工会维权联动机制情况调研报告，本文主要内容关键词为：调研报告论文,工会论文,情况论文,联动机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-2375(2011)03-0070-04
2010年8月发生“湖北民工在陕讨薪遭殴打”事件，湖北省总工会启动维权联动机制(过去亦有称为“异地维权”)，襄樊市南漳县总工会组成工作专班赴陕西协调处理，经媒体曝光后最终得以解决，工会维权联动问题再度引起社会各界的广泛关注。为贯彻落实全总领导关于要“深入研究异地维权联动机制的有关问题”批示精神，2010年9月，全总保障工作部、法律工作部和中国工运研究所组成联合课题组，专门就维权联动机制展开研究。课题组召集农民工输出和输入比较集中的11个省市工会召开了“农民工维权联动机制研讨会”，并跟踪调研地方工会维权联动机制发展的实时动态。在充分听取地方工会探索实践维权联动机制取得的经验、遇到的问题和提出的对策建议基础上，课题组对地方工会维权联动机制的有关问题进行了梳理和总结，形成该份报告。
一、维权联动的产生与现状
(一)产生背景
2003年11月，信阳市和新县两级工会联手在大连市西岗区组建了以无单位依托、零散流动的非正规化就业农民工为对象的工会组织，开始探索异地维权。2004年1月，成都市总工会与石家庄、福州、温州三城市工会签订《法律援助合作协议》，在全国率先建立工会维权联动机制。2005年1月，成都市总工会又与宁波、杭州、绍兴、义乌等地工会签订了《城际间工会维权合作协议》，在原有的法律援助项目基础上增加了提供就业信息、接转会员关系、指导签订劳动合同、购买社会保险等合作项目，进一步拓展了维权联动机制的内容。2005年10月，四川省总工会与上海、江苏、广东、福建四省签订工会联动维护农民工权益协议，明确双方为输入本区域的农民工实施维权，建立工会维权联动合作机制，开创了省际工会维权联动机制的先河。成都市总和四川省总的维权机制探索发挥了积极的示范引领作用，全国不少地方先后建立起不同形式的维权联动机制，维权内容日益丰富，维权方式逐步创新，整体呈现由局域向广域、由省市级之间向县区级之间、由低层次向高层次发展的趋势。工会维权联动机制的产生具有下述几方面背景：
第一，我国正处于经济体制转轨和社会结构转型的发展阶段，城乡、区域经济发展不平衡成为经济社会发展中的突出矛盾，与此同时，教育、医疗等公共资源相对短缺，社会保险统筹层次低下，导致一些地方片面追逐经济效率而忽视社会公平，尤其在劳动关系领域，一些地方政府为追求GDP增长放松对企业的劳动行政监管，漠视外来务工人员的合法权益。
第二，在城乡二元结构下，农民工由于就业的分散性、流动性、无序性和不确定性，难以与用人单位之间建立稳定的劳动关系，常常游离于劳务输入地产业工人的管理服务体制之外，加之自身权利意识和法律意识相对薄弱，其合法权益容易受到侵害。
第三，基层工会组织不健全，农民工参加工会的比率较低，导致不少农民工与其劳动关系所在地工会之间未能建立组织关系，当其合法权益遭到侵害时，得不到当地工会的及时帮助；而输入地工会因信息渠道不畅，对尚未入会的农民工受侵害情况难以掌握，加之维权力量不足，在维护农民工权益方面往往难以有效地发挥作用。
第四，由于现行户籍制度和社会保障制度的局限性，农民工难以真正融入当地社会，成为输入地市民，返回原籍成为他们中大部分人的最终选择。而农民工带回家乡的不仅仅有对输出地劳务经济的贡献，也有工伤、职业病、社会保障难以接续等问题，以及寻求权益维护的愿望和需要，这必然给输出地工会带来不小的工作负担和压力，输出地工会不得不顺应农民工的意愿主动予以维权。
