论制度创新与遏制地方保护主义，本文主要内容关键词为：保护主义论文,制度创新论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1009-489X(2002)02-0017-05
在我国社会转型和体制转轨时期，地方保护主义有愈演愈烈之势，似乎已是一大社会 顽症。其中原因，最深层次的恐怕是体制转轨时期出现的制度缺陷。因此，要遏制地方 保护主义，就必须进行制度创新，以实现国家利益的最大化。
一 体制转轨时期的地方保护主义及其实质
地方保护主义作为一种以地方利益为本位的社会现象，在中国历史上有着传统[1](第2 68页)。体制转轨前人们一般称之为地方主义、部门主义或本位主义。地方保护主义意 指为了地方政治利益或军事利益而强化地方政治或军事势力，形成与中央相抗衡的地方 帮派。我国体制转轨时期出现的地方保护主义则是指地方政府在由高度集权体制下的非 利益主体向市场经济条件下的具有较大自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益 与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益 和全局利益的错误倾向[2]。我国现阶段地方保护主义在许多地方已成为一种普遍现象 ，由单一行政手段发展成为采用经济的、行政的甚至司法手段。地方政府或部门经济决 策的本位主义，司法、执法部门处理经济纠纷中的地方主义，人才流动中的关、卡、压 ，工程招标中地方垄断，对各种经济违法活动的庇护，等等，无一不是地方保护主义的 反映。
地方保护主义的主体是行使行政权、立法权、司法权的地方国家机关或其工作人员。 地方保护主义作为地方政府的行为，其目标就是在处理各方面关系时，追求地方经济利 益的最大化。我国改革初始对计划体制改革的主调是简政放权，“与改革前的行政性地 方分权不同，改革中的行政性地方分权不仅像以往那样使地方政府的企业管理权扩大， 而且还使地方政府的财政权扩大”[3](第339页)。随着中央与地方权力关系的调整，地 方政府的独立性增强，地方利益相对独立化，成为相对独立的利益主体，地方政府由计 划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色地位转化。一是地方政府作为国家利益的 直接代表者，代表国家管理地方经济，执行中央的各项政策，协调本地区与中央政府在 社会经济发展中的矛盾和问题，服从全局利益、国家利益。因而从原则上说，地方政府 是国家利益、全局利益的服从者。同时，地方政府作为区域的一级首脑，既是地区经济 活动的主体，负有发展本地区经济的责任，又是局部利益的支配者，有着本区域所要追 求的利益目标以及谋求地区发展的价值取向。二是地方政府作为全局利益、国家利益的 服从者，它要受制于中央政府的宏观调控，或者说，它是宏观调控的对象；同时，作为 地方利益、局部利益的支配者，它又行使着部分调控权力。地方政府所处的这种双重角 色地位给地方保护主义的产生提供了可能性。而且在体制转轨时期，由于中央宏观调控 能力的弱化和中央与地方事权关系的模糊，使地方政府的双重角色身份难以保持平衡， 地方利益最大化成为地方政府追求的目标，为了实现这一目标，必然要加强对现有财源 实行保护措施，使之刚性化。当地方政府获取的地方利益是以损害国家利益为代价时， 这类地方利益无疑是不正当的。
地方保护主义实质上是一种地方破坏主义。其行为后果是非常严重的。
