农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析，本文主要内容关键词为：宅基地论文,探析论文,利益论文,机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国各省市都在积极开展新型农村社区建设的探索和实践，建设新型农村社区要求农民集中居住，这必然涉及宅基地的退出和补偿。农村宅基地退出问题是目前农村土地研究的热点和难点之一，涉及土地管理法规、土地产权等多方面。农村宅基地退出问题是新农村建设能否成功的关键，解决宅基地退出问题成为建设农村、发展农村的迫切需要。建立农村宅基地退出与补偿机制，以补偿为引力引导农民自愿退出宅基地是新农村建设的突破口。
一、宅基地退出与补偿模式
宅基地退出补偿方式可以分为：实物补偿、货币补偿、建设性补偿等。实物补偿是指通过住房安置的方式，对退出宅基地的农民进行补偿；货币补偿顾名思义是指以现金的形式对自愿退出农村宅基地的农民进行补偿；建设性补偿作为一种辅助性补偿是指通过乡村规划和基础设施建设的完善，对农民自愿退出旧宅基地进行补偿。目前，已有很多省市建立了自己相应的宅基地退出模式，取得了很多成功的经验。比如上海宅基地置换模式、浙江嘉兴“两分两换”模式、天津“宅基地换房”模式等。这些不同的模式给其他省市提供了经验，有很好的借鉴作用，也为农村宅基地退出提供了更多的选择。
1.上海的宅基地置换模式
上海的宅基地置换方式分为货币置换与非货币置换。其中货币置换是指农民将宅基地使用权有偿出让给农村集体经济组织，原宅基地由农民自行或由所在集体经济组织退耕复垦，或由原集体经济组织用于批租等经营；非货币置换指住房或宅基地置换，农民宅基地出让后，可以置换相应的住宅面积，或者换取相应的宅基地由农民自行建房。这些住房和宅基地主要集中在政府规划的城镇或中心村。
2.浙江嘉兴的“两分两换”模式
2008年嘉兴探索出“两分两换”模式。所谓“两分两换”，是指将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
其具体的程序是由政府投资成立国有投资开发公司，银行融资取得足够的贷款后，在安置区域建设大片住宅公寓。农民以其宅基地换取一套住宅，然后政府将农民的宅基地收归国有并复垦为耕地，这些耕地将为城市换来一定比例的建设用地指标。[1]这部分新增建设用地的出让收入大部分将用来偿还银行贷款。
3.天津的“宅基地换房”模式
天津的“宅基地换房”具体程序是：首先统一规划建设一批现代化的新型小城镇，农民以其宅基地按一定标准无偿换取小城镇中的一套住宅，集中居住；然后由区统一组织在原有村庄范围内对土地进行复耕(这部分土地相当于农民还迁住房占地面积大小)，实现占补平衡。[2]然后将节约下来的土地整合后再“招”、”拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口，部分用于商业开发。
二、农村宅基地退出与补偿中存在的问题
1.宅基地产权不完整，流转和退出受阻
宅基地是农民最重要的生活资料，是农民最重要、最值钱的财产。但目前农村宅基地产权不完整，流转和退出受阻。原因是我国法律禁止宅基地使用权自由流转，也禁止单独对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。对宅基地上的房屋采用房地一体的原则，即“房随地走，地随房走”。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》首次以基本法形式确立了宅基地使用权的用益物权性质，规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，但没有说明宅基地使用权人是否有收益权。同时对流转做了严格的限制性规定“农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给集体经济组织以外的居民、单位”，也不能进行抵押。由此可见，目前在法律层面上还没有放开对宅基地流转、转让和出租的约束。法律赋予农村宅基地的用益物权不能得到充分的实现。
2.宅基地退出缺乏正确的引导措施，农民“被上楼”现象严重
部分地方政府宅基地退出动机不纯，一味追求建设用地指标。由此导致的结果是部分地区的集中上楼引发了一定的社会矛盾，农民“被上楼”现象严重。近年来，城乡建设用地增减挂钩、土地换社保、宅基地换住房及集中上楼确实节约了用地，为城市发展腾出了空间，但也使得农民宅基地成为地方政府和房地产商借地生财的对象。部分地区的集中上楼活动在一定程度上侵害了农民宅基地权益，产生了一些新的社会问题。最典型的是暴力拆迁现象层出不穷，群众利用各种手段抗拒拆迁的情况也很多，有些地方因宅基地退出问题甚至爆发了群体性事件。这在一定程度上激化了社会矛盾，不利于社会稳定。
3.地方政府经纪人和服务者的角色之间产生矛盾