近年来，用人单位严重侵犯农民工工资收入、社会保障和劳动安全卫生权益的事件频繁发生，对此，中央明确要求工会组织承担起维护农民工合法权益的职责，国务院专门出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，王兆国同志就工会学习贯彻胡锦涛总书记重要指示精神和国务院文件，做好维护农民工合法权益工作，多次提出明确要求。如何整合维权资源、创新维权机制成为工会迫切需要应对的现实课题，各地维权联动机制便应运而生。
(二)两种基本形式
1.派驻挂靠型。此类型由信阳市总工会率先提出，被称为“双向维权机制”。基本做法是在外出务工人员输出地建立市、县、乡、村四级工会联合会，随后由县、乡级工会联合会向输入地派出工作机构，设立驻外农民工工会联合会、维权服务中心或维权跟踪服务站，挂靠在输入地同级工会组织名下，同时接受输出地和输入地工会的双重领导，驻外工会联合会主席由输出地同级工会考察推荐，经民主选举产生。目前，信阳市共设立102个驻外农民工维权服务中心、265个驻外农民工工会联合会，遍及全国60多个大中城市，覆盖25个省、市、自治区。①从组织领导和实际运行来看，这种类型的维权实质上是输出地工会维权职能的对外延伸，依托输入地工会组织体系开展维权。
2.双边协作型。此类型由成都市总工会和石家庄市总工会开创，随后得到全国众多不同层级工会的效仿和推广。其运作模式是输出地工会主动与输入地同级工会签订双边维权合作协议，依法协商确定协作维权的基本原则、目的宗旨、组织领导、合作内容、权责分工等具体事项。协作范围由最初的法律援助逐步拓展到就业信息服务、会籍管理、职业培训和维权指导等多种项目。协作方式主要包括信息通报、函告联络、个案协查等。一般情况下，输入地工会依据属地管辖原则履行维权职责义务，输出地工会无须派驻工作机构或派出工作专班；只有在输入地工会不作为的情况下，输出地工会才派员前往。
目前，全国已有数十个省级工会、数百个城市工会间建立了省际和城际工会维权联动机制。以农民工劳务输出大省四川为例，据统计，在省级：四川省总工会先后与四川籍农民工较为集中的上海、江苏、福建、广东、河北等18个省、市、自治区签订了建立省际维权联动机制协议，发展成为全国省际工会维权联动机制成员最多、涉及面最广、涉及农民工最多的跨区域工会维权网络；在市级：省内11个市(州)总工会与省外50多个市总工会签订了城际维权联动机制协议；在县级：全省48个县(区)与省外38个县级工会实现了维权互动。②据不完全统计，到2009年11月，这三级工会从内到外建立的跨区域维权联动网络，覆盖了820多万出川农民工和所有外省入川农民工，启动省际间、城际间、县际间农民工维权联动机制办理的案件分别为84起、862起、265起，追回被拖欠工资3600多万元，获得工伤赔偿和补助600多万元。③
随着维权联动机制实践的不断发展，一些条件相对成熟的地区已经探索出诸如联席会议型、多边联盟型等联动形式。但就总体情况而言，目前地方工会双边协作型维权联动机制仍是主要形式，某些地区采取的派驻挂靠型只是个别的、非典型形式。
二、维权联动的成效和问题
工会维权联动机制的产生和运作，客观上发挥了一定的积极作用，表现在以下三个方面：一是带动了农民工建会、入会和转会的组织机制建设，为维权提供了必要的组织保障，便于工会及时掌握信息、跟踪服务、调处矛盾。二是跨地区工会之间通过摸索搭建就业服务信息共享平台、开展职业培训与维权指导对接工作、构建维权协作联络反馈机制，在一定程度上划定了各自的权责范围，初步建立起一套跨地区工会之间的分工协作框架，给予农民工维权多环节、多方位的资源支持。三是维权联动机制日益重视加强跨区域工会之间在就业服务和维权指导方面的衔接与合作，积极倡导推动县(区)级工会之间在个案维权过程中的沟通与配合，逐步推动维权关口前移，增强了维权的事前性和预防性，有助于防范与化解劳动争议和社会矛盾。
