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[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1009-8003(2001)04-0108-05
由中国社会科学院法学研究所公法研究中心、湖南大学法学院、湖南大学法治与人权研究中心联合举办的“全国信息公开研讨会”于2001年4月15日至17日在风景秀丽的岳麓山下举行。参加研讨会的有从事信息公开理论研究的知名专家学者，也有中央及地方国家机关和新闻出版单位的有关同志，共50余人。将“信息公开”这一敏感的热门话题作为全国性的学术研讨主题在国内尚属首次。会议由中国社会科学院法学研究所资深研究员、湖南大学法学院名誉院长、法治与人权研究中心主任李步云教授主持，集中讨论了信息公开的基本理论与制度，介绍了可资借鉴的外国经验，并对我国有关部门的实际经验作了交流。
一、信息公开的基本理论探讨
信息公开是公民权利发展的产物，在我国很长一段时期一直作为禁区。由于改革开放和民主法治建设步代的加快，信息公开制度被越来越多的人们所知晓和了解，并日益成为保障公民权利的工具。但理论上仍存在许多模糊认识，须进一步探讨和研究。
（一）关于信息公开的概念和性质
对于信息的概念，大多数学者认为应将其与载体分别开来。周汉华博士认为，信息是无形的，“信息公开”中的“信息”是个载体，即载体的公开，而不是公开信息本身，受众获得的也是载体，信息公开是材料、记录、档案等载体的公开。关于信息公开的性质，即是权力还是权利？郭道晖教授认为，信息公开应是公民要求信息公开的权利，是公民的一项权利，而实际上信息公开已成为政府的一种权力，政府决定是否公开，公民完全成为被动的受众。大多数代表赞同这一意见。对于信息公开是否具有财产性或知情权是否为一种财产权，陈端洪博士认为信息公开在很大程度上具有财产性，如在招标中信息公开使不对称成为不可能。同时信息作为一种资源，有其存在的价值，信息公开本身是有价值的。而程雁雷教授则认为知情权可能涉及宪法上的受教育权、人身权、财产权等权利，但把知情权作为一种财产权，值得进一步探讨。
（二）关于信息公开的主体和内涵
与会代表一致认为，信息公开主要是政府公开，即公开的主体是政府，同时也包括人大、法院、检察院等国家机关。除此之外，政党、社会组织、个人能否成为公开的主体呢？对此有不同意见。陈云生教授认为，从不同的角度看信息公开，其主体是不一样的。从政治的角度看，信息公开包括党务公开，即政党也是信息公开的主体之一；从社会的角度看，信息公开的主体还包括组织（社团）、家庭和个人；从法律的角度看，《信息自由法》中的主体是政府。郭道晖教授则认为，公开的主体也包括公民，如公民个人在互联网上公开了政府应当公开而没有公开的信息。关于信息公开的内涵，与会代表一致认为主要是政务公开，同时也包括人大公开、审判公开、警务公开、检务公开、厂务公开、村务公开等，对于后两者，与会代表有不同看法。在厂务公开中，王艳林教授认为，西方许多国家将国企当作政府机关即公法主体来看待，而我国的国有企业是社会主义市场经济的重要主体，应作为私法主体对待（除国防、军工企业以外），其信息公开制度应进一步探讨。对于村务公开，张明杰博士则认为，村务公开与政务公开本质上完全不同，村务公开实质是一个基层组织的自我民主管理，它强调民主自治，其经验不能照搬来实行政务公开。肖君拥认为，信息公开本身具有道德基础，应从道德基础（即人权保障）上推演出信息公开的主体和内容，除了政务公开，还包括对投资者保护的股份公司的信息公开、各种招生和入学考试中的信息公开等，信息公开应从更广泛的领域进行分析和探讨。
（三）关于信息公开的价值
信息公开是否具有价值以及具有何种价值，是本次会议研讨的热门话题。与会代表一致认为，信息公开是公民实现知情权的必由途径，是现代民主法治建设的必然要求。对于信息公开具有何种具体价值，与会代表有不同看法。陈云生认为，从价值角度看，信息是个中性的事物，并不内在地天然地具有公开的价值取向，其保密也同样具有价值的可取性。信息公开要受到现行法律法规（如保密法）的限制和政府权衡利益时自由裁量权的限制。信息公开的理论价值与实践功能存在矛盾，很难统一起来。但有代表不同意这种看法。对于信息公开与稳定的关系，代表们一致认为，信息公开与稳定有着内在的联系，信息公开有助于稳定。但在处理二者的关系时，又有不同的看法。一部分代表认为稳定是大局，是压倒一切的，信息公开要从稳定的原则出发。而温晓莉教授则认为，信息公开与稳定的关系在经济不发达的发展中国家表现为民主与秩序的关系，强调民主关键是实行法治，政府信息公开的界限由人权的内容决定，因而信息公开与稳定的关系应转变为法治、民主与人权三者之间的关系。刘兆兴教授则认为，稳定不是绝对的，稳定是动态的，在个案中即具体解决个别矛盾时求得稳定。
