对八十年代以来我国国债总量扩张及趋势的分析，本文主要内容关键词为：国债论文,总量论文,趋势论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1981年恢复发行国债至今已有17年（本文所称国债仅指国库券等国内债务），17年来累计发行8000多亿元，余额约5000亿元。在我国国债市场建设取得重大进展的同时，引人关注的是1994年后年度发行额急速扩张，1994年1028.6亿元、1995年1510.9亿元、1996年1952亿元、而1997年则超过2000亿元。
国债规模为什么急速扩张
新中国发行国债的历史最早可追溯到1950年，1959年后停止发行，直到1981年恢复国债发行。从整个发展过程来看呈放量扩张态势，1958年以前年度发行额在10亿元以下，1981～1990年年度发行额为二位数，此后开始增加年度发行额，1991～1993年发行额为三位数，1994年后年发行额为四位数（见表1）
表180年代后国债年度发行额 单位：亿元人民币
年 份 1981
1982
1983
1984 1985
1986
1987
1988
发行额 48.66 43.83 41.58 42.58 60.61 62.51 63.07 92.17
年 份 1989
1990
1991
1992 1993
1994
1995
1996
发行额 56.07 93.46 199.3
395.6 381.8 1028.6 1510.9 1952
资料来源：《中国财政统计》1994年及其他公开刊物
导致国债年度发行额逐年增大的原因是多方面的，主要有：
第一，财政赤字巨增。财政赤字是指财政支出规模超过财政收入的差额，其产生无非因为以下几种情况：一是财政收入规模不变，支出规模扩大；二是财政收入减少，支出规模扩大或不变；三是财政收入减少，支出也减少，但收入减少幅度大于支出减少幅度；四是财政收入增加，支出也增加，但收入增长幅度小于支出增长幅度。80年代后，一方面，尽管财政收入总额不断增加，1980年为1085.2亿元，1993年为5088.1亿元，不过相对于GDP的比重而言却从24%下降到16%，这说明财政收入能力相对不足。另一方面，财政支出规模从1980年的1212.7亿元增加到1993年的5287.4亿元。从财政收入与财政支出的增长幅度看，1980～1993年的14年间，除5年中财政收入增幅略高于财政支出增幅外， 其余9年财政收入增幅均小于财政支出增幅。从理论上讲， 当财政收入不足时，如果能压缩财政支出规模，也不一定会产生赤字。但财政支出连续的且呈刚性增加，这样出现财政赤字就在所难免，我国历年的财政赤字多数就正是在这种情况下产生的（见表2）。
表2 我国1980～1995年财政赤字单位：亿元人民币
年 份 1980
1981
1982
1983 1984 1985 1986 1987
赤字额 141.9 35.7
57.7
80.4 92.9 28.7 158.6 169.3
年 份 1988
1989
1990
1991 1992 1993 1994
1995
赤字额 272.6 158.9 146.7 237.1 258.8 293.4 484.6 674.9
资料来源：1.袁振宇著《财政赤字研究》1991年版
2.《中国金融年鉴》1996年版
3.按不包括债务收支的口径调整赤字
表2、表1清楚地反映出，国债发行额与财政赤字之间存在一定的关系。
第二，弥补赤字方式的转变。虽然表2、表1说明发行国债与财政产生赤字有着某种内在关系，但是，由此断定财政产生赤字必然引起国债发行就显得结论过于轻率。事实上，是否发行国债，发行多少国债，关键在于弥补赤字的方式。从表2可以看出，1994年的赤字是1993 年的1.7倍，而表1中1994年发行的国债数额却是1993年的2.7倍。因此，导致1994年后国债发行额大增的直接原因是弥补财政赤字方式的改变。国务院规定从1994年起国家收不抵支不再向银行透支，而改为依靠发行国债来弥补缺口，这样国债发行规模扩大也就是情理之中的事。
第三，国债规模累积效应。与透支或发票子弥补财政赤字不同，国债是通过信用方式发行的，到期必须还本付息，是财政的硬债务。历年发行额和余额滚存使每年还本付息额越来越大。由于规模累积效应，使每年发行的国债中有相当部分要用来偿还当年到期的债务本息。例如，1995年发行1510亿元国债，而当年还本付息额为845.6亿元，占56%。1996年发行1952亿元国债，当年还本付息为1331.7亿元，占68%。可以说，1995年后我国已进入一条发新债还旧债的道路，并且，这种特征在近年内将长期存在（见表3）。