随着地方工会的不断探索和积极实践，工会维权联动机制的网络逐渐壮大，维权内容日渐拓展，维权形式日益多样化，在一定程度上调动了各地工会的维权资源，加强了跨区域工会之间的沟通协作，提高了维权效率。工会维权联动机制取得初步成效的同时，也暴露出一些需要继续探讨的问题：
1.管辖原则问题。按照行政区划实施属地管辖是我国《工会法》明确规定的基本原则，是各级工会组织维权职责划分的根本依据。但是，一些输出地工会派员或参与政府牵头的工作组直接介入输入地工会维权工作，甚至在输入地径行设立工会派出机构，这本身是一种违反属地管辖原则的行为，从根本上有别于跨区域工会间的协作联动，亟待规范。
2.配合协调问题。在维权联动机制中，地方工会通常采取信息通报、函告联络和个案协查等协作方式维权。但是，某些输出地工会与输入地工会之间由于缺乏信任和交流，存在沟通不畅、协作不足、配合不力等问题。有的输出地下级工会直接越级向输入地上级工会发出函告、提出维权要求。有的输出地工会甚至撇开输入地工会直接与当地政府联系，引发了工会之间、工会与政府之间的协调问题，不仅影响了两地工会之间的融洽和团结，而且造成了维权工作的阻滞和延误，加重了维权成本的投入和维权资源的浪费。
3.维权事项问题。工会依法维权的事项，应以劳动关系存续期间劳动者与用人单位之间的劳动权利义务纠纷为限。但是，最近发生的为农民工讨薪等事件中，有的地方工会在维权事项上陷入农民工权益纠纷和涉及农民工权益的其他民事纠纷(如建筑工程承包合同纠纷等)的混淆状态，某些地方工会的维权工作事实上成为解决其他民事纠纷的助推器。
4.维权领域问题。随着维权关口的前移，联动维权领域已逐步扩展到包括就业信息服务、入会转会管理、职业技能培训、劳动合同签订指导、法律援助等一系列环节和事项，并且还有进一步扩大的趋势。联动维权领域的扩大导致了维权压力的增大和维权成本的增加，一定程度上影响了联动机制在法律援助上的优势和效用，弱化了维权这一联动工作的核心目标，一旦超越工会的职责范围，容易招致社会舆论对工会维权作用的苛求。
5.维权途径问题。地方工会经过多年的探索逐渐找到一条坚持依法办事，同时借助党政力量、寻求政府相关职能部门协助的有效维权途径。但是，由于来自媒体
炒作、地方保护等因素的影响和压力，某些地方工会在维权联动过程中有偏离法治轨道、依靠非正常行政干预力量的倾向，这不仅容易被社会所诟病，而且易使工会的维权工作陷于被动局面，对工会的社会形象产生负面影响。
三、完善维权联动机制的建议
农民工维权难是现阶段我国城乡二元体制下不可避免的社会问题，工会维护农民工权益工作必将是一项长期性和复杂性的艰巨任务。全总始终高度重视农民工维权联动机制的发展，尊重和鼓励地方工会在坚持属地管辖原则的基础上创新农民工维权工作方式，创造性地开展跨区域间不同形式的工会维权协作，形成维权合力。党的十七届五中全会和我国“十二五”规划明确将保障和改善民生作为经济社会发展的重要目标。可以断言，在今后一段时期内，农民工权益维护的状况在很大程度上将成为工会工作成效的衡量标尺。为进一步协调规范农民工维权联动机制，针对当前存在的问题，提出以下几点建议：
