普洱市江城县国土资源局 云南普洱 665900
摘要：在实际的土地整治项目中，农民参与的广度和深度不够，如何使农民更好地参与土地整治项目管理，如何保障农民参与的合法性还有待进一步完善。本文首先说明了农村土地整治项目实施中农民参与的意义，然后分析了当前农村土地整治项目实施中农民参与存在的问题，最后提出了在农村土地整治项目实施中农民参与组织模式的措施。
关键词：农村；土地整治；农民参与；权利；监管
一、农村土地整治项目实施中农民参与的意义
首先，促使政府的惠农政策落到实处。在基层执行政府惠农政策的过程中，往往出现不到位的现象。农民参与组织的监督可以促使农村土地整治项目按设计方案实施，确保设计工程量不减少。
其次，保证土地整治工程的建设质量。土地整治项目所建设的工程是直接为农业生产和农民生活服务的，农民是直接的使用者。因此，项目区的农民会有广泛、高度的参与，更加关注建设过程中的工程质量，自觉地承担工程质量监理员的职责。
再次，提高土地整治工程的设计质量。项目区农民对本地的地形、地貌、农业生产特点更加了解，在设计过程中，农民参与组织参与设计讨论和征求意见，可以避免工程设计中华而不实、脱离实际等问题，使有限的惠农资金发挥最大的效用。
保障农民合法权益，确保土地整治项目按计划顺利实施。项目建成后虽能惠及项目区所有农户，但实施过程中农户需求的多样性和矛盾性决定了项目管理的协调难度大。农民参与组织以组织化参与方式可以将农民的私人利益聚集和整合，剔除不合理的利益需求，将合理的利益诉求以集体行动的方式传导给项目业主，可显著降低协调难度并提高效率。
二、当前农村土地整治项目实施中农民参与存在的问题
（一）规划设计阶段
项目选址不知情、规划意愿表达呈现被动式、小范围。现行农村土地整治项目是以政府主导自上而下为主，项目计划下达受规模限制，项目选址，坚持相对集中，连片推进。因此，选址阶段基本忽略了农村集体经济组织与农民群众的参与，更多地是考虑地方经济建设发展的需要。
项目选址一经确定下来，规划设计单位一般采用召集村、支两委及村民代表座谈的方式征求农民意见，由于受召集范围的局限性、规划设计标准的限制性，农民群众的意愿只能得到部分落实。
（二）工程实施阶段
农民参与施工、监督程度低，信息反映渠道不畅。农民作为第三方使用权人，参与、监督施工单位施工质量程度比较低，并且没有话语权，不容易引起重视，且反映问题的渠道不畅，逐级上报耗时耗精力。
（三）后期管护阶段
后期管护主体依据不同情况分为县、乡、村三级政府组织或者农民集体组织。限于现实情况，农民组织承担后期管护的少之又少，加上各级政府资金短缺，后期管护基本处于管理缺位状态。
三、在农村土地整治项目实施中农民参与组织模式
（一）农民参与组织的人员构成和产生
原则上项目区的每个行政村建立一个农民参与组织，负责对本行政村范围内的土地整治项目进行监督、协调等工作。农民参与组织应有威望较高的离退休人员、工程施工技术人员、种田能手和办事公道的4类人员组成。组织成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守村民自治章程、村规民约，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。
农民参与组织由该行政村项目所涉及的自然村推举一位代表为成员，自然村代表可由自然村所在的村民小组选举产生，也可以以协商的方式产生。
农民参与组织在成员中可选举或协商产生该组织的正、副负责人各一人，组织内可根据职责分设民意收集、质量监督、对外协调等若干小组。
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（二）农民参与组织的运作方式
农民参与组织实行公开透明的工作原则，建立健全工作制度。农民参与组织的所有工作，接受项目区农民的监督。如农户意见的聚集和整合过程，与业主、项目施工方、工程设计方的协商过程及其结果等。随时公布涉及项目区农户利益的事项，并保证所公布事项的真实性，并接受农户的查询。农民参与组织向全体村民负责，接受村委会指导。农民参与组织不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，农户有权向村委会反映，经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任，并及时更换成员。
