中国行政程序法典化之研讨——行政程序法典化之比较，本文主要内容关键词为：法典论文,行政论文,程序论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政程序法典的内容选择
没有哪部法律象行政程序法那样在世界范围内存在如此巨大的差异性，但对各国行政 程序法内容的选择仍然可以从以下四个方面予以概括总结：1.除行政程序的一般规定之 外，是否包括特定种类行政行为程序的规定?2.除程序性规定之外，是否包括实体规范? 3.除外部行政程序之外，是否包括内部行政程序?4.除事前、事中程序之外，是否包括 事后行政救济程序?中国行政程序法的内容选择基本上可以通过对这四个问题的回答予 以定位。
(一)是否包括特定种类行政行为程序的规定：一般规定型和一般规定与特定行政行为 程序并存型
制定行政程序法的目的在于统一行政程序，使行政程序趋于统一化、简单化和合理化 ，保护相对方的权利和提高行政的可预见性和效率。因此，各国都在行政程序法中规定 了为所有行政机关共同遵循的一些基本程序规则，不同的是有的国家除行政程序的一般 规则之外，还规定了特定种类行政行为的程序。
一般规定型是指在行政程序法中仅对适用于所有行政行为的基本原则和程序规则作出 规定，不包括特定种类行政行为程序的规定。采用一般规定型的国家有美国、奥地利、 意大利、瑞士和荷兰。
一般规定与特定行政行为程序并存型是指在对行政程序作出一般规定的同时，对特定 种类的行政行为的程序作出特别规定。采用这种类型的国家和地区主要有联邦德国、日 本、西班牙、葡萄牙、韩国和我国台湾地区、澳门地区。如联邦德国除行政程序的一般 规定外，还规定了公法契约程序和确定计划程序，韩国则同时规定了行政立法程序、行 政指导程序和行政计划程序。
(二)是否包括实体规范：程序型和程序与实体并存型
行政程序法自然为关于行政权力运行的程序性规定，各国行政程序法都规定了行政权 力运行的程序规则，但有的国家如联邦德国，在程序性规定之外，还规定了实体性内容 。
程序型指在行政程序法中仅有程序规定，不包括实体规定。采用程序型的国家以美国 为代表，瑞士、日本、韩国也属于此种类型。美国将行政法视为控制行政权力滥用的法 律，而不是行政权力运行的法律，因此并不重视行政法的法典化工作。其制定行政程序 法的目的就在于落实宪法中的正当程序条款，为公民提供基本的程序保障，同时使行政 权力的行使统一化、标准化和简单化。美国《联邦行政程序法》的内容主要包括行政公 开制度、规章制定程序、行政裁决程序和司法审查等内容，基本为程序规定，没有对实 体事项作出规定。
程序与实体并存型指行政程序法中不仅有程序规定，还包括实体内容。采用实体与程 序并存型的主要是具有行政法法典化理想的大陆法系国家，以联邦德国为代表，还包括 奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。联邦德 国学者深受其行政法鼻主奥托·梅耶的影响，一直致力于行政法的法典化工作，其行政 程序法的制定，不仅担负着行政程序法典化的功能，还担负着行政法法典化的重任，因 此，联邦德国《联邦行政程序法》中行政行为和行政合同等实体法条文占有相当比例。 联邦德国的立法对其他大陆法系国家行政程序立法产生了深远的影响。荷兰、西班牙、 葡萄牙、我国台湾地区和我国澳门地区都在行政程序法中规定了实体内容，使实体与程 序并存型立法形成与美国《联邦行政程序法》相对立的另一种立法模式。从各国行政程 序法的规定来看，行政程序法中实体性规范主要包括实体法原则、行政行为的一般规定 、行政合同等内容。
(三)是否包括内部行政程序：外部行政程序型和外部与内部并存型
行政程序法作为程序法的一种，指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务规 范的总称。因此，各国行政程序法都规定了外部行政程序，但有的国家除外部行政程序 之外，还规定了内部行政程序，主要是对行政机关相互关系作了规定。
外部行政程序型指只对与相对人权利义务直接相关的内容作出规定，不涉及行政机关 内部关系。采用外部型的国家相对较少，包括美国、日本、瑞士。美国《联邦行政程序 法》从正当程序观念出发，通过规定公民在行政程序中的权利制约行政权力，其核心在 于规范行政机关与公民之间权利义务关系，因此，基本没有行政机关内部相互间关系的 规定。
外部与内部并存型指行政程序法在规定与相对人直接相关的外部程序的同时，规定了 与相对人没有直接关系的内部程序。当然，采用外部与内部并存型的国家仍以外部行政 程序的规定为主。采用外部与内部并存型的国家较之外部型的国家要多，基本为大陆法 系国家，有联邦德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区。其原 因主要在于大陆法系国家的行政程序法担负行政法法典化的重任，对行政权力运行主体 的规范自然规定在以行政机关行使公权力行为为调整对象的行政程序法中。上述国家关 于内部行政程序的规定主要包括行政机关的设置、合议机关制度、行政机关相互间关系 、管辖等内容。
