行政体制改革与行政现代化，本文主要内容关键词为：行政论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政体制优化是行政现代化的一大标志
所谓“行政（Administration）”，在学理上一般有广义与狭义两种含义，广义的行政指包括国家立法、司法和执法活动在内的所有政府活动，是以公共权威为基础的社会公共事务的管理；狭义行政指的是国家立法、司法以外的以政权权威为基础的政务或公共事务的处理，它包括政府和公共的办事机构所从事的行政工作。本文所分析的行政体制指的是后一种含义，但无论是广义的还是狭义的行政，行政活动与行政工作总是遍及国家和社会生活的各个方面和各个领域，可以说它是国家和社会生活正常开展、运行的基本保证。
行政活动的开展必须要有专门的体制条件为其基础与保障。体制是一个相对于制度又区别于机制的重要范畴。体制又是制度与机制之间的“中介”。制度是一种约束人们行为于某种秩序中的规范体系，它的涵义或指社会基本性质总体的社会形态，或指各种具体的社会制度，如经济制度、政治（行政）制度、文化教育制度、家庭制度等等。与体制相比，制度在社会中体现着比体制更根本的性质，或者说制度是一个社会为人民所规定的共同和根本的行为准则，是对该社会形态本质内容以及表现形式的内在的、一般的规定，并具有相对的稳定性。制度作为总体的社会形态不被操作，而是通过体制的运作来实现其性质和目标。体制则是为实现某种特定目标而形成的一种机构的设置和职责的权限划分。行政体制一般是指国家机关的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和组织原则，是对于制度的外在表现和实施形式，并具有不确定趋势和可选择的可能。
体制的发展不仅要受到制度的制约，而且还受到机制的影响。机制是在体制的基础上展开的具体运用的规定、规范和操作办法即实施规则。机制是为了保证行政系统正常运行和不断改进运行状况而设计的。体制的运作还要受到来自行政人员的文化素养、传统思想、心理积淀和以往行为模式与经验的影响，从而呈现出多种因素交替依存的状态。由于一种制度可以有不同的体制，一种体制也可以在不同制度下运行，所以行政体制比制度具有更大的灵活性，比机制具有更重要的深刻性。
行政体制优化是各国现代化进程中所共同面临的一个大课题。社会现代化要求社会有较稳定健康的政治发展，而政治发展在社会现代化进程中越来越依赖于行政发展。在当代社会中，政治发展与行政发展的互动关系是：行政发展是政治发展的最直接体现，政治发展的主体内容也就是行政发展的主体内容。行政发展是指政府在行政组织、行政制度、行政效率和行政人员诸方面促进行政现代化的实现的过程。〔1 〕这其中行政体制的现代化具有实质性的意义，因为行政体制是涉及行政发展各个方面内容是否符合行政现代化的最重要的标志之一。由于政府是一个国家政治活动的最主要的运行载体，因此政治的发展其实质是政府行政能力的发展。当今世界，没有一个国家是不发展其行政的能力而发展其社会的。
从世界各国进入工业社会后相继实行市场经济体制的历史进程看，行政体制的改革与优化是各国顺应民族传统、推进市场经济体制与促进社会发展的最重要的政府举措。美国在1787年基于为了适应不同民族混杂的联盟之需要， 选择了联邦制， 现在它是由全国政府和50 个州及82000多政府单位构成的国家， 这种行政体制在条理与效率方面有不少问题，但在处理公共事务、促进经济发展与推行民主方面有其自身的优点。法国在1945年以前，高级公务员的录用没有统一的考试，均由各职类各部门自行遴选官员，从而导致了政府各部门各自为政，世袭和裙带风盛行，腐败现象泛滥等严重弊端。面对严峻的现实和根深蒂固的传统，由戴高乐将军领导的临时政府对公职制度进行重大的改革，颁布了创立国立行政学校等一系列法令，政府从过去一直关心于培养将军和工程师转变为重视培养管理国家的行政人才，为行政现代化奠定了人才基础。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中曾如此强调：“合理的现代资本主义不仅需要技术生产手段，而且需要一种可靠的法律体系和按章行事的行政管理制度。”“这样一种法律体系和这样的行政管理，能以如此完善的法律和形式为经济活动服务，也仅见于西方。”〔2 〕“训练有素的行政人员——他们成了现代国家和西方经济生活的支柱。……社会日常生活中的那些最重要功能已经逐渐掌握在那些在技术上、商业上，以及更重要的法律上受过训练的政府行政人员手中。”〔3〕