在我国，宅基地所有权是由农村集体经济组织享有的，农民拥有宅基地使用权。地方政府在农村宅基地退出过程中原本只有服务的义务，没有收益的权利。但在现实的情况中，地方政府更多的是充当经纪人的角色，其具体表现是“土地财政”，即在引导宅基地退出过程中赚取土地出让收益。目前，“以地生财”成了许多地方政府管理土地的至高准则，土地收入成为地方政府收入的重要来源。[3]在18亿亩耕地红线的制约下，很多地方政府并没有足额的土地可供出让，“城乡建设用地增减挂钩”政策一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。通过新型农村社区建设获利的途径是，将集约出来的宅基地复垦，获得城市建设用地指标，政府把城市建设用地指标拿到一级土地市场上进行拍卖，这样“一进一出”之间地方政府就获得了巨大的收益，而享有宅基地使用权的农民却没有享受到土地出让带来的利益，没有得到合理的补偿，这样势必会带来一些矛盾。
4.农民利益补偿机制不合理
新型农村社区建设农民退出宅基地时，必然涉及宅基地的补偿问题。现在的补偿办法存在以下问题：
一是补偿办法由政府单方确定。没有尊重农村集体经济组织和农民作为土地所有权人和使用权人、作为独立市场主体地位和平等公民应有的权利和意愿。
二是补偿范围狭窄，没有体现土地真正价值。补偿一般分为宅基地和地上附着物，地上附着物主要包括住房、附属设施和庭院。就目前情况来看，针对宅基地实际面积进行补偿的较少，一般以房屋面积为主，只对房屋面积给予安置补偿，对宅基地要么不给予补偿，要么只给予“合法确认”面积补偿(没有确认的不给予补偿)。如在北京市平谷区新城改造计划拆迁的13个村的实施方案中，多数村按照正房1∶1，厢房1∶0.5或0.7的比例进行置换，并未考虑宅基地范围内未建造房屋的土地补偿。[4]这实际上成了以房换房，忽略了宅基地的价值。
三是补偿标准太低，农民难以维持原有生活水平。虽然各地模式不同，但在宅基地退出补偿方面，减少宅基地的，补偿的标准是根据退出的宅基地面积按国家征用土地的标准来进行补偿；拆迁住房的，按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换。按此拆迁补偿标准，多个地方出现原房屋与宅基地的拆迁补偿根本不够购买新房的情况，部分农民感觉得不偿失，不愿意退出宅基地。如陕西由当地政府按每户实际退出的宅基地以当地土地征用的平均价格给予一次性的经济补助。汉中、安康和商洛对退出的宅基地每亩补助为10万～12万元，宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌为14万～16万元，延安和榆林为16万～18万元，西安为20万～25万元。[5]这样的补偿金额在关中一般县城也仅能买到一间房，而农民却永远失去了自己的立足地。
四是补偿办法忽视了农民土地增值部分的收益。土地作为一种资本，本身在社会经济发展中具有自身增值的潜力，因而作为原土地的所有者，农民对土地增值部分的收益享有分配权。对农民进行补偿应以土地价值而不是以农业生产价值为标准，以农业生产价值进行土地补偿的办法剥夺了农民增值部分的收益，宅基地的价值没有得到合理体现。宅基地作为农民的不动产，农民退出宅基地后节省下来的建设用地指标用于房地产或工业发展所得的巨额收益本应归农民集体所有，但事实上，大部分增值收益被地方政府和开发商所获取，农民只分得土地收益的极小部分，正如农民打的比方：“你抱走了我的母鸡，却只给个公鸡的价钱”。这往往会引发农民的不满，甚至出现群体性事件。
五是补偿标准存在“两差”，即农地征用与城市建设用地交易存在较大价差。这种价差表现在城市建设用地交易价往往是农地征用价的数十倍。农民土地被征为国有、农地被转为非农建设用地后，土地租金往往是过去的数十倍。农民土地收益与农地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益形成了强烈的反差，这种反差让农民心里无法平衡，也造成了许多的土地纠纷和社会矛盾。事实上，“两差”侵害了农民土地财产权利，对农民是极不公平的。现行宅基地补偿方式只考虑了土地农业产出价值和潜能，而没有考虑到工商资本对土地的需求。
三、农村宅基地退出与补偿的政策建议
1.明晰宅基地产权，建立宅基地流转市场，引入农村房地产评估
(1)放开宅基地使用权流转，确定和完善宅基地产权。确定和完善宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。首先，从法律上进一步明确宅基地所有权主体为村集体经济组织；其次，放开宅基地使用权自由流转，宅基地自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权”。目前，在一些地方已开始了这种尝试。广东首先开始尝试放开宅基地使用权流转，如广东未来一段时间，农村宅基地或可在本镇、本集体内部流转。广东省政府法制办2013年8月5日就《广东省农村宅基地管理办法(送审稿)》公开征求意见，称符合相关条件的农村集体经济组织成员，报乡镇政府或街道办同意，可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋，并取得相应的宅基地使用权。中国土地学会秘书长黄小虎认为，广东这一做法意味着农民可以通过交易宅基地来获得一些利益，有一定的积极意义。