——坚持属地管辖原则，加强地方工会之间维权工作的协调性。属地管辖是我国工会划分维权职责的法定原则，违反这一原则，极易造成工会工作的混乱。早在2006年全国工会维护农民工合法权益工作经验交流会议上全总领导就明确指出，输出地工会要配合输入地工会做好维权工作，但不能直接去异地建立工会。因此，输出地工会不应在输入地设立工会派出机构等维权组织，不应采取任何方式直接行使输入地工会的维权职责。输入地工会可以请求输出地工会给予配合，并将维权结果及时告知输出地工会。输出地工会和输入地工会应当通过信函、电话等方式，及时沟通情况，便捷、高效、低成本地办理农民工维权案件。在属地管辖原则的前提下，各地工会可以根据实际需要继续探索跨区域间维权联动的形式、方式和手段，加强输入地和输出地工会之间的交流和沟通，携手实现两地工会依法维护农民工合法权益的良性互动。鉴于“异地维权”的提法有与工会属地管辖原则相冲突之嫌，容易给社会造成工会管辖不明、职责不清的印象，建议以后不再使用，而统一称谓“维权联动”。
——进一步强化输入地工会维权责任，增强维权实效。工会维护农民工合法权益工作应当强化责任、权责统一。依法维权是输入地工会义不容辞的职责，要进一步加大组织农民工入会工作力度，将农民工广泛吸纳到输入地工会组织的维权体系之中，扩大帮扶工作的覆盖面，依法维权，主动维权，科学维权，放手维权，提高农民工对输入地工会的认同感和归属感。要通畅农民工诉求渠道，提供便捷高效的法律援助途径，创新灵活多样的维权方式，支持农民工通过各种合法途径和程序，妥善化解劳动纠纷，避免矛盾激化。一旦输入地工会组织维权责任落实到位、矛盾调处得当，外源性的维权联动方式必将淡出。
——把握维权中心任务，依靠党政力量，联合社会资源，推进建立法律援助快速通道，合力营造维护农民工权益的良好舆论氛围，依法解决劳动争议。要围绕维权中心任务，严格划定职责范围，避免维权内容扩大化，落实工会法律援助职责。要坚持依法维权原则，努力推动建立党委领导、政府支持、工会运作、多方配合的社会化维权格局。通过工会与政府联席会议制度，明确将农民工维权目标纳入地方政府年度目标考核体系，逐步推进公共服务向输入本地区的农民工群体延伸和覆盖。加强与劳动行政部门、司法部门的沟通，推进快立案、快审理、快执行的快速维权通道的建立。开展与农民工法律援助专门机构等维权组织的合作，共同推动农民工维权工作的落实。主动联系宣传部门、新闻媒体，利用新闻曝光和跟踪报道等方式，及时通报工会维护农民工权益的立场、措施和进展情况，督促企业切实履行义务，引导农民工依法、有序维权。充分运用微博等新兴媒体，向网友即时传递维权进程信息，掌握工会维权的话语权。
——继续鼓励地方工会创新维权机制，明确专门的业务主管部门，加强对维权联动工作的指导和协调。鼓励各地工会探索创新农民工维权工作的方式和手段，关注维权联动机制在实践中的运行实效，总结经验，发现问题，及时协调解决。调动各地工会维权的积极性和创造性，表彰在农民工维权中成效显著的地方工会。为进一步指导、协调、规范地方工会维权联动机制，加强维权联动各方工作中的协调与配合，应明确具体负责指导这方面工作的业务主管部门，本着有利于维护农民工权益的宗旨，引导各方求同存异，妥善开展维权工作，发挥全国工会一盘棋的优势。
注释：
①参见http://www chinadaily.com.cn/dfpd/henan/2010-06-21/content-476902.html，2010年10月17日访问。
②参见http://www.china com.cn/gonghui/2009-11/17/content_18903593.htm，2010年10月15日访问。
③参见四川省总工会副主席罗茂乡在2009年11月四川成都召开的19省际工会联动维护农民工权益协作会议上的讲话。