表3 1996～2000年财政债务还本付息测算单位：亿元人民币
1996年 1997年 1998年 1999年 2000年
财政赤字 570 470 370 270 170
还本金额 8001050 1400 1750
2050
付息额 300 550 300 650 950
资料来源：国家计委经济研究所国债课题组《“九五”期间国债总量调控与提高国债资金使用效益分析》，《经济改革与发展》1996.4。
第四，强化政府职能的必然结果。自30年代大危机以来，各国普遍强化了政府的经济职能、社会职能和管理职能。我国作为社会主义国家，为了保证国民经济持续、稳定、协调地发展，更应加强政府的职能，确保政府能掌握相当部分的财力。但随着80年代后财税、金融体制的重大改革，国民收入分配格局以及财政、银行在国民经济中的地位发生明显变化。一方面，企业、尤其是个人收入增加，在银行存款快速增长；另一方面，财政收入相对减少，在银行存款增幅相对下降，形成“小财政”、“大银行”格局。在财力不足情况下，又要加大政府对基础产业投资，改善经济结构的力度，必然产生“小财政”、“大政府”的矛盾。解决这一矛盾的最佳办法就是利用国家信用发行国债筹集资金用于基础设施建设等方面。因此，国债发行额增大是在财政收入不足现状下强化政府职能的必然结果。
支撑国债规模扩张的原因
如果把国债看作是一种金融商品，那么，财政赤字的存在至多说明财政需要和可以向社会供给这样的商品，但能否发行国债以及发行多少国债，关键还在于需求方，即购买者的愿望和购买能力。就我国来讲，支撑国债规模扩张的主要原因有：
第一，人们对政府的信任和支持。国债是一种反映债权债务关系的凭证，如果潜在的债权人对债务人没有信心，那么，这种信用关系是建立不起来的。在党的领导下，改革开放以来我国国民经济取得举世瞩目的成就，党和政府受到全国人民的拥护和爱戴，人们充分理解政府通过发行国债筹集建设资金对确保国民经济健康发展的重要意义。因此，总是抱着极大的爱国热情认购国债。
第二，各经济主体可支配收入增加，应债能力增强。改革开放使人民真正得到实惠，收入大幅度增加。1978年， 职工工资年收入仅为615元，农民家庭年均纯收入也只有133.5元。到1995年， 城镇居民年收入达3502元，农民达1789元。同时，城乡居民储蓄存款以年递增30%左右的速度增加（见表4），1997年超过4万亿元，占国内总储蓄的70%以上。
表4 1978～1996年城乡居民储蓄存款余额
单位：亿元人民币
年 份 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
余 额 399.5 523.7 675.4 892.5 1215 1623 2239 3081 3822
年 份 1989 1990 1991 1992 19931994
1995
1996
余 额 5196 7120 9242 11759 15204 21519 29662 35000
资料来源：《中国金融年鉴》
利用表4和表1的数据，可以计算国债发行额（A ）占储蓄存款余额（B）的比重（见表5）
表5 国债发行额占储蓄存款余额的比重 单位：%
年 份 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
A/B9.3
6.5
4.6
3.5
3.7
2.7
2.0
2.4
1.1
年 份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
A/B1.3
2.2
3.4
2.5
4.8
5.1
5.6
资料来源：同表1、表4
表5的数据表明， 我国国债发行额占储蓄存款余额的比重是很低的，这说明，仅从居民投资者来看，国债的潜在购买力是很大的，进一步扩大国债规模仍然有余地的。如果这一比例提高1个百分点，按1997 年的储蓄存款余额计算就可以多购买国债近4000亿元。
另外一个支撑国债规模扩大的主体是商业银行等金融机构。长期以来，我国商业银行的资产绝大部分是贷款，购买国债的比例很小，不到7%。随着我国银行商业化改革的深入， 国债将成为商业银行一项重要的资产，并将进一步支持国债规模的扩大。