(2)加快宅基地使用权登记发证确权工作。促进农村宅基地退出，宅基地确权是基础。著名经济学家厉以宁在点评新城镇化时说：“城里的土地是国有的，祖传的房子有房产证，买的商品房有房产证，有了房产证我要创业一抵押，钱到手了。农村土地集体所有，承包地、宅基地只有使用权，没有所有权，不能抵押不能转让，连出租都很困难，农民没有物质资本。除了名义上的集体所有权外，没有任何意义。”厉以宁认为，最重要的是推进土地确权制度改革，赋予农民三权三证。即承包土地的使用权、宅基地的使用权、农民在宅基地上所盖的房屋的房产权，然后给三权发证，促进流转。
(3)引入农村房地产评估。对宅基地进行经济补偿需要对宅基地价格进行确定，但目前宅基地评价体系和评价标准还没有建立，如何评价宅基地市场价格比较棘手。因此，政府和有关单位应该抓紧研究和制定合理的宅基地和农村其他建设用地价格评价体系，公平、公正、合理地评价每一块建设用地，为宅基地流转以及补偿提供技术支持。
2.以补偿为引力，以整理规划为推力，加快引导农村宅基地自动退出
要想农民退出宅基地，自愿“上楼”，必须以补偿为引力，以整理规划为推力。
一是以现金或实物的方式补偿。这种补偿方式让农民确实感受到退出宅基地不但没有任何经济利益损失，还能带来一定的收益。这样农民就会积极主动地配合新农村建设和土地整治，减少土地纠纷。
二是以整理规划为推力，进行建设性补偿。通过因地制宜的规划，改变旧农村脏乱差的面貌，改善生活和生产环境。在此基础上再通过合理的政策引导，农民自愿退出宅基地的积极性就会提高，新型农村社区建设的步伐就会加快。在进行村庄建设规划时应逐步进行，让愿意退出宅基地的农户提前迁入，剩下的逐步引导。不搞强制手段，不搞一刀切，因人而异，因地制宜，循序渐进。
如何做到以补偿为引力，以整理规划为推力，河南新乡市给出了答案。他们对农户出台每户补助10吨水泥，提供3万元至5万元建房贷款，并给予政府贴息等9项优惠政策；房子什么时候建？怎么建？把决定权交给群众，不搞强迫命令，全市超九成农户希望在新型社区建房居住。河南平顶山市也给出了答案。全市村庄被整合规划成539个新型社区，现已启动212个，但他们决不让群众“被上楼”，对于不愿退出宅基地的群众，他们给予尊重，积极靠示范来带动；对于自愿退出宅基地的群众，他们给予大力的支持和引导。
3.合理界定地方政府角色
宅基地退出再利用过程中的收益应该合理地分配给农村集体经济组织和农民，而不是地方政府。在我国，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农民拥有宅基地使用权，所以宅基地退出后的收益应由农村集体经济组织和农民合理分配，地方政府没有收益权。
实际上，我国大部分学者不赞同地方政府作为收益分配主要参与者。李延荣认为应将土地所有者、使用者和国家作为土地使用权流转收益分配的主体。地方政府既不是土地所有者，又不是土地使用者，没有理由参与土地流转收益分配。[6]王文、洪亚敏、彭文英认为各级政府部门(市县、乡镇、村)应退出市场交易，仅限于管理职能。[7]我们认为，地方政府并不是土地的权利人，所以没有理由参加流转收益分配。大部分基层政府在土地流转中是主导者，如果又是受益者，很可能导致地方政府的圈地运动难以遏制。
就地方政府的角色来看，地方政府应是服务者，是管理和服务农村集体经济组织和农民的，不享有收益权利。政府作为投资者使土地增值也是其职责使然。地方政府应牢记自己服务人民群众的角色，杜绝土地使用与收益经纪人角色。只有地方政府远离宅基地退出收益，才能避免土地财政，才能避免地方政府以地生财，减少土地违法行为，保证18亿亩耕地红线和粮食安全。
4.探索建立合理的补偿和收益分配方式和机制
进行新型农村社区建设，引导农民退出宅基地，必须探索建立合理的补偿和利益分配方式。即补偿标准如何确定、收益如何分配、如何确定收益分配的比例等。具体来说，有以下两个问题需要解决：一是补偿标准。要想以补偿为引力引导农民退出宅基地，就必须制定足够吸引的补偿标准。如何确定各类宅基地的补偿标准是一个棘手和亟待解决的问题。对补偿标准目前存在一定的争议，争议的焦点在于补偿标准到底应如何确定？韩康、肖钢认为应对宅基地商品化、资本化、市场化，[8]对退出的宅基地进行市场价值的经济补偿；张云华认为对于城市化、工业化进程中被迫让出宅基地的农民，不能仅补偿其房屋损失，还应当补偿其宅基地权益损失；[9]而欧阳安蛟、蔡锋铭等认为只需要以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准，10]无需对退出的宅基地进行市场价值的经济补偿。其实补偿标准的确定难度很大，原因是补偿标准定得太高，地方政府无法承担；定得太低，又不足以调动农民的积极性。另外，宅基地的补偿标准到底是宅基地的保障住房功能还是宅基地的经济价值抑或两者皆有目前的争议也很大，并没有一个定论。二是利益分配方式。因宅基地退出腾出的建设用地面积用于其他开发建设所得的收益应当如何分配？收益分配的主体中是否涵盖地方政府？农民应当享有的收益分配比例应当是多少？应当如何确定收益分配的比例？因宅基地流转尚未放开，目前宅基地退出主要是政府和集体经济组织推动，所以退出的宅基地收益权农民未能充分享受，这直接影响了农民退出的积极性。
