意见》下达之时，正值电视剧《马向阳下乡记》在央视热播，剧中所呈现的乡村治理中的各种事务说明乡村治理之难。若干部能力不足，无疑工作会比较难以开展，此剧有助于社会各界对乡村干部队伍建设的思考。 《意见》强调了乡镇干部在基层的重要性，明确乡镇干部队伍建设的目标是“努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作风扎实、精干高效、适应农村工作需要的乡镇干部队伍”，最主要的目的是希望通过明确干部管理制度来充实和稳定乡镇干部队伍。从具体内容来看，很明显，《意见》是在充分了解乡镇干部和乡村建设的现实困难的基础上制定和发布的，所提出诸如放宽考录条件、初任公务员在乡镇须有5年的工作年限、干部提拔重点考虑乡镇基层经历、乡镇党政领导的任期规定、挂职锻炼、能力培训等原则性要求对乡镇实际工作具有比较强的针对性和操作性。《意见》的发布无疑对地方政府的乡镇干部管理工作作出了非常明确的指导和规范，对稳定乡镇干部队伍、整体提升乡镇干部素质、提高乡村建设水平能够产生可以预见的积极效应。 改革开放以来，中国乡村社会发生了巨大变化，传统“绅族治乡”的社会结构已经被现代的“乡党政加村级自治”的治理体系彻底取代，传统的绅族权威被现代的行政权威取代。乡镇行政人员在村级自治的基础上，以一套党政人大、政协的政治架构管理乡镇、农村事务，乡镇党政府及其工作人员是我国行政体系中与村治、村民直接联系的层级，他们的行政能力对乡村事务管理产生直接影响。 在经济发展的大潮下，如今的乡镇干部背负着发展镇村经济、实现农村经济模式转型的重任。而在这种相对偏重经济增长的背景下，对乡镇干部的要求也变得比较功利，不仅要求其能处理一般性事务，更希望这些干部能通过他们的能力改变乡村的经济面貌，说白了就是希望他们具有领导乡(镇)、村创富致富的能力。县乡干部常常被派去东部沿海地区招商引资，有的地方甚至把招商引资作为绩效考核最重要的指标。可是乡镇毕竟是一个非常特殊的环境，是行政层级中最基层的一个层级，干部是否愿意去这些基层机构工作、考上了乡镇公务员又是否愿意长期留在乡镇工作，如何选拔、留住有能力的干部，如何选派有能力的干部进村，都是值得认真面对的问题。中共中央办公厅下发的这个《意见》对乡镇干部的任用管理有一些明确的规定，但总的来看这些规定还是比较抽象、原则。就具体的乡镇发展、干部管理来说，还有一些需要进一步思考、探讨的问题。 (一)稳定乡镇干部队伍的首要问题是提高待遇 中国幅员广阔，地区差异大，发展不平衡，必然使得各地对乡镇干部的需求有所不同，考虑到这种差异性，各地对于乡镇干部的选拔任用在政策上也应有所不同。在东南沿海发达地区，因为环境、待遇等因素，乡镇干部相对更稳定，干部选拔时竞争者更多，更容易涌现出综合素质高的干部。而相对来说，多数人前往西部偏远地区工作的意愿不强，可选拔的干部范围有限，相对综合素质不如沿海发达地区。 乡镇毕竟是乡镇，生活环境、教育条件等远不及城市。参考国外经验，薪酬激励是最重要的公务员激励，对稳定公务员队伍最有效。若希望能吸引更多优秀的大学生报考乡镇公务员和村官，就必须有政策措施的激励，而最关键的措施就是提高乡镇公务员的待遇。各地可以根据当地实际适当提高乡镇公务员的基本工资标准，并制定针对长期担任乡镇公务员者的薪酬激励，使他们能够安心长期扎根服务于基层。 另外，有必要提高西部边远地区、高寒山区等环境艰苦地区的干部待遇，除了提高工资标准外，还应相应增加和提高家庭生活补助标准，努力解决干部的后顾之忧。 (二)建议将大学生村官纳入公务员职位体系，破解基层人才瓶颈 自中组部推行大学生村官选聘工作以来，每年大量应届大学生被选拔担任村官。大学生村官政策的实行暂时性地部分解决了公务员不愿意下村的现实问题，大多数村民也希望这些村官能切切实实地改变农村现状。但中组部在实行大学生村官选聘工作时，并没有对他们的前景作很好的设计，只是含糊地承诺他们未来可以优先考录公务员，而许多大学生之所以愿意做一段时间的村官，除工作难找之外，主要是受到这种“机会”的“诱惑”。不过我国大学生村官选聘已经实行了10多年，也逐步暴露出这个临时性政策的弊病——留不住。绝大多数大学生村官在工作几年之后选择了离开，其中部分通过考试进入了公务员队伍，部分回到城市寻找其他工作机会。这10多年的经验说明，如果不能解决他们的职业前景问题，不仅宝贵的大学生人才留不住，甚至连大学生村官制度都可能难以为继。 应该肯定大学生村官选聘工作的初衷及其实际的实行效果是比较好的，既为基层政府储备了干部资源，同时也为缓解就业压力作出了贡献。