第三，国债的投资性增强，逐渐成为“金边债券”。如果在90年代以前，人们购买国债主要是出于爱国的话，那么，90年代以后人们购买国债则更多是把它作为一种投资行为，尽管其中仍不乏爱国因素。作为金融商品，国债较好地兼顾了“三性”。首先，投资国债的安全性好。由于政府作为债务人，它以财政收入保证按时兑付到期国债本息，几乎不存在违约的可能性，能确保投资者按时收回本息。其次，投资国债的收益率高。目前，我国国债利率（附息国债）是参照银行同期存款利率制订的，比存款利率要高出1～2个百分点。另外，在通货膨胀时还通过保值补贴来提高投资者的实际收益率。例如，1994年发行的3 年期国库券收益率为13.96%，比3年期定期储蓄存款利率高1.72个百分点，且享受保值补贴。再次，投资国债的流动性强。80年代后期，我国建立并逐渐完善了国债二级市场，投资者可随时按市场价格卖出国债，收回投资。最后，国债期限结构日趋合理。我国已发行的国债的期限包括3 个月、6个月、1年、3年、5年、7年和10年。 投资者根据自己的意愿进行期限和数量组合。另外，国债投资基金的设立给投资者提供了新的投资渠道，投资方式多元化。
第四，国债一级、二级市场完善。从一级市场建设看，1981年以来，我国共采取了4种不同的国债发行方式。一是1981～1990 年的行政分配方式；二是1991～1993年的承购包销方式；三是1994年实行的柜台销售方式；四是1996年以后的招标发行方式。一级自营商制度逐渐成熟，发行方式更加市场化。二级市场交易活跃，方式多样，既有柜台交易，又有交易所的场内交易。二级市场的完善对扩大一级市场起到了重要的推动作用。
国债规模扩张的趋势
80年代后我国国债发行额和余额规模出现了明显的扩张现象， 但这并不只存在于我国。事实上，西方许多发达国家早在60 年代就开始出现赤字长期化和国债规模越来越大的问题。在主要发达国家， 财政赤字并不采取向中央银行透支的办法弥补， 而是通过向国内外借债的方式来弥补。因此，国家债务都有很大增长（见表6）
表6 1950～1987年主要资本主义国家中央政府的债务 单位：亿元本国货币
年份196019701980198519861987
美国234929127377
1598518133
19677
英国311 1067
1666 1802
法国848 989 4183
1067011959
9888
日本9580
48450
981490 1755400
意大利 92860
231890 2062120 6542610
年份196019701980198519861987
德国225 473 23583992 4220
4466
资料来源：袁振宇著《财政赤字研究》1991年版
从我国现状看， 拉动国债发行规模剧增的因素将在今后相当长一段时期存在。
第一，财政赤字规模难以压缩。80年代后我国财政赤字额呈上升趋势，1995年达674.9亿元。 尽管财政部门计划在“九五”时期每年减少赤字100亿元，但是要真正实现这一目标是很困难的。从增收角度看，主要取决于税收情况。我国税收大部分来自于国有大中型企业，而企业经济效益不佳在近期内难以改观。因此，税收增长难如人愿。从节支角度看，财政支出规模越来越大，节支难度大，一旦压缩支出规模可能导致国民经济的萎缩。增收的困难与节支的难度说明，财政收支缺口还有可能进一步扩大。
第二，债务本息支出规模增幅较大。按1994年、1995年、1996年国债发行规模增加幅度计算，到2000年年度发行规模将超过5000亿元，余额达到12000亿元，当年还本付息近3000亿元。 债务本息支出的硬约束必然要求增加国债发行。
第三，加快支柱产业和基础设施建设是实现“九五”计划和2010年远景目标的前提条件。要保持国民经济高速增长，完全依靠商业金融是不可能的，必须加大财政对支柱产业和基础设施的投资力度。在财力有限的情况下，只有通过发行国债的方式把分散的居民储蓄转化为长期建设资金才是现实的选择。
我国国债规模是否适度
鉴于不少发展中国家债务危机的深刻教训，长期以来我们比较注重外债负担，严格控制外债规模。而对内债，则不少人基于这样的理由：其一，内债的债务人是政府，而政府是人民的代表，债务人和债权人的根本利益是一致的，国债不过是左手欠了右手的债。其二，我国的赤字是建设性的，国债也是建设性的。其三，部分衡量国债规模适度的指标仍在安全线以内。其四，至今还没有哪一个国家因内债而破产。认为国债不是债，不存在规模是否适度的问题，关键在于如何使用国债资金。本人认为，提高国债资金使用效益固然非常重要，但在客观上国债规模存在一个度的问题：
第一，作为信用总量的一部分，国债必须是有限的。国债是反映信用关系的凭证，国家信用、银行信用、商业信用是构成一国信用总量的最主要部分。理论和实践表明，相对于一定时期的国民经济而言，信用总量必须控制在一定的数量范围内。超出这个度容易导致信用膨胀并引发通货膨胀。从理论上讲国家信用总量扩张并不必然产生社会信用膨胀，如果在国家信用量扩大时，能适当缩减银行信用与商业信用，全社会信用总量仍可与国民经济发展保持适度的关系。但在我国的实践中，当国家信用总量扩张时，其他信用形式，尤其是银行信用却又很难压缩，1994年的通货膨胀就是在这种情况下愈演愈烈的。既然国民经济对信用量的内在合理需要是有限的，因此，国家信用也必然是有限的，国债规模也就是有限的。