第一，地方保护主义违背了社会主义市场经济的要求，阻碍了全国统一大市场的形成 和国民经济布局战略性调整。商品是“天生的平等派”，“自由是商品经济发展的灵魂 ”。而在地方保护主义行为下，地方高筑市场封锁、保护的壁垒，使竞争规律、价值规 律不能充分发挥作用，否定了平等竞争、自由贸易、优胜劣汰的原则，是对市场经济发 展要求的反动。同时，使市场自身的运行规则屈从于行政规则，割断了区域间的市场联 系，妨碍了正常的商品流通和市场发育，扰乱了区域经济秩序和区域经济关系，造成严 重的区域磨擦和利益冲突，阻碍了社会主义统一大市场的发育和成长，对国内市场和国 际市场的接轨也产生了不利影响。地方保护主义的存在也制约了资源尤其是稀缺资源的 优化配置，使产业结构的调整举步维艰，正在发育过程中的市场受到严重阻碍，国有经 济布局战略性调整难以顺利实施。
第二，地方保护主义的蔓延妨碍了我国国际竞争力的不断提高。一个国家只有具备较 强的国际竞争力，才能在国际竞争日趋激烈的大竞争时代立于不败之地。如何提高国际 竞争力，是世界各国普遍关注的问题。国际竞争是国家间综合素质和实力的较量，国内 经济实力是一国参与国际竞争的基础。地方保护主义对我国经济结构的干扰破坏是相当 严重的。由于行业间、地区间的条条框框过多，不能营造强强联合的良好环境，致使我 国企业组织过小，且大部分处于一种“大而全”、“小而全”的封闭生产状态，经济要 素得不到合理流动，分工协作、优势互补得不到有效体现，产品成本不能最低化，质量 得不到大的提高。在国际市场国内化、国内市场国际化的形势下，我国的部分产品无论 是价格还是质量在国际市场都缺乏竞争力，不能走向世界市场，占领世界市场。而没有 自己的民族工业，没有自己的拳头产品，这个国家就没有前途。
第三，地方保护主义的蔓延有损我国的国际形象。面对经济全球化、一体化趋势，我 国应该以更加积极的姿态走向世界。在国与国的交往中，形象问题尤为重要。国家形象 是一个国家可信度的标志，是国家综合实力中的“软实力”，不仅有助于国家实施国际 战略，在实现国家战略目标中也起着越来越重要的作用。对外开放是展示我国国家形象 的重要环节。实行对外开放，吸引外资，扩大对外贸易需要稳定的投资环境和良好的政 治经济信誉。一国的投资环境和政治经济信誉是国家形象的重要方面。投资环境的改善 是一项包括政治、经济、文化等多项指标的系统工程。良好的政治环境不只是政策优惠 ，更不等于地方庇护，而是体现在政府行政管理的科学化、制度化，法律保障的规范化 ，特别是法律法规的完善和执法机制、制度的健全上。地方政府为吸引外资、扩大对外 贸易，搞政策优惠大战、市场分割、地方庇护和出口产品时的削价竞销，只会是缘木求 鱼，不仅不能扩大对外贸易、吸引更多的外资，反而会使那些有意来华投资的外商对中 国的政策、法律、法规是否统一实施产生怀疑而打退堂鼓；因地方司法保护造成的执法 不公，势必导致外商顾虑自己的合法权益得不到保护而产生畏惧情绪。
第四，地方保护主义从根本上损害了地方的长远利益，削弱了地方经济可持续发展能 力。对一个地区的发展来说，地方保护主义是一柄双刃剑。从眼前来看，地方保护主义 确实能给地方带来一些利益，比如由于地方政府对本地资源、市场、贸易等实施保护后 ，使得当地缺乏竞争力的地方企业得以生存下来，减轻了地方就业压力，增加了地方财 政收入，给地方经济带来一时的繁荣；上“短、平、快”项目可在短期内增加地方税收 ，加快地方产值的增长；实施地方保护主义可阻止资金外流。但从长远来看，地方保护 主义的利刃也会伤害自己。地方保护主义形成的市场分割、地方封锁、人为垄断将导致 或加剧宏观经济的恶化，造成地方经济的饮鸩止渴甚至误入歧途。尤其是在市场经济大 发展的今天，任何地方保护都是违背市场竞争法规的，只会为地方经济发展设置障碍， 给地方长远发展带来严重危害。靠损害国家利益换来的是狭隘的地方利益、不正当利益 ，地方保护主义可以带来一时之利，但无形中损害了自己的形象，破坏了投资环境，减 少了与外界的经济交往，缩小了市场天地，阻止了外来投资，丧失了发展机遇，从根本 上损害了当地人民群众的根本利益，妨碍了地方经济的长远发展。