因此，笔者认为，建立合理的补偿和收益分配方式，应从以下几个方面入手：
第一，健全利益表达机制。健全利益表达机制，就必须赋予退出宅基地的农民平等的谈判地位和权利。当前的政策给予了政府太多的权利，比如项目的规划和实施决策、补偿标准等，大多由政府控制，而作为真正的利益主体的农民，很少能真正有发言权。在农民退出宅基地时补偿应由双方协商确定，赋予农民宅基地使用权人应有的权利。在一些关键问题上，如宅基地调整、房屋拆迁、宅基地处置和补偿等问题，均应由村民大会或者村民代表大会表决通过。
第二，建立健全补偿机制，扩大补偿范围。在对农民退出宅基地进行补偿时，不仅要考虑宅基地的住房保障功能，还要考虑到宅基地使用权的经济收益功能。拆迁面积、补偿标准应以保护农民合法利益为出发点，以土地市场价值为标准对农民进行土地补偿。对于宅基地退出补偿范围应适当加大，除了房屋本身提供一定补偿外，对宅基地面积也应给予合理补偿。如北京市对农民退出宅基地的补偿是：房屋拆迁补偿=宅基地区位补偿价×宅基地面积+被拆迁房屋重置成本价。其他如装修费用及其他附属物费用、搬迁费、临时安置费、经营损失也应给予补偿，补偿要以市场价值为标准，根据市场价格进行调整。
第三，提高宅基地退出的补偿标准，提高农民在土地增值收益中的分配比例。进行新型农村社区建设，引导农民退出宅基地，事实上是对农民宅基地的征用，是城市化过程中农村土地资源被重新配置的过程。要提高宅基地退出的补偿标准，必须提高土地征用补偿标准。在以往相当长时期，我国征地补偿费计算是以农业生产价值为主要标准的。1998年《土地管理法》规定：土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，整个征地补偿费总和不超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。在2012年11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。现行土地补偿标准太低，而政府在其中获得差价太高，农民不满意并非没有道理，因此，补偿标准大幅度提高是必然趋势。
党的十七届三中全会提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”；中共十七大报告提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”；温家宝总理在2012年全国农村工作会议上提出“分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”，这些都表明改革土地制度、实行城乡同地同价、扩大农民分配权益已经逐步成为社会共识。目前，农村集体土地被征用中农民只拿到极小的一块，国务院政策研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40%～50%；政府拿走20%～30%；村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%～10%。因此，提高农民在土地增值收益中的分配比例已势在必行。
第四，赋予农民多样化选择的权利。对农村宅基地的补偿可以按情况区别对待。补偿可以选择一次性补偿也可以选择永久收益分配权。一次性补偿可以以宅基地换房、宅基地换宅基地或者以宅基地换货币，由村民自己选择。如果不接受一次性补偿，愿意将宅基地使用权以“股份”的形式投入农村建设用地市场的，则可以按股份多少享受集体建设用地收益年度分红。具体入股标准可以由农民和村集体协商确定。
最后，地方政府退出土地收益分配，通过税收调节农民宅基地退出补偿。农民宅基地退出补偿收益分配的主体应该是村集体和农民，地方政府除按法律法规收取相关税费外不应当参与收益分配。保证农民对土地收益分配的权利，取消地方政府对土地的垄断权，可以有效地化解土地纠纷。征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争，如何在地方政府和失地农民之间，取得一个利益平衡，以缓解矛盾，达到双赢，是一个值得思考的问题。在地方政府退出土地收益分配后，如何保障政府的利益？这其实可以通过税收来解决。土地增值如果都让农民全拿走也不公平，所以可以用收入或者土地交易调节税来解决，通过征税来解决公共基础设施建设所需费用，同时加大中央政府对地方财政的支持力度。只有这样才能减少土地纠纷，农民和地方政府才能达到双赢。
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