国有企业利用外商投资的认识与政策建议，本文主要内容关键词为：外商投资论文,国有企业论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、若干有待研究解决的新课题
1.股权控制
我国现行法律和政策对外商投资没有股权比例要求，这在发展中国家是十分宽松的，它反映了我国对中外混合经济中的资本结构、生产经营决策权以及利益分配的基本态度。但是需要说明，这些法律和政策主要是在80年代初期制定的，当时的外商投资还处在起步阶段，所制定的法律和政策，其目标显然主要是立足于吸引外资，对其后果的考虑也只局限于局部的范围，或局限于单个企业，因此其政策含义基本局限于微观层面，而未兼及宏观层面的思考。到90年代中期，国有企业利用外商投资已成为普遍发生的现象，投资项目愈来愈多，金额愈来愈大，在外商投资股权比例问题上，其对国民经济宏观层面的影响至少涉及以下几个主要方面：
第一，在确定利用外商投资对国有经济进行战略性改组的同时，我们可以不计较一部分企业和一部分行业的外商投资占有控股地位，但是否所有企业和所有行业都可以不计较外商控股，如果是，这种局面对国家经济自主和经济安全有无不利；如果不是，那么在哪些企业和行业需要保持中方的控股地位？
第二，即便在一些竞争性较强的行业中，我们可以不计较外商控股从少数企业演变为行业性普遍现象，或外商控股企业在行业中居于支配地位，进而形成对该行业的市场支配与垄断。但是否允许这种现象在所有竞争性较强的行业中都出现，特别是那些利润丰厚的大众消费品行业，我们是否都准备出让市场。《反垄断法》一般只能解决单个资本对行业的控制问题，而不能解决多个外国资本对行业的控制。如果我们不准备丢弃所有竞争性行业市场，那么在哪些行业要力争民族工业的一席之地？
第三，“以市场换技术”是利用外商投资的政策口号，从经济学的角度看，它是成本与收益的概念。但在80年代外商投资数量还不多的情况下，人们往往并不认真计较这种成本与收益的实际结果，因为即便 换不来技术（这里主要是指先进技术），但至少可以换来资金投入，增加生产和供给。这在供给不足的年代，经济福利仍然是明显的。但在90年代中期，宏观环境发生了变化，国内资金相对过剩，1995年银行存款余额与贷款余额的差额发生逆转，1994年贷款余额大于存款余额176.8亿元，1995年逆转为存大于贷3338亿元，1997年竟至7296.4亿元；而在1994年，就已出现存款增加额大于贷款增加额3139.3亿元，此后逐年增加，1996年高达4101亿元，1997年始降至2035.6亿元。此外，从1994年开始，国内工业生产过剩开始从一些行业逐年扩大至许多行业，到1997年，在大多数工业生产领域中，生产都已出现相对过剩，标志着供给不足的时代已经过去，买方市场已经出现。
显然，在新的宏观环境下，在大量吸收外商投资中如果不认真比较成本与收益，就会对国民经济整体利益产生不良影响。如果出让市场换不来技术，那么就要认真考虑出让股权是否合算，因为如果仅仅是为了获得资金，除了国内融资外，还可以对外借债。是出让债权，还是出让股权，这要从国民经济全局来衡量福利效果。
从宏观经济层面来考虑问题，结论是明显的。可以肯定，国有经济必须在若干国民经济关键性行业，或对国家经济自主与经济安全有重大影响的行业中保持控制力；国有经济和其他民族经济也必须在若干利益丰厚的行业中占有一席之地，从而发展自己；在新的宏观经济形势下，能否换取先进技术，对于出让股权和出让市场已具有较强的约束条件，吸引外资的政策目标已要求从单纯的引进资金转向引进资金与引进技术并重。
从上述认识出发，国有企业利用外商投资中的股权安排问题，就不仅应进入政策层面加以考虑，而且在企业谈判交易中也应引起重视，这就要求进一步完善利用外资的政策。重新认识考虑股权控制对国民经济整体福利效果的不确定因素，制定相应的对策，这与扩大开放领域，利用外商投资进行国有经济战略性改组是不矛盾的，其目的都是为了加强国有经济的控制力，提高国有经济和整个国民经济的整体效率，只不过相互作用的侧面不同。
2.公平交易
在合资合营谈判中，能否实现公平交易，这往往很不确定。从客观上说，国有企业与外商的关系是求大于供，形成卖方市场，中方谈判地位不利；从主观上说，国有资产法定代表人的责任心、个人品质、能力因人而异，特别当个人利益与资产代表人的利益、局部利益与国家利益并不吻合时，更容易产生不公平交易。由不公平交易产生的后果通常有以下几种：
