建立政府采购制度 强化财政调控职能，本文主要内容关键词为：政府采购论文,职能论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实行政府采购制度势在必行
政府采购是政府机构或其他公共机构采购货物、工程或服务的一种经济行为，政府采购起源于1782年的英国，此后，欧美等国家相继广泛实行。尤其是在经历了30年代的经济危机和“二战”之后，政府采购行为逐步被规范化、程序化和法制化，形成了一套较为完备的政府采购制度。政府采购制度，就是规范政府采购主体、程序、范围以及仲裁等法律、法规的总和。它包括：由谁来采购以及采购什么；采购计划的制定、审批；公开招标的竞争；合同的拟定；采购程序的管理和监督；采购效果的审计和检查等等。
政府采购与计划经济的调拨和控购有着本质的区别。这种区别主要表现在政府采购是依靠价值规律和经济手段，而不是单纯的行政手段。政府采购具有资金来源的公共性、非盈利性、公开性、广泛性、政策性和数额巨大的特点。因此，政府采购要贯彻公共管理、法制、公平、竞争的原则。
我国之所以必须建立现代政府采购制度，主要有以下两个方面的原因：一是我国原有政府采购支出模式正在不适应市场经济发展需要的问题，存在种种弊端；二是现代政府采购制度对经济发展具有良好的促进作用。
从我国政府以往消费采购的实践上看，其基本模式是，财政根据预算向有关预算单位拨款，预算单位自行采购支出。这种财政拨款、各单位分散采购的模式是计划经济体制的产物，不适应市场经济发展的需要。其弊端在于：第一，造成资金浪费，预算资金使用效率不高。分散采购丧失了批、零差价和大批量采购的价格优惠，并且因缺乏有效的监督，容易发生盲目采购、重复采购和随意采购的现象。第二，采购过程不透明，容易滋生腐败。分散采购中，供应商的选择、商品品种、价格的确定等事宜，往往都是由“内部人”决定，为“幕后交易”的产生提供了土壤，成为腐败现象滋生的温床。第三，采购中难以避免非公平交易。有的地方和部门在局部利益的驱动下，采购中实行地方保护政策，有的供应商运用不正当竞争手段牟取私利，形成不公平竞争。第四，分散采购难以发挥应有的宏观调控作用。现代政府采购制度是政府实现其经济政策的重要手段，对经济发展具有较为直接的调节作用，该作用在分散采购的制度下无法发挥。
与我国原有的政府分散采购制度相比，现代政府集中采购制度具有不可比拟的优越性。首先，有利于节省政府支出，硬化预算约束，提高支出效益。因为政府采购是一种集中性采购行为，一方面可以直接与厂家订货，减少中间环节，降低采购成本，另一方面可以利用公开招标的形式，有效防止不正当商业行为，有利于提高采购质量，节省开支，同时，强化了财政对支出的监督和约束，有利于财政支出的规范化建设，可以有效地避免非正常支出。其次，有利于政府加强廉政建设，消除政府公共资金使用过程中的腐败现象。政府采购活动公开透明，便于加强政府监督。政府采购中所通用的招标方式，既引进了竞争机制，又增强了透明度，并促进了公平交易，可以有效地防止腐败现象的发生。第三，有利于政府调节国民经济的运行。政府采购是政府加强宏观调控的重要手段之一。政府采购的数额较大，一般国家占预算支出的1/3以上，对市场供求必然产生重要影响。政府根据经济发展的需求，可以通过扩大或缩减政府采购来调节市场需求。第四，有利于国家支持重点行业的发展，有利于保护民族产业。政府的购买行为，是扶持重点行业和保护民族产业的重要手段。第五，是我国经济走向世界的必然要求。我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划，明确最迟于2020年与各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场，但是，我国在加入世贸组织时，必须签署《政府采购协议》。虽然开放的行业、产业及时间仍可以有所选择，但我国实行政府采购的实际时间可能要大大提前。因此，我国政府采购的现状亟待改革，建立现代政府采购制度势在必行。
二、我国政府采购的现状
我国政府采购总体上处于起步和探索阶段，在改革大潮的推动下，正呈出现方兴未艾之势。从1996年至1998年11月份，全国财政行财系统已有23个省（市、区）共373个地市（县）开展了政府采购工作，用于政府采购的资金达20亿元之多，共节约资金2.7亿元，平均节约率达13.5%，取得了良好的经济和社会效益。这些全国试点单位已率先进行了大胆的尝试和探索，并积累了初步的经验。但我国的政府采购目前还处于如下状况：
第一，无法可依，地方自行探索。国家现在尚无统一的《政府采购法》，试点单位只能自己制定试行办法。因此，我国目前政府采购仍然是初期探索阶段，所称的政府采购制度之义仅限于改革原来的传统政府购买模式，而不具有政府采购制度的真正涵义和意义。
第二，政府采购的管理体制不明确，对政府采购主体、范围和程序没有统一的基本规定，导致政出多门互不衔接，如不加规范极易导致混乱，影响政府采购的形象和声誉。
第三，缺少一批较高素质的专门专业人员。这批人员不仅要求具有政治素质好、遵纪守法的品格，同时还要具有懂法规、懂技术、精外语、会核算、能管理的专门才能。这是完成政府采购中必不可少的根本基础和基本队伍。
第四，没有统一的政府采购的信息披露媒体和渠道。这样就无法做到公平与竞争，更无法发挥政府采购的节约资金支出和宏观调控的基本职能。