二 制度缺陷是地方保护主义产生的深层原因
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则。其主要作用是通过建立一个人 们相互作用的稳定的但不一定有效的结构来减少不确定性。制度供给是理解、解释我国 体制转轨时期秩序失范与秩序重建的重要机制。地方保护主义作为我国体制转轨时期出 现的较为突出的社会失范现象，其滋生和蔓延的原因是非常复杂的，但本文认为制度缺 陷是深层次原因。而这种制度缺陷体现在制度安排、制度实施、制度变迁三个主要环节 上。
(一)制度安排缺陷对地方保护主义滋生和蔓延的影响
制度安排是管束特定行为模型和关系的一套行为规则，亦即制度的具体化[4](第19页) 。它有宏观与微观之分。宏观上的制度安排包括产权制度安排、财税制度安排、司法制 度安排等。本文探讨的是宏观上的制度安排对地方保护主义产生的影响。
第一，产权制度安排缺陷使地方政府干预地方国企、保护本地经济利益变得合理合法 。产权制度安排是国家最基础性制度安排，它直接决定和影响其它制度安排的性质和运 行方式。但现有国有产权制度安排还不适应社会主义市场经济发展要求。首先，现国有 产权制度导致政企难分，使政府行政干预地方国企经营活动。由于我国改革的特殊起点 ，在转轨过程中政府采取了对地方政府分权让利的改革模式，地方政府成为拥有部分国 有企业产权的主体。因而，在现有产权制度安排模式下，地方政府对地方国企的行政干 预仍很突出。其次，现公有产权制度导致国企预算软约束。传统公有产权制度决定了国 有企业产权关系模糊、产权主体虚置。在中央“放权”政策实施过程中，地方政府替代 中央政府管理地方国企，监督其经济行为，这在一定程度上硬化了国企预算约束。在财 政包干制及带有包干制成分的分税制度安排下，地方所属国企的经济利益与地方财政收 入具有密切关系。于是地方政府与地方国企之间的关系事实上由监控与被监控走向相互 合作，进而使本来“软化”的地方国企预算更加软化了。于是更加软化的地方国企成为 地方政府的重要财源，地方政府就更加“关怀”地方国企经济活动，从而导致出现遍地 开花式的“诸侯经济”，即地方保护主义。再次，在现有产权制度下，中央与地方之间 的利益关系仍未完全理顺，权责划分不清，从而导致中央“争利”、地方“保利”。可 见，在现公有产权制度安排下，中央与地方对地方国企都拥有收益权。因而中央的“顾 全局利益”与地方的“保局部利益”的情形便会同时出现。特别是在非均衡发展战略下 ，各地竞相发展本地经济，为了追求本地经济利益最大化，地方政府往往是竭尽所能， 甚至“不择手段”，利用行政权干预地方国企经营活动，保护本地利益在现公有产权制 度的安排之下就变得更加无可厚非、顺理成章了。
第二，财税制度安排缺陷导致地方政府竞相追逐地方经济利益。“财政体制是确定中 央与地方、以及地方各级政府之间有关财力财权划分问题的根本制度。实质上它是处理 财政资金在各地区的划分问题。”[5]我国体制转轨时期地方保护主义的出现在很大程 度上是由于财税制度改革引起的。20世纪80年代初期，为了激励地方大力发展经济，同 时维护并加强中央的财政能力，中央改革了以前的“统收统支”的财政制度，确立了“ 划分收支、分级包干”的地方财政包干制度。这一过渡体制在一定程度上照顾到了不同 地区的特点，也在一定程度上调动了地方政府增加收入的积极性，但这一制度的实施使 地方政府享有资源控制权，开始与中央政府分割利益，加上80年代政治改革过程中中央 政府把许多管理权力下放给地方政府和企业，而政企分开并未到位，这必然使中央政府 对企业的管理权转移到地方政府。在事权没有明确划分的情况下，财税包干制包死了中 央财政权，削弱了中央财政宏观调控的能力，强化了地方利益，加剧了地区封锁和经济 割据。