美国著名行政学家古德诺在《政治与行政》一书中指出：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，因此行政体制的改革说到底也就是政治体制改革与经济体制改革的现实体现。一个国家的现代化可以通过其社会的文明来表现自身，社会文明又可分为物质文明、精神文明和体制文明三个方面。物质文明是社会文明的基础，精神文明是社会文明的价值旨归，而体制文明则是物质文明获得与精神文明实现的保障和社会文明的功能性象征与体现。体制文明是反映一个国家文明程度的最重要方面之一，体制在一定程度上直接体现着制度的基本性质，同时又有着自身相对独立的运行规律；制度在一定程度上制约着体制的选择，同时又必须依靠体制来实现其自身。不管怎样，行政体制的优化总标志着制度文明的现代化程度，或者说体制的现代化就是社会文明的现代形式。
二、运用控制论理论对行政体制优化的必要性
行政控制是通过运用控制论的方法对行政体制的建构与运作进行优化的过程。控制论是以信息为基础，根据系统论的原则，运用功能模拟的方法，通过对所属系统的检测、反馈、预测、调控，实现系统最优状态的现代理论。运用控制论理论于现代行政活动，是现代行政体制发展的需要，也是行政研究与实践从经验层次走向理性层次的现实根据所在。
从世界的范围看，行政体制的发展呈现三大趋势：
首先，行政体制已从小系统发展成大系统。人类生活的时空日益扩展，人类社会活动的飞速发展，使得当代行政体制的规模空前庞大，是过去时代所无法比拟的。中国政事记载的古书《尚书》中的“尧典”篇记载，当时的行政总执政人员一共是二十二人，舜帝继承尧帝之位后，划定了十二州的疆界，在四方诸侯（部落长老）外设立了十二州的君长，并设置了十官。〔4〕现在我国的国务院机构设置经90 年代精简后是40个部委、13个直属机构、5个办事机构及1个办公厅，共59个部门。再以美国为例，1820年，联邦政府的文职工作人员为63000人，1958 年上升到240万人，目前每6个工作的美国人中就有1人为公职人员。
其次，行政体制已从简单系统发展成复杂系统。当代行政系统的事务极多，包罗万象。大到进行国与国之间的战争、贸易，小到火柴、卫生条例等。行政体制随着公用事业的发展，体系越来越庞大，结构越来越复杂。亨廷顿在《变动社会的政治秩序》一书中引用卢西恩·派伊的话说：“发展和现代化问题的根基，在于必须建立效率更高、适应性更强、更为复杂和更为合理的组织。……发展的最大考验，是一个民族建立和维持庞大、复杂而且灵活的组织形式的能力。”另外，行政体制与社会各政治、经济、文化系统的相关性也大大增加，任何一项行政活动往往需要整个行政机构和社会关系协调活动，共同努力，所以，行政体制的复杂化是行政现代化的需要和必然。
再是，行政体制已从封闭系统发展成开放系统，日趋扩大的行政参与使得行政体制的开放性日益加强，从而满足现代社会的多元利益需求。开放的行政体制系统要求各个利益方面都能参与行政决策和行政监督，通过多方协调来确定行政系统的目标，以达到最好的利益综合。
鉴于行政体制系统如此迅速的发展，以往经验型的、单学科的分析方法已适应不了需要，而用控制论的方法来分析行政体制系统及其运行的规律成了行政控制的有效途径之一。
三、行政体制控制系统的模式设计及运行分析