第二，从国债的负担能力来讲，国债必须是有限的。国债的债务人从形式上看是政府，但真正的债务人却主要是纳税人。因为政府只是一个权力机构，它本身并不创造社会财富。偿还本息的资金主要来自于税收。这表明，国债规模越大，纳税人的负担越重。如果因赤字→国债→信用膨胀→通货膨胀，则不仅纳税人要付出代价，全体人民也要遭殃。
第三，从国债作为一种金融商品来讲，投资者的购买能力是有限的。国债投资主体包括居民、企事业单位、商业银行及其他金融机构等。能购买多少国债取决于各经济主体的可支配收入（资金）的数量，显然后者是有限的。
第四，从我国衡量国债规模的“五项”指标的现状来看，必须严格控制国债的总规模。判断国债规模是否适度的主要指标有五项：一是债务依存度，即当年国债发行额／当年财政支出额，它表明当年财政支出中有多少是由债务收入支持的。该指标越高表示财政支出越依赖债务收入，财政越脆弱。二是国债负债率，即国债余额／GDP。 该指标越大表示国民经济的国债化程度越高，国家对经济的干预越强。同时也反映出财政收入相对不足。三是国债偿还率， 即当年国债到期还本付息额／GDP。该指标越高，表示债务偿还越集中，期限结构不合理。四是财政分配率，即当年国债发行额／GDP。该比率越高， 表示财政通过发行国债集中的财力越大。五是国民应债率，即人均国债量／人均存款。该指标越高，表示年收入中购买国债的比例越大，潜在购买力下降。
按国际通行标准，债务依存度不超过20%即认为是安全的，国债负债率不超过15%即认为是合理的，国债偿还率不超过6 %即认为是合理的，财政分配率不超过3%即认为是适度的。
从我国的实际情况看，国债依存度1990年为14%，1995年为21.3%，1996年大约26%，如果考虑到《预算法》规定地方政府不得举债，我国的债务纯粹是中央政府债务，那么中央财政支出对债务的依存度1990年为35%，1995年为53%，已大大超过了20%的标准。 国债负债率， 1993年为4.3%，1994年为5.1%，1995年为5.2%， 也有人认为该指标1994年为6.23%、1995年为9.65%，尽管该指标远比美国1992 年的42.2%，日本的55%低得多，但有许多不可比因素，如巨额的财政收入、发行国债的历史、超长期国债等。国债偿还率，1994 年为7.48 %、 1995年为13.48%。财政分配率，1985年为0.8%、1990年为2.9 %、 1991年为3.3%、1992年为3.8%、1993年为3.4%、1994年为4.2 %、 1995年为3.8%。这表明1991年后该比率均超过公认的3%的水平。仅考虑储蓄存款的应债比率，1981年为9.3%、1994年为4.8%、1995年为5.1%，表5的数据说明，我国国债发行额占储蓄存款的比重还很低， 但由此得出国债的潜在购买力很大却值得考虑。从国债的国民负担来考察也许更有助于我们正确认识应债能力。1995年我国农村人均年收入1789元，城镇居民人均年收入3502元，按农村人口与城镇人口8∶2的比例加权计算，全国人均年收入为2131元，而1995年底国债余额为3300亿元，按12亿人计算，人均国债275元，占人均年收入的13%，即每100元收入中，有13元用于购买国债。这对于尚有几千万人未解决温饱的中国来讲，不能不说是一个相当高的比例。人均国债量／人均储蓄存款比例低，而人均国债量／人均年收入相对较高似乎是一个矛盾，前者说明应债能力强，后者则说明应债能力不高。但这个矛盾恰好正说明单纯依据某一指标得出的结论难免有失偏颇。
有人研究过，在当年国债发行额／当年财政支出额、国债发行余额／GDP、当年还本付息额／GDP，人均国债量／人均年收入4项指标中， 对国债发行规模影响大小依次是国债偿还率、国民应债率、国债依存度、国债负债率。在我国，只有影响力较小的第2项处于安全线以下， 其余3项均已超标。因此，不能对继续扩大国债规模过于乐观。
综上所述，本文的结论是：我国国债规模扩大是经济体制改革的必然结果，并将在一个较长的时期内存在。进一步扩大国债发行规模仍有余地，但必须注意国债的期限结构，提高国债资金的使用效益。加快国有企业改革，提高企业经济效益，从增收上作文章，逐步改变财政支出依赖债务收入的现状，尽可能减少年度国债发行规模。
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