不过大学生村官的确是个很尴尬的职位，他们名义上是党委组织部门选拔的具有党员身份的应届大学毕业生，他们在农村担当的是党支部书记助理或者相当于党支部书记的角色，可实际上他们担负的工作责任却绝不止是支部工作。由于在法律上不能列入公务员序列，职位具有不确定性，职业前景不明朗，他们一旦考上公务员，绝大部分会选择离开农村。 从我国现行村治实际需要来说，对大学生村官有比较大的需求，对他们的期望也比较高，因此建议国务院提议全国人大修改现行《公务员法》，或者在修改《公务员法》之前出台临时规定，在现有公务员序列中增加类似“农村事务专员”这样的职位，设定相应条件统一招考，统一培训后派驻农村，协助村党支部书记、村长管理村务。此举首先可以解决当下大学生村官队伍的稳定问题，其次可以为基层政府储备人才，再次可以提高我国农村村治的整体综合水平。 (三)乡镇干部选任时应拒绝功利取向 在经济大潮中，绝大多数地方都非常重视乡镇经济发展，重视招商引资，甚至在考察选拔干部时将发展经济能力、招商能力、经济政绩突出作为主要指标，这样的选拔既违背了“去GDP政绩追求”的选人用人要求，也人为设置了不公平的前置条件。经济发展固然是一个重要方面，但是如果过度突出经济发展，无疑会忽视公共服务和基础设施的综合协调发展，也很可能以牺牲农地、破坏环境为代价。最近10多年来，一些地方乡镇政府热衷于招商引资和房地产开发，成片的农耕地被征用、开发，一些污染企业被引进，环境状况迅速恶化，对农民的生产生活造成很大影响。甚至有些地方乡镇政府在征地拆迁时有意压低土地、宅基地补偿，激化乡村社会矛盾，这些无疑都与部分地方乡镇干部的治理思维和治理能力有关。 从公共管理的角度看，乡镇政府管理对于干部的素质要求首先是综合协调能力，其次是事务管理能力。而经济发展、招商引资只是属于次要的事务能力范畴。乡镇领导首先应平衡经济发展与社会服务，在鼓励发展乡镇经济的同时应同步保证公共服务品质、按紧要程度完善公共基础设施。可是，为了追求短期绩效，一些地方乡镇的不少干部被迫要求暂时离开工作岗位去招商引资，有的还规定了年度招商额度，将招商完成情况纳入干部考核。这无疑破坏了公务员程序性工作的常规性，也扭曲了乡镇干部的价值观。如果将招商引资能力作为乡镇干部最重要的工作能力，那么踏踏实实从事日常性的事务工作就会被认为是没有能力没有前途的表现，长此以往必将破坏基层政府的既有秩序。 (四)乡镇干部能力培养应以提升治理能力为主要内容 乡镇干部的能力是实现基层善治的前提与保证，而能力培养不仅是公务员职业培训的主要内容，也是基层政府提高综合治理能力的必要途径。我国各级各地公务员培训中，县级以上城市的公务员培训已经常态化。然而，对于分布于社会基层的乡镇干部来说，他们的培训机会明显不如城市公务员。培训不仅可学习新的专业性知识，了解国家及地方发展状况，也可以通过这个平台认识其他地方的公务员，有助于扩展乡镇干部的社会交往，有助于不同地方的经验交流。 不过乡镇公务员培训应该主要学习什么内容呢？一般来看，当前乡镇公务员培训最希望学习的课程内容主要是地方经济发展、公共事务管理、办公自动化等几个方面，他们的学习兴趣和知识视野还是相对有限。因此有必要健全专门的乡镇公务员培训制度，通过有针对性的、专业化更高的学习来有效提升他们的治理能力。 培训课程应结合基层公务员的实际需要，结合当前的国内情势，以提高认知能力和反应能力为目的，为不同地方的基层公务员设计不同的课程体系。就乡镇这个层级的公务员来说，应重点在如下几方面加强能力培养：如何更全面地完善基层社会公共服务和基础设施建设、如何提高行政机关的服务品质、如何提高地方经济发展的决策能力、如何提高社会治安管理绩效、如何改善政府机关与基层群众的关系、如何提高应急管理能力等。 由于我国的行政体制尚处于改革转型期，未来的方向尚不明确。但是学术界不少学者认为未来乡镇机构应与国家整体行政体制改革的原则相符合，即精简机构、提高效率、提升服务。精简机构的目的是精简不必要的职能，比如管理经济的职能将可能会逐步弱化，而公共服务的职能将加强。精简机构还有一个目的是通过机构精简、缩减行政职位和人员来降低行政开支，将更多的财政资金用于民生服务。因此，未来乡镇政府很可能会进一步减小规模，人员精简之后对于干部的治理能力将会有更高更明确的要求。在今后的机构改革中，能够留下的一定是那些能力更强、综合素质更高的人。因此，不论是现在的治理需要，还是未来机构改革人员精简，定期的、目的明确的公务员培训都是必要的。 随着我国城市化、工业化发展到比较成熟的程度，乡村、乡镇的重要性反而日益凸显，在正在倡导的健康生活方式中村镇的地位将无可替代。治理好村镇，发展好村镇，是全民共同的期望与责任，而乡镇干部队伍的素质、稳定性是能否践行这种责任的关键。乡镇干部能不能留得住，更主要的还应依靠制度安排和制度激励。