（四）关于信息公开与知情权的关系
与会代表一致认为，信息公开与公民的知情权是密切联系、不可分割的。从宪法学角度看，知情权是公民的一项基本权利，其涉及的内容十分广泛，包括政治、经济、文化、财产等，但知情权在国外的信息自由法中并没有明文规定（韩国的《信息自由法》除外），能否从宪法中推导出知情权则需要进一步探讨。对于知情权，刘作翔教授认为其最重要的是宪法的确认问题，应将其补充到现行宪法中去。对于知情权的性质和分类，李忠博士提出，知情权的性质与言论自由有很大关系，言论自由是所有其它自由的基础，而知情权涉及的范围十分广泛。较言论自由而言，知情权主要是一种政治性权利，同时又是其它权利的前提和基础。
（五）关于信息公开与行政法的关系
对于信息公开与行政法，陈端洪博士从当代行政法发展的角度详细阐述了信息公开是传统的以外部司法审查为主的行政法模式向内部控制模式的转变的途径之一，传统的模式主要是依靠事后的司法救济，而现在通过低成本的制度设计，强调事前和事中的知情参与权。而程雁雷教授则认为研讨信息公开对行政法很有价值，行政法学界应当探讨信息公开，要把信息自由和知情权与行政法的制度设计很好地结合起来，将信息公开最终落实到部门法。对于信息公开与行政权，郭道晖教授认为，信息公开与行政权密切相关，信息公开的主体是政府、行政机关，也包括企业、学校，因而对于行政的概念应有一个新的视野，行政权力不只是国家行政权力，还包括社会公共行政权力，即国家的行政权力也多元化。
二、我国信息公开的实践探讨
在我国的实践领域，信息公开主要包括人大信息公开、政务公开、警务公开、审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开等。会议对上述七个领域的信息公开一一进行了探讨和分析。
关于人大信息公开，王文友（《中国人大》常务副主编）详细介绍了我国权力机关信息公开制度的发展过程，包括初步建立阶段、逐渐发展阶段、严重破坏阶段、恢复和发展阶段四个阶段和目前权力机关信息公开的具体做法，包括新闻发布会和记者招待会、记者采访制度、新闻媒介公开报告制度、公开征求选民意见和建议制度、信息公开查询制度、公示制度等，分析了信息公开中公开的内容和公开的形式存在的问题，并提出了解决办法及完善措施。梁尔源（湖南省人大办公厅副主任）则从我国的政体出发，阐述了人大信息公开的重大意义及现实生活对信息公开的迫切需要，总结了湖南省人大在信息公开的内容、公开的速度、公开的手段、公开的程序等方面存在的问题，并提出加强立法、监督、统一规范等解决方法。对于政务公开，温晓莉教授从政务公开的基本理论、政务公开在当代中国民主政治中的实践、政务公开存在的问题、政务公开的法治化问题研究四个方面进行了阐述，其中详细地介绍了政务公开的实质、由来、发展以及在当代中国民主政治中的特征、目的和原则，深刻地分析了政务公开在我国推进的重要意义。程洁博士则从现代宪法的角度阐述了信息自由法的理论与法律依据，同时从比较法的角度，对各国《信息自由法》中的政务公开实践作了理论概括，得出有关政务公开立法主要包括确认政务公开的范围、信息自由权的具体行使程序、对公民信息自由权的公力救济尤其是司法复核三个方面，并分析了各国信息公开与保密的界定。钟传平（湖南省纠风办负责人）和胡维龙（长沙市纠风办负责人）分别介绍了湖南省和长沙市推动政务公开的具体做法、取得的效果及存在的问题。对于警务公开，杨光秋（公安部宣传局博士）研究认为其是一种机制，实质上是制约警察权，保障人权，实现警权公正，并阐述了建国以来我国警务公开经历的宣传性公开、实体性公开、程序性公开、全面公开四个阶段，总结了中国警务公开的现状及发展和完善；阳红光（湖南省公安厅副厅长）则介绍了湖南省推行警务公开的基本情况、取得的成效及启示。对于审判公开，回沪明（最高人民法院）阐述了建国以来审判公开的发展演变历程以及当前审判公开的具体实践情况；杨启伦（湖南省高级人民法院）则介绍了湖南省审判公开的具体做法、实践启示和存在的问题。对于检务公开，王守安（最高人民检察院）阐述了检务公开制度的具体内容、公开的原则以及我国检务公开存在的问题及完善措施；王名湖（湖南省检察院）则介绍了检务公开的十大规范和湖南省检务公开的具体做法。对于村务公开，邓成明博士结合湖南的实际情况，详细介绍了村务公开的内容、形式、实现途径及存在的障碍和解决办法。对于厂务公开，何峻（江苏盐城行政学院科研处）介绍了江苏省东台市推行厂务公开的具体做法和教训启示。