财税包干制度的财力分配格局，基于基数法的分配方式，往往造成地区之间有欠 公平和有损积极性的制度悖论，导致地方与中央、地方与地方之间“争权夺利”。政企 不分及按企业隶属关系划分财政收入，助长了地方政府对企业的干预。且由于中央政府 在放权让利的同时法制建设相对滞后，使中央与地方之间的财政关系缺乏法律效力。财 税包干制是中央为调动地方积极性而制定的，它更多地表达了中央政府的意愿。对地方 来说，包干制只是一厢情愿。而且中央实施的财税政策只是采用“文件”的形式而不具 有法律程序，这种财税制度安排缺乏法律基础，因而增加了财税制度安排的随意性和不 科学性。自1980年起，我国曾先后三次修订财税包干制，每次变动调整不仅修改了分成 办法，而且重新界定中央、地方分成三类基本税种[6](第107页)，即使在每个税收体制 框架内，也经常发生变化。中央政府频繁改变税制、改变分成合同这种非规范行为使地 方政府也难有遵循规则的积极性和自觉性。由于地方政府的经济行为在一定程度上处于 无约束或软约束的状态，政府之间非规范和欠公平的财政分配关系被利益格局所左右， 因而导致地方政府无视国家整体利益和宏观调控的合理要求，为地方局部利益所牵制， 陷入地方保护主义和行为短期化的误区。
为了克服财政包干制的弊端，1994年开始实施的分税制财政体制改革，改变了财政包 干制下中央靠地方财政上交平衡收支的局面，大大加强了中央财政的主导地位。但这种 财政分配格局的调整仍有诸多问题：一是企业所得税收入及征管仍按行政隶属关系划分 管理权限，这不利于政企分开、资源优化配置和现代企业制度的建立，容易形成新的地 方保护主义。二是财政转移支付制度不统一、不规范。财政转移支付制度是指中央政府 的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种财政制度。1994年财政体 制确定的中央对地方财政转移支付制度包括中央对地方税收返还和专项补助两项内容。 我国实行分税制中的转移支付制度明显保留有旧体制的特征，包括税收返还、过渡期转 移支付办法、专项拨款等。这种财政转移支付制度在很大程度上强调地方的既得利益， 而不是为了解决地区间的不平衡。如中央对地方税收返还是根据1993年地方财政的既得 利益来决定返还基数，并且与各地消费税、增值税的增长挂钩，即各地区增值税、消费 税每增长1%，中央对地方税收返还就在基数的基础上增长0.3%，这意味着中央对地方税 收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局[5]。这种不规范的分配 模式在转移方式、类型、收入基数确定等方面与规范的转移支付相差甚远，分配上缺乏 明确的标准，对地方财政能力和需求没有科学的测度，因而导致地方政府讨价还价的行 为。可见，地方保护主义是在以市场取向的改革过程中，财税制度安排缺陷造成财政资 金在各地方不公平分配所引起的区际利益矛盾的一种表现。
第三，司法制度安排缺陷导致司法权地方化，从而助长了地方保护主义。地方保护主 义作为一种片面追逐地方利益的不正当行为，本应在法律的轨道上加以解决。但由于我 国司法制度存在的缺陷，使其不仅未能成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面 助长了地方保护主义的蔓延。尽管我国宪法规定了司法机关独立的法律地位，但实际上 这种独立的法律地位目前尚难以保障，在权力主体的设定及其职权方面，未能形成保障 司法权独立行使的有力机制。在现行的权力结构中，司法权是一种横向隶属关系，中央 司法权隶属于中央政府，地方司法隶属于地方政府。司法权的地方化使地方司法机构成 为地方政权的附属机构。