（三）增强农民参与组织的政策建议
1、完善农村土地整治管理办法
建议在《土地开发整理项目管理暂行办法》基础上，以体现农民主体性地位为原则，对农民参与农村土地整治项目的权利、方式及保障措施予以明确规定。同时，针对项目选址、土地测量清查、项目可行性研究、项目规划设计、项目招投标、项目实施、项目验收和整治后管护等环节研究出台《农民参与农村土地整治项目实施细则》，在管理办法上对农民主体性地位予以政策保障。
2、将农民集体纳入项目管理体系
建议农村土地整治项目应将农民集体纳入项目管理体系中去，区县土地整治机构作为技术机构，为农民集体提供土地整治技术服务和咨询，市土地整治机构负责规划管理办法、土地整治技术标准、土地整治补偿标准等相关办法和标准的制定并对项目实施情况予以督促和监管。同时，建立一个开放的农村土地整治项目交流平台，使所有利益各方可以进行有效的协商、对话和决策，使项目决策过程透明化，防止弄虚作假，确保公众参与的有效性。
3、加强农民参与农村土地整治项目程序设计
在项目选址阶段，应广泛征求农民意见，由村民代表大会决定是否申报项目；在土地测量清查阶段，建议由村集体推选代表监督测量过程，村民代表大会决定测量清查结果的有效性；项目规划编制阶段对每个地块规划设计应考虑该地块使用农民的建议，专家评审过的规划方案应予以公示；项目招投标阶段，招标条件和评标分数由村集体决定；项目实施阶段，农民可以投工投劳等方式选择性参与，村委会可选择信誉较好的农民对项目施工质量予以监管；在项目验收时，农村集体的意见作为项目验收通过的必要依据。
4、加强对农村土地整治中农民权利实现的监管
由市国土房管局担任监管主体，对农村土地整治中农民知情权、建议权、监督权、参与权、受益权等权利的实现情况和《农民参与农村土地整治项目实施细则》实施情况予以监管，将确保农村土地整治中农民权益作为市土地整治机构和各区县国土行政管理部门绩效考核的内容之一。市国土房管局不定期与各农村土地整治项目区农民进行访谈，发现未确保农民权益的情况追究项目管理相关方责任。
5、加大土地整治宣传与培训力度，增强公众参与意识与参与能力
加大农民参与的培训力度，除专业技能培训，还要强化沟通协调能力和组织管理能力培训。针对农民参与程度不深、参与范围不广的现状，要加快建立农民参与激励机制，不仅将农民参与情况作为土地管理部门年终考核的重要指标，而
且要对参与的农民代表给予适当补贴，对作出较大贡献的农民给予适当奖励，还可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分工程项目来提高农民关注度和参与度。此外，要丰富农民参与方式，如发放问卷、座谈讨论、村民会议等，调动广大农民参与的积极性，实现从“被动参与”到“主动参与”转变；通过引导农民参与项目区位选址、土地权属调整以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段，鼓励相关农民介入土地整治项目全过程，真正实现广泛性和实质性参与。
结语
综上，农民参与土地整治项目不仅仅是单纯地参与设计方案的征求意见，实际上包含着更广泛的内涵。因此在农村土地整治项目中要更为重视农民参与问题，切实保障农民参与的主体地位。
参考文献
[1]汪文雄，李敏，余利红. 农地整治项目农民有效参与的测度及其诊断——以湖北省为例[J]. 资源科学. 2015(04)
[2]刘红岩. 公民参与的有效决策模型再探讨[J]. 中国行政管理. 2014(01)
论文作者:白剑锋
论文发表刊物:《基层建设》2016年25期9月上
论文发表时间:2016/12/12
标签：农民论文; 项目论文; 土地论文; 组织论文; 农村土地论文; 项目实施论文; 阶段论文; 《基层建设》2016年25期9月上论文;