三、外国信息公开的立法实践与借鉴
研讨会上，从事信息公开理论研究的专家徐炳教授、刘兆兴教授、张明杰博士、朱芒副教授、渠涛博士、周汉华博士分别介绍了国外包括美、德、英、日等国信息公开制度的发展、立法概况及其对我国的借鉴与启发；同时也探讨了加入WTO后我国信息公开制度的的完善对策。现综述如下：
在美国，信息（尤指政务）公开是原则，保密是暂时和临时的，政府的一切活动都将公开。联邦政府的《美国信息自由法》于1966年制定，各个州也有此类立法，或者叫《阳光下的政府法》、《自由获取信息法》；美国的民主政治与政务公开是分不开的。《美国信息自由法》中关于信息公开的实践主要体现在立法、司法、行政三个方面。从立法来看，议会的议事规则是公开的，议会的活动一律公开进行，群众可以旁听，议会的所有活动可以公开报道，包括每个议员的发言；从司法来看，除青少年犯罪外，法院所有的审判活动都公开，包括审判程序、结果、所有的判例及每个法官的意见；从行政来看，其信息公开包括每个行政机构组织人员、决策程序公开，活动程序公开，工作守则和遵循主要规则的公开，颁布的具有普遍约束力的行政规章的公开和对个案处理的公开五个方面。《美国信息自由法》经过1996年的重大修改后，政府由信息公开的被动主体转变为主动主体，而且，美国所有有关行政机关信息公开的规章、规定均适用于国有企业。在德国，信息公开即知情权，《德国联邦基本法》的有关条款中有直接体现，联邦议会的立法完全公开，每一次会议都有专门的电视频道直播。其政务公开由专门设置的联邦新闻局和政府的信息机构及时向新闻媒体公布。颇具特色的是其民间设有给政府“信息公开”挑刺的“信息研究所”。其司法公开集中在法院，如听证制度、当事人直接查阅案卷、询问法官，甚至连法院调查当事人的时间、地点都是公开的。英国是一个有着浓厚的保密文化传统的国家，其信息公开在西方国家中异议最多，其《信息自由法》是在保密文化的瓦解和民众的权利诉求与信息诉求的推动下，由一个个典型的案例促使而制定，于2000年11月底颁布的。其主要结构分为原则规定和列举规定两部分，在前一部分，阐述了任何人有权获得政府信息的原则，后一部分则列举了哪些信息民众不能获得，政府设立“信息专员”，接受民众的信息公开请求，对政府拥有的信息进行公开，其救济措施类似于我国的行政复议。而日本《信息自由法》的制定也比较晚，是在大量的判例和地方立法的基础上制定的，于1999年5月7日公布，2001年4月1日开始实施，其全称为《行政机关所拥有的信息公开法》。其公开的主体为行政机关，而立法机关和司法机关则有其它一系列的规章和法规，国有企业也被排除在主体范围之外。日本的信息公开法律立在“三个无限性”的基础之上，即行使公开请求权的主体的无限性（请求权主体包括任何人）、请求公开的文件的无限性和公开形式的无限性。尤其是将请求权的主体规定为“任何人”，可以从一切可能的解释进行扩大，包括国民和居住在此地或有利害关系（如纳税）的外国人（包括自然人、法人、其它团体）。但法律没有规定其申请内容是否与利害关系必然相关。该法律中将信息公开规定为行政机关在行政活动中拥有和掌握的文件的公开。从文件的角度看，只要载有信息，就列入公开范围，同时，也从保护私益的角度确定了公开范围的六个方面的例外。在保护私益上，美国以隐私权为标准，而日本采用个人相关信息标准，即通过这个信息，可以把个人特定化。
就WTO而言，WTO的透明度原则要求信息公开，要求政府信息公开具体体现在三个方面，即成员国政府有关贸易和投资的法规和规章必须公开；成员国政府须公布进出口贸易的有关信息；WTO的贸易政策审查机制定期审查成员国政府贸易制度的透明度，成员国政府必须作出回应。我国即将加入WTO，现存的信息公开制度面临严峻的挑战。信息公开涉及到相应的法律法规，如《保密法》、《反不正当竞争法》、《统计法》等，涉及制度规章、公开的主体机构、执行人员、权利、责任制度、救济措施等多个方面，因而必须进行深入的探讨，特别是我国经济社会与技术社会不同步，对信息公开的本土化研究便显得日益迫切。
四、不足与展望
信息公开在我国是一个崭新的课题，它是公民知情权得以实现的必然途径，是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制，也是建设社会主义法治国家的必然需求。本次研讨会理论探讨和制度探讨结合起来，取得了很多积极的成果。但由于信息公开涉及的内容和范围极其广泛和复杂，三天的会议不可能穷尽其所有。有关信息公开的一系列理论和制度有待于进一步分析、比较、研究和总结。但可以预测的是，此次研讨会将推进我国信息公开制度的研究和探索，也有利于我国信息公开制度的建立和完善。