第五，对政府采购缺乏基本的了解，对这一创新式的改革还缺乏应有的认识，甚至个别部门还会因利益的调整产生抵触情绪。因此，应该加大宣传力度，特别是政府机构和公共事业单位的领导更要提高认识、积极配合，自觉推动政府采购政策的出台、发展与完善。
三、政府采购的实施步骤
我国政府采购在目前的基础上，从试点到完善应遵循以下的轨迹运行。
1.规范试点。即在原来试点的基础上，明确政府采购的主体、范围和方法。第一，明确采购的主体。由于现在采购主体的不甚明确，造成了采购管理的多元化、财权分散和重复机构的问题。采购主体在实践中可区分为三个层次的体系，即管理主体、操作主体和购买主体。管理主体负责制定政府采购制度及其各项具体规章，编制采购计划并组织实施，监督商品采购和使用过程，根据购买主体的验收签单支付货款。采购操作机构负责发布招标、广告、评标、决标、签订合同等具体购买活动。购买主体负责对所采购商品或劳务的验收和按规定使用。在这三个层次的主体中，首先，管理主体是关键。谁应该成为管理主体呢？从政府采购的本质和实施政府采购制度的目的而言，财政部门是当然的主体。这是因为，政府采购的本质就是政府财政支出的安排和使用行为，而财政部门本身就是管理财政支出的。另外，从实施政府采购贯彻财政宏观调控政策方面看，调整和优化财政支出结构，也只有财政部门能够完成。其次，采购操作机构。它可以是政府某一部门的下设机构，也可以作为中介组织。作为政府某一部门的下设机构，最好将原国有资产管理局合并到财政部门，将国资局的行财机构改为政府采购的操作主体，这样既能充分体现财政支出管理的力度，又能充分发挥国有资产管理的职能。如果作为中介组织出现，负责协调、组织、管理的也应该是财政部门，至少应该有财政部门参加协调，但这个中介组织必须具有高素质、高层次的注册会计师、资产评估师、律师以及精算师等专业人员。再次，购买主体。它既是具体的购买商品的使用主体，又是价值形态的具体簿记单位，它的职责主要是购买商品的验收、质量的证明反馈和按规定使用，它体现政府采购的最终用途。第二，明确采购的范围。采购的范围也包括三个层次。即：对哪些单位的消费进行采购；采购哪些方面的物品或劳务；对多少钱的物品进行统一采购。首先，政府采购应该包括哪些部门。对我国的具体情况而言，除政府机构、国家机构（公、检、法、警、监）外，还有大量的由财政拨款的事业单位。这些单位是否也应列入政府采购的范围？笔者认为，财政拨款超过60%的部门应该实施统一的政府采购。但考虑到试点效应问题，第一步应先在政府机构、国家机构范围内试点，然后再推而广之。其次，政府采购包括哪些购买品？在这一问题上，目前确实存在很大分歧。这里主要应该明确两个问题：一是从政府采购对象上分，政府采购的范围是指公共消费品的购买。公共消费品在我国主要* 包括党政机关、国家机构的日常公共用品和劳务服务。公共用品是指各类办公设施、交通工具、通讯工具以及构成固定资产的设备、房产和使用较多、规格一致的低值易耗品，如纸张等。劳务服务主要包括政府投资于能源、交通、邮政、电讯、教育、文化等公共设施的工程劳务和政府所需的其他劳务，如车辆维修、房屋维修、会议承办、外事接待等。二是从政府采购的资金来源上分，政府采购的范围是指用财政性资金和官方贷款来采购的商品和劳务支出。主要体现为党、政、军、群团等各部门的公用事业费支出和建设性投资贷款，也就是说所有行政事业单位所发生的公用事业费支出和建设性投资贷款，均属于政府采购的范围。再次，政府采购的门槛价（采购金额起点）。关于采购金额起点问题，国外也有参照标准，如美国为10万特别提款权单位（约合9.2万美元）。但根据我国的国情却很难确定统一的标准。如确定高了，就会缩小政府采购的范围，影响发生率有效性原则；确定低了，就会盲目扩大发生率，使采购费用大于节约费用，造成得不偿失的负面效应。由于政府采购商品和劳务范围的复杂性与广泛性，应对不同类的商品和劳务做出若干分类的采购金额起点控制，一般性商品应以10万人民币为起点，但对于房屋维修、小型工程项目等应以100万元为起点为宜。第三，明确采购方法。政府采购方法，一般有公开招标、有限招标和自由采购等方法。①公开招标，是利用公共媒体或专门出版物定期发布有关公开征求竞争的广告，所有具备条件的供货商都可参与竞标。因在招标投标竞标评标决标中工作量太大，所以各国采用率仅占政府采购的30%～40%。②有限招标，即事先对参与招标的供货商数量加以限制，符合规定条件的厂商才能参加投标。③自由采购，是对合同标的额较低的标准化货物或服务的采购，经过对几个供货商（至少三家）的报价、质量、信誉进行比较后综合确定采购的方式。
2.依法推广。即在规范试点的基础上，经过认真总结经验教训，制定出《政府采购法》，按照这一基本法规，全面推开政府采购行为，使之在社会主义市场经济建设中，在宏观调控和调整产业结构方面以及抑制和防止腐败方面发挥出更大的作用。从规范试点到依法推广，大约需要3～5年的时间才能完成。
3.配套完善，形成政府采购制度体系。政府采购制度的建立和完善是一项浩大的系统工程，没有5年以上时间难以完成。它不仅需要制定出台《政府采购法》，而且需要与之相配套的实施细则以及政府采购的《招标投标条例》、《争议纠纷仲裁办法》等一系列配套法规，同时还需要现行和即将出台的法律、法规的相互配套。
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