在地方，司法机关的财权和事权都受地方党委和政府的控制。 这就在很大程度上决定了地方司法机关难以摆脱对当地财政的依赖，必须服从地方长官 的意志，造成执法必需的全局公正性与保护局部利益的倾向性之间的矛盾。司法权的地 方化还造成地方司法机关对地方政府行为很难实行有效监督，更谈不上去惩戒地方政府 的失范行为了。司法制度的缺陷还体现在立法上，由于立法涉及到不同地方的不同利益 分配，容易掺杂一些不合理的地方利益要求，同时，随着政府职能的转变未到位及行政 手段的逐步弱化，各地通过立法争取和维护自身利益的意识也越来越强烈，从而使立法 难以避免地方利益的不良影响。
(二)制度实施机制缺陷对地方保护主义滋生和蔓延的影响
制度实施机制缺陷主要是实施机制安排不健全，从而出现制度实施机制软弱无力，即 “软化”，导致中央政府与地方政府的行为都缺乏应有的监督和约束。第一，制度实施 过于行政化导致机会主义行为(指政府为维护自身利益或实现自身利益最大化而利用现 行制度本身缺陷及其运行过程中的矛盾采取有背于制度原则的做法)的产生。在计划经 济体制下，我国的制度实施完全靠强大的行政权力和意识形态的力量来维护。在市场取 向改革进程中，权力结构开始调整，地方利益意识增强，而与市场经济发展相适应的制 度实施机制尚不成熟，地方政府容易产生机会主义行为，而地方政府的机会主义行为主 要表现为地方保护主义倾向。第二，制度实施缺乏原则性，灵活性太大导致“土政策” 频频出台。在制度实施过程中，凡对地方有利的制度就贯彻实施，对地方不利的制度就 “剪裁”不用而另行出台“土政策”，以保护地方利益。第三，制度实施机制因运作费 用高而难以产生应有的效果，导致地方政府“违约”、“犯规”行为屡禁不止。制度在 实施过程中是需要费用开支的。由于我国制度实施是通过党政两套班子进行，腋肿庞大 的党政机构在运作中需要巨大的经费开支，从而导致制度实施机制费用过高。由于经济 条件的局限，我国许多维持制度实施机制运作的费用被转移到地方政府。制度实施中的 这一做法，使制度不能被完整、全面地贯彻实施，即制度出现走样或局部调整现象，“ 违约”收益大于“违约”成本，因而地方政府在发展地方经济的过程中总是“铤而走险 ”去做些“违约”、“犯规”的事情。如保护“制假贩假”、“走私贩私”等地方保护 主义行为。
(三)制度变迁方式缺陷对地方保护主义滋生和蔓延的影响
制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整。我国体制转 轨的过程实际上就是制度变迁的过程。在这一变迁过程中，旧的体制逐步退出，新的体 制逐步形成。制度变迁方式主要有两种，即诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性 制度变迁方式是自下而上、从局部到整体的制度变迁过程，它是一种自发性制度变迁。 强制性制度变迁方式是在政府主导下自上而下进行的，它是一种政府主导性的制度变迁 方式。一般来说，这两种变迁方式是很难分开的，二者相互联系、相互制约、相互补充 ，共同推动社会制度的演进。制度变迁的过程实际上也是从均衡到非均衡、再到均衡周 而复始的变化过程。一般情况下，制度变迁的初期多采用半诱致式，如我国改革开放初 期农村家庭联产承包责任制的出现和人民公社体制的废弃，都是农民自发推行、中央政 府默认实施的一种诱致性制度变迁。为了弥补诱致性制度变迁导致的制度不均衡，政府 在制度变迁的方式选择上多采用强制式制度变迁。我国体制转轨时期中央政府主要选择 了强制性制度变迁方式。