行政控制是运用现代的科学理论对行政体制的决策目标系统、行政体制的执行机构系统及行政体制的监督、反馈系统进行优化的一种实践活动，行政控制的目标指向是实现达到行政管理活动的“最佳”效果，而这恰恰是行政现代化的重要内容。
根据控制论原理行政体制控制系统总模式可设计为如图1所示。
这是一个高效而稳态的闭环行政控制系统，每一个方块均是一个相对独立的子系统，子系统之间又联结成一个互为相关缺一不可的依存关系。从该行政控制系统与我国现行行政体制进行比较，就会发现现行行政体制面临的两个重要问题：一是决策行政体制的控制问题；二是监督行政体制的控制问题。
决策行政体制的控制问题表现在，在决策子系统缺乏信息子系统和咨询子系统的有力支撑。
就决策行政体制而言，决策是一种判断，是若干项方案中的选择，或者说，决策是在现实与问题本质的把握基础上，定夺解决问题或适应发展趋势的对策优化。行政决策应是一套系统化的程序，因此它需要相应的体制保障。现代决策行政体制则是现代决策的基本前提。从体制上分析决策过程存有三个子系统的相互联系，即信息机构与咨询机构对决策机构施以决定性影响，形成决策，输出到执行功能块中。
信息机构提供的信息是决策的基础，信息机构一般由两个方面组成，一是一定数量的专业人员，二是一定质量的现代通讯技术与计算机网络。咨询机构则是决策是否成功有效的关键，现代各国政府的决策咨询机构有：“现代政策研究机构”、“综合研究机构”、“顾问机构”、“咨询公司”、“审议会”等，一般高层行政决策的咨询机构由多类高级专家组成，以保证决策过程中研究、预测、方案的拟定和选优有充分的保证。决策机构则是决策体制中的核心，决策机构中的主要决策者，不仅要确定决策的总意图和总方向，而且还要领导、协调信息机构与咨询机构的工作开展。任何决策系统如果缺乏信息系统和咨询系统的独立而有效的支撑，就不会形成最优决策。
我国的社会中具有独立功能的信息系统和咨询系统非常弱，或者就由行政体制中决策系统的内部分工来承担其功能，各级行政决策缺乏相应的“专家系统”或“智囊团”发挥咨询的功能，结果在重大的决策中往往强化了领导部门的局部意见和领导者的“长官意志”，甚至方案的多样选优，往往变成方案指定下的充分论证，从而使决策失去其科学性。
监督行政体制的控制问题表现在，监督子系统对决策和执行子系统缺乏有力的监督，并且在监督子系统内行政监察监督的控制功能比较弱化。
行政监督是党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民利益，是否符合社会主义民主原则和法制原则所实施的监察和督导。监督可分为：立法监督；政党监督；行政监督；司法监督；社会监督等。政党监督可分为：各级党委监督；基层组织监督；各级纪委监督。社会监督可分为：社会团体监督；社会舆论监督；及群众的信访、举报、申诉等。本文着重要分析的是行政监督。行政监督可分为：上下级管理监督；行政监察监督；专业行政监督。专业行政监督又可分为：审计监督；人事监督；物价监督；卫生监督和银行监督。行政监督的意义在于：它是社会主义国家本质和特点的体现，是人民行使当家作主权力的重要途径；是保证行政管理目标得以实现的重要手段；也是实现行政管理科学化、法制化的重要途径。
对于行政腐败问题的治理来说，行政监察监督是行政监督的关键。监察监督在整个社会控制过程中具有不可替代的作用。在一个国家的监督机制体系中，无论是立法监督、司法监督，还是政党监督、社会舆论监督，都不可能对社会控制主体系统的执行子系统进行直接、有效的监督，只有监察监督才能作为对政府权力执行的直接监督而发挥不可替代的作用。新中国成立之初，我国处在一个社会结构全面转型的过渡时期，尽管当时我们对巩固和建设新的政权还缺乏经验，但却非常重视监察监督体制的确立与完善。当时全国建立了近4000个监察机关， 配备了2万多名监察干部，形成了强大的权力监督网络。这对于清除国民党政府遗留下来的污风浊气，保证社会控制决策系统的决策的正确执行与实施，维持社会秩序发挥了重要的作用。问题是1959年后至1986年的25年间，作为行政监督的专门机构的监察机关的历史中断了。结果在社会控制系统中，形成了一系列权力监督的“盲点”，作为人民公仆的国家公务人员就难免会异化为人民的主人了。事实证明，“没有制约的绝对权力必然导致绝对的腐化”，行政监督是社会控制中的必要环节，而作为专门行政监督机构的监察监督又是防止国家权力腐化变质最重要的保证。〔5〕