(四)是否包括事后行政救济程序
行政程序法规定了行政机关作行政决定时应遵循的规则，因此，各国行政程序法都规 定了事前、事中程序，不同的是有的国家和地区还对行政决定作出后的行政救济程序作 出规定，如奥地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区在行政程序 法中对行政决定作出后的行政救济程序作出了规定，其中瑞士《行政程序法》关于诉愿 程序的规定占了条文总数的三分之一强。没有在行政程序法中规定行政救济程序的国家 ，一般制定有专门的行政救济法。
二、行政程序法典的立法架构
行政程序法的立法架构是指行政程序法的内容在结构上的安排。立法架构是一个技术 性问题，处理好了，不仅有利于法典的制定，更有利于法典的理解和执行。从各国规定 来看，不仅在行政程序法中规定了实体内容国家的立法架构与仅规定程序内容的国家差 别很大，仅就各国共有的程序性规定而言，立法架构差别也很大。
(一)实体与程序并存型行政程序法的立法架构
在行政程序法中同时对实体内容作出规定的国家，基本为大陆法系国家。由于大陆法 系国家行政程序法不仅担负将行政程序法典化的功能，还担负行政法法典化的重任，其 行政程序法的立法架构与行政法体系是相吻合的。大陆法系国家的行政法以行政行为为 核心概念构筑，是关于行政权力运行的法律，作为行政法组成部分的行政程序法被视为 关于行政决定如何成立的法，因此，其行政程序法的制定一般以行政权力为核心，采用 如下线性立法架构：总则(规定立法目的、基本原则等内容)行政主体(行政权力的行使 者)行政程序的一般规定(行政权力的运行程序)行政行为的一般规定(行政权力运行的结 果)特定种类行政行为程序(遵循先一般、后特别的立法规则)行政救济程序(违法、不当 行政决定的救济)。
从上述架构可以很明显看出采用程序与实体并存型大陆法系国家行政权力自我规范的 立法思路：首先是规范行政权力行使主体，接着是关于行政权力运行程序的一般规定， 然后是行政权力运行结果行政决定的规定，需要对特定种类行政行为程序进行规定的规 定特别行政程序，最后是行政救济程序，遵循了大陆法系行政法以行政行为为核心概念 构筑的行政主体、行政行为、对行政行为的监督的理论体系。
(二)行政程序法的程序性规定的立法架构
对程序型国家来说，对程序性规定的架构分析就是对其立法架构的分析，对程序与实 体并存型国家来说，是对其程序性规定部分立法架构的分析。比较各国行政程序法的规 定，程序性规定的立法架构主要有以下几种形式：
1.根据行政行为的种类，规定相应的程序。
行政程序法以行政机关的行政行为为规范对象，有的国家因此以行政行为的种类为线 索架构程序性规定。行政行为种类繁多、性质差异较大，以行政行为的种类为立法线索 ，其优点在于立法者可以选择需要规范的行为种类，针对每一行为的特点，有针对性规 定与之相适应的程序。采用这种方式的主要是美国和日本。
美国《联邦行政程序法》的立法架构确切说采用了两大分类，一为将行政行为分为制 定法规和裁决两种；一为将程序分为非正式程序和正式程序，因此，《联邦行政程序法 》一共规定了四种程序类型：制定法规的非正式程序、制定法规的正式程序，裁决的非 正式程序、裁决的正式程序。日本《行政程序法》第二章、第三章、第四章和第五章分 别规定了对申请所为的处分、不利益处分、行政指导和申报的程序，基本按照行政行为 的种类规定了相应的程序。
2.以行政行为的过程为线，规定相应的程序。
行政程序是形成行政决定的过程，因此，有的国家以行政行为的过程为线，在行政程 序的不同阶段，规定了与之相应的程序制度。以行政行为的过程作为架构程序的主线， 符合人们认识发展的过程，其优点是可以结合每一阶段的特点，规定相应的制度，显得 立法思路清晰，简洁明了，易于执行。采用这种形式有西班牙。西班牙《行政程序法》 第六编为“关于行政程序的总规定”，以程序的发展为线分为五章，分别是“程序的开 始”、“程序的安排”、“程序的审理”、“程序的结束”和“执行”。
3.总则和分则相结合。
所谓总则与分则相结合是指在总则中不分行为的种类和程序的阶段，对各种类型行政 行为程序的共同事项作出统一、集中的规定，为关于行政程序的一般规定；分则中则针 对特定种类行政行为的程序作出特别规定，如联邦德国第二章为行政程序的一般规定， 适用于行政程序法适用范围内的所有机关的所有行为，属于总则的内容；在第四章规定
了公法契约程序，第五章规定了特种行政程序，包括正式行政程序和计划确定程序两种 ，1997年的修正中加进了“加快许可程序”，属于分则的内容。与联邦德国行政程序法 程序规定架构相似的国家和地区还有瑞士、韩国、葡萄牙和我国澳门地区、台湾地区。