但强制性制度变迁方式的选择存在以下缺陷：第一，双轨制运行势必造成原有制度系 统对新的市场制度系统的排斥，使新的市场制度系统难以形成完善的制度体系。由于新 的市场体制缺少配套设施，这就使新体制在实施过程中出现许多漏洞，从而给经济活动 中的人或组织以可乘之机。由于双轨制带有很多人为因素，因而容易出现制度实施尺度 的不平衡，而这种不平衡损害了制度规则的权威性和公平性，大大降低了制度控制效果 ，增大了地方政府出台“土政策”的可能性。第二，造成中央意愿制度供给与地方实际 制度需求很难一致，从而出现“上有政策，下有对策”这一不良现象。在我国强制性制 度变迁过程中，制度供给者是中央政府，制度需求者是地方政府。如果制度在形成过程 中缺乏必要的“博弈”，就很难制定出适合各个地方实际需求的制度来。中央提供的只 是一种意愿制度，它往往很难照顾到各个地方的实际需求，地方政府搞“上有政策，下 有对策”就难以避免。第三，强制性变迁方式违背了一致性同意原则。因为这一变迁方 式产生的制度不是经过充分的“博弈”产生的，缺少“一致同意”的制度很可能与地方 政府的利益不一致，地方政府可能(事实上已经如此)不按这些制度规范自己的行为，由 此导致地方政府做出与中央政府实施的制度相背离的行为举动，即“地方保护”。
三 以制度创新遏制地方保护主义
由于体制转轨时期的制度缺陷是地方保护主义产生的深层次原因，因此，必须以制度 创新来遏制地方保护主义。
(一)变革地方国企单一的公有产权制度，实现地方公共行政权与地方国有产权的真正 分离
我国政府既是公共行政权的拥有者，又是国企财产所有权的拥有者，两权同时拥有， 就不可避免出现公共行政权对国企产权的干预。在地方，表现为地方公共行政权对地方 国企产权的干预并导致行政过程中的地方保护主义。所以要克服地方保护主义就必须使 地方政府的公共行政权与地方国有产权分离，使公共行政权对国有产权干预没有条件。 为此，构建多元化产权结构是至关重要的。构建多元化产权结构需要对地方国企资产进 行重组。从我国现实情况来看，进行股份制改造是构建多元化产权关系、分离地方公共 行政权与地方国企产权的一个有效办法。此外，中央可将一些与国民经济命脉密切相关 的大中型国企重新收为自己所管，并设立专管机构或部门，而对与国民经济命脉不太相 关的中小型国企实行民营化。与此同时，政府职能的转换一定要与之配套，明确政府与 企业的职能关系。因此，必须转变政府职能，建立与市场经济要求相一致的具有现代公 共行政管理基本特征的新型权能政府，形成市场经济条件下政府与企业的新型关系，明 确中央与地方对国有资产的管理权，明确产权关系，地方政府要割断与企业的行政隶属 关系，政府把生产经营权真正归还给企业，仅以行政管理者的身份对企业进行合法管理 ，提供服务，使企业真正走向市场，实现地方公共行政权与地方国有产权的分离。
(二)构建科学的权力运作机制，完善中央与地方之间的权力利益关系
长期以来，地方政府行为失范，地方保护主义屡禁不止，一个重要原因就在于中央与 地方的权限未能科学界定，科学的权力运作机制尚未建立起来。由于体制转轨以来中央 向地方放权收权带有一定的主观随意性，地方每次得到的权力并不确定，这就容易使地 方政府公共行政权力的行使失范，产生短期行为，导致地方保护主义。因而，首先要科 学界定中央政府与地方政府的权力，建立中央合理集权与地方适度分权相结合的关系体 制[7]，这对规范地方政府行为，遏制地方保护主义是非常重要的。中央与地方之间的 权力划分是对所有各项权力进行分配，其中最重要的是科学划分事权和财权。科学划分 事权，就是从法律上规定中央政府与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力。当前中 央与地方事权的划分重点是划分经济管理方面的事权，在中央与地方之间形成集分结合 、职权明确、科学规范的新型关系模式，其核心是使中央合理集权与地方合理分权在政 治过程中相互依存，相互制约，动态平衡，初步建立起既能发挥中央功能又能增强地方 活力的权力关系框架。