四、我国行政体制改革的合理走向
要克服决策和监督中所存在的控制弱化问题，强化决策行政体制和监督行政体制的建设，还涉及政府行政体制的总体转型，即在社会主义市场经济条件下政府的管理模式怎样从“大政府，小社会”旧模式转向“小政府，大社会”乃至“好政府，好社会”的新模式。
一个国家的行政体制一般是由它的政治体制与经济体制为主决定的，政治体制决定一个国家行政体制的性质，经济体制决定一个国家行政体制的运行方式。恩格斯曾经说过：“一切政府，甚至最专制的政府，归根到底都不过是本国状况的经济必然性的执行者。它们可以通过各种方式——好的、坏的或不好不坏的——来执行这一任务；它们可以加速和延缓经济发展及其政治和法律的结果，可是最终它们还是要遵循这种发展。”〔6〕
在市场经济体制最先实行的国家和地区，政府是远离市场的，自由放任的市场经济受到极大的鼓励，这时资源的有效配置大大促进了经济的发展， 但带来了严重两极分化与经济周期性危机的副作用。 本世纪30年代后，各国实行凯恩斯主义的政策，从政府干预和宏观调控方面对自由放任的市场经济作了否定；另外在社会主义国家兴起了政府集中管理的计划经济体制，对市场经济作了全盘的否定，但这又带来了效率低下与官僚主义等严重问题。这样在市场与政府之间形成了一个双向张力，一方面，没有市场经济，就没有效率和活力，而政府远离市场式的自由放任的市场经济又伴随着一系列社会问题；另一方面，没有政府和国家计划，就没有经济秩序和社会公正，而政府过多的干预和过于集中的管理，又导致出现低效、滞胀和官僚主义。人们称这种市场与政府的双向张力现象为“市场与政府之谜”。〔7〕
在我国这样一个发展中的大国里，建立一个适应市场经济需要的、富有行政权威和管理效能的行政体制，对于加快经济体制改革和政治体制改革、推动经济发展和维护社会稳定，具有十分重要的意义。
根据《当代中国政府》一书的观点，〔8 〕中国政府行政体制的最大优点是：1.强大的政党体系，为党和政府的路线、方针和政策的贯彻执行，为现代化国家的政治稳定提供了保障。2.集权体制为社会动员与政治效能的提高提供了有利条件。3.为政府的影响深入于社会生活的各个领域和加强国家的统一管理包括组织大规模的群众性的行动提供了有利的条件。它的弊端是：1.体制的经济价值目标（效率）与体制的政治价值目标（形象）的实现产生问题，从前者看，这种体制机构庞大，人员繁多，效率低下；从后者看，政治、经济资源支配的行为个人化，为政治腐化埋下祸根。2.因党政不分而造成党的各级组织的国家化和行政化，使国家权力与行政机关“徒有虚名”。3.高度集权和计划的管理体制，使单位和个人缺乏自主性，进而造成整个社会缺少活力。4.这种体制缺乏权力的制约，而绝对的权力产生绝对的腐败。邓小平同志曾指出：权力过分集中是中国政府体制中一切弊端的总病根。
90年代初的我国国务院机构实行了全面改革，其重点是加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。这次行政体制改革的总体情况可概括为：
问题：政企不分，关系不顺，机构臃肿，效率低下。
目标：适应社会主义市场经济发展的要求。
方针：“小政府，大社会；小机构，大服务”。
原则：“转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。”或“政企分开、精简、统一、效能”。
途径：全面调整政府机构，实行公务员制度。
在改革中中央按照“小政府，大社会”要求制定了“三定”方案，即各部门“定职能配置、定内设机构、定人员编制”。并在三定过程中，要求重点完成职能转变、部门交叉和精简人员20%的任务。凡保留的和新设的部委或机构，属于宏观调控和监督部门、社会管理职能部门，以及关系国家经济命脉的基础行业部门和新型技术部门。
关于专业经济部门的行政体制改革，分为三类，一类是改为经济实体，如航空航天工业部撤销，分别组建航空工业总公司、航天工业总公司。一类是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，保留行业管理职能，原18个专业经济部门，撤销7个，新组建5个。一类是保留或新设的行政部门，这些部门的机构的主要职能是规划、协调、服务、监督。关于综合经济部门的行政体制改革。为了加强对国民经济运行中重大问题的协调，在国务院经贸办的基础上，组建国家经济贸易委员会。关于国务院直属机构、办事机构的体制改革。分三种情况：一是保留直属机构、办事机构；二是并入部委，作为部委管理的国家局；三是并入部委成为部委的职能。这样国务院直属机构设13个，办事机构设5个， 共设置18个，比原有的44个减少26个。国务院在各部门“三定”之后，随即实行公务员制度，并进行工资制度改革。〔9〕
这次政府体制的调整和改革的特色主要体现在：以转变职能为核心，以建立公务员制度为主要内容，以培养跨世纪人才为目的，大力开发人力资源。从世界的范围看，各国政府都面临两大挑战的考验，一是行政改革，二是公共管理，这二者又与政府的提高效率和简政放权密切相关。中国作为一个发展中国家，传统的计划经济体制正在逐步由社会主义市场经济体制替代。中国政府行政改革的总目标是建立与市场经济体制相适应的、现代化、科学化、法制化的行政体制。从中央政府的角度看，行政体制改革的进一步深化主要是转变政府管理职能，重塑政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，优化政府组织结构，建立国家公务员制度，加速整体性人才资源开发，并逐步形成依法行政、依法治国的管理体制模式和运行机制。
总之，行政体制的改革与优化是我国政府走向新的世纪所面临的十分迫切的任务。一方面，我国是一个有十几亿人口的发展中大国，行政机关要处理解决的各种问题、各类事务面广量大；另一方面，改革开放以来，特别是我国实行社会主义市场经济体制以后，大量由立法机关通过的新法律法规需要行政机关去执行，大量由政府各部门和社会公共机构作出的法令决议需要通过行政活动去落实，社会转型对行政体制改革的需要十分迫切，所以，国家行政管理体制的优化程度，政府行政管理的科学水平，各行政机关行政工作的效率与形象均直接关系着国家的发展的水准，关系着中国人的创造潜能和活动效率的有效发挥，从而关系着社会主义现代化建设进程的快慢。
注释：
〔1〕王沪宁、 竺乾威主编的《行政学导论》认为行政发展是：采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以使行政更好地执行政治权威的过程。
〔2〕马克斯·韦伯著，黄晓京等译： 《新教伦理与资本主义精神》，第24页，四川人民出版社1988年版。
〔3〕马克斯·韦伯著，于晓、 陈维纲等译：《新教伦理与资本主义精神》第7页，三联书店出版社1987年版。
〔4〕十官为：百揆之官、司空、农业之官、司徒、狱官、 百工之官、虞官、礼官、乐官、谏官。
〔5〕参见余潇枫：《发挥监察监督的社会控制功能》， 载《浙江监察》1989年第3期。
〔6〕恩格斯：《致尼·弗·丹尼尔逊（1892年6月18日）》。《马克思恩格斯选集》第4卷第715页，人民出版社1995年第2版。
〔7〕参见邹东涛：《世界市场经济模式丛书》总序， 兰州大学出版社1994年版。
〔8〕谢庆奎主编：《当代中国政府》第1章、QSQS第11章，辽宁人民出版社1991年版。
〔9〕参见国务院办公厅秘书局、 中央编委办公室综合司编：《中央政府组织机构》，中国发展出版社1995年版。
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