凡关于国家整体利益、全局利益的事务应由中央处理，凡关于地 方局部利益和地方自主发展的事务归地方处理，而处理提供公共物品和服务类事务的权 限和范围必须在中央与地方之间合理划分。需要由国家统一规划管理的重要事项由中央 处理，需要因地制宜的事项归地方处理。当中央与地方的事权划分清楚之后，必须以法 律的形式巩固下来，保证两者权力划分的稳定性和严肃性。其次，要建立中央政府对地 方政府强有力的权力约束机制。即对地方政府官员超越职权或滥用权力从而造成权力失 控进行有效的监督和控制。为此，需要在强化中央和地方两级调控的同时，建立中央在 省区调控基础上的宏观再调控机制，使中央政府能及时纠正地方政府调控中的不规范行 为，消除省区调控中某些不利于全局利益的决策。再次，进一步完善地方参与中央决策 过程的制度。改革以来，在中央的重大政策的制定和制度的构建中，地方的参与程度仍 偏低，因而导致各地方政府并未完全执行中央的政策。科学民主的决策机制的构建有助 于进一步改善中央与地方之间的权力利益关系，并确保制度在实施过程中不致于“走样 变形”，为遏制地方保护主义创造条件。
(三)深化分税制改革，进一步规范中央与地方之间的经济利益关系
首先，要进一步加强中央政府在宏观上的主导地位。由于中央政府的理性目标是全国 性公共利益的最大化，因此，中央政府需要足够的权威、信息和手段。比如，在税收立 法权上坚持集中立法，同时也要让地方主要是省级享有地方税收立法权，构建科学合理 的地方税收体系。这样做，既有利于发挥税收的宏观调节功能，又有利于提高地方政府 财政收入的规范化程度，从而达到优化地方政府行为，遏制地方保护主义之目的。其次 ，建立科学规范的转移支付制度。科学规范的转移支付制度是规范化分税财政体制改革 的一项配套措施。一定要增强转移支付的目标性，其目标主要是为地方政府提供额外的 收入来源，弥补收支差额，增强其提供公共服务的能力，同时中央政府通过转移支付， 对地方政府的预算支出进行控制和调节，以实现中央政府的宏观调控目标。转移支付还 要有科学化、公式化的计算方法，提高透明度和规范性，尽量排除人为因素和实施过程 中的地方保护行为。再次，要调整某些税收归属划分。把宏观调控作用强的税种划为中 央税或共享税，把具有分散性的税种划为地方税。此外，税收执行权与税收收入归属权 要保持一致，尽量避免代征代收现象，规范地税征收行为，是防止产生税收中地方保护 主义的重要一环。
(四)健全具有中国特色的司法独立制度，实现地方公共行政权与地方司法权的真正分 离
司法权受地方的干预乃至控制所蕴含的是一种制度性弊端，只有进行司法制度创新， 才能消除因制度性缺陷所产生的地方保护主义。而司法制度的创新最根本的是建立具有 中国特色的司法独立制度。第一，要建立相对独立的司法人事管理制度。在坚持党管干 部的原则下，逐步建立司法干部的专门管理体制，并最终建立从中央到县级司法干部的 专门管理体系，从组织体系上强化司法系统的“条条”作用，削弱“块块”因素对司法 机关的制约和影响，从而保证国家法律的统一实施。第二，建立符合中国国情的相对独 立的司法机关保障制度。一是建立司法机关独立的财政拨款制度，实行专款专用，尽量 减少司法机关对地方经济的依赖。二是建立法官、检察官生活、职务保障制度，从体制 上消除法官、检察官的后顾之忧，有利于公正执法。通过组织人事、财政拨款体系的改 革，最大限度地实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离，依法办事就会减轻阻力 和干扰。
总之，通过全方位的制度创新，地方保护主义才能得到有效遏制。
收稿日期：2002-01-22
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