第一，国有资产流失。如中方的机器、厂房和土地等实物资产在评估过程中，由于技术或其他因素，其价值被低估。又如中方缺乏无形资产观念，把商标等无形资产无偿或低价转让给合营企业，实际上也等于低估了国有资产的价值。再如，合营企业中出现的转移价格，也往往是由于生产决策权的不公平分配造成的，或者是由于营销合同的不恰当造成的。
第二，丢失产品的民族品牌。国有企业变成合资合营企业后，丢失或放弃原有产品品牌的现象十分普遍。其中的原因有：中方商标意识薄弱，或迎合消费者心理，或民族自卑感使然；也有的是外方以注资为条件，挟持中方就范，等等，这些不公平交易，客观原因尚属可以理解，而有些原因则是应该和可以避免的。
第三，中方员工权益得不到充分保证。其主要表现在：首先，中方与外方员工同工不同酬，收入差距悬殊。据本研究的抽样调查数据表明，外方员工的人均年工资额是中方员工的28倍，中方员工工资明显偏低。其次，不少合资企业社会保障体制不健全，职工的医疗、失业和养老都面临近忧和远虑。再次，在一些合资企业中，生产线劳动条件恶劣、劳动安全无保障，无故延长工时，职工超负荷工作，损害工人健康。更有甚者，一些外方管理者严重侵犯中方职工人权，任意体罚中方职工，侮辱中方职工人格。
不可否认，这种不公平交易在中国尚未成为资本输出大国时仍是不可避免的，在对外商投资的需求大于供给时，争取投资的竞争，不仅降低个别企业和局部地区的谈判地位，而且还全面降低一个行业甚至许多地区的谈判地位，从而产生各种不公平交易的后果。这在利用外商投资已有了近20年经验的今天，能否减少这种内部竞争的盲目性，提高我们自己的谈判地位，增强国有资产法定代表人的责任感和自信心，增加谈判的技巧和本领，从而向公平交易的目标前进，确实是国有企业利用外商投资的重要课题。
3.技术转让
国有企业利用外商投资后，能否获得预期的技术转让，也是很不确定的。按照产品的技术生命周期理论，工业产品技术大致可分为创新阶段、成熟阶段、标准化阶段、衰落阶段四个周期。一般的规律是，跨国公司不可能把创新技术转移到东道国，否则它就丧失技术优势；而成熟技术一般也主要转移到需求相似以及具有外在规模经济和相关支持产业比较发达的东道国；只有标准化技术和即将淘汰的技术才可能转让到发展中国家和落后国家。
在改革开放以前，我国民用工业生产相当落后，生产技术和产品与国际水平相比，差距很大，因此，外商投资只要能引进标准化技术，甚至是淘汰的技术或生产线，就足以使相当一部分工业生产技术发生深刻的变革，就足以使产品更新换代，甚至起到进口替代的效果。但是，随着对外开放的扩大，人们最终发现，虽然有那么多外商投资企业，但是中国的生产技术仍然还没有摆脱落后状态。所谓通过外商投资引进先进技术没有达到预期目的，大致分属于以下几种情况：第一，已经引进了标准化技术的生产设备及其他硬件的企业，发现外商没有转让成熟技术的硬件设施。第二，已经引进了标准化技术的硬件设施的企业，发现外商没有转让附属于这些设施的技术软件和专利。第三，已经引进了成熟技术的硬件设施的企业，外商没有转让可以使该技术或产品更适合当地化，或更适合国际市场需求变化的研究开发技术及其手段。第四，已经引进了成熟技术的硬件设施的企业，发现外商没有转让附于这些设施的技术软件和专利。上述四种现象的发生，都有中外双方的主客观原因，正是这些原因，造成了技术转让的不确定性。
对于希望引进成熟技术的硬件设施的企业来说，固然存在外商主观上是否愿意转让的问题，但客观上东道国的外在规模经济、相关支持产业的因素起更大的制约作用，没有这些条件，成熟技术的运用，可能成本更高、效率更低，就象汽车放在沙漠里，其速度反不如骆驼一样。因此，就第一种情况而言，主要的不确定因素在于中方的客观条件。
对于希望获得标准化技术中的软件部分和专利的企业来说，固然也存在外商主观上是否愿意转让的问题，但实际上这些技术已经市场化，交易并无太大困难，关键还在于中方合资的目的是重资金引入，还是重技术引入。因此，就第二种情况而言，主要的不确定因素在于中方的主观认识。
对于希望引进成熟技术所属的研究开发手段并建立研究开发机构的企业来说，主要障碍在于外方。如果达到中方的预期目的，将使合资企业摆脱对外方母公司的依赖，从而不利于外方利益。因此，第三种情况的不确定因素在于外商投资者的市场战略。
对于希望引进成熟技术所属的软件和专利的企业来说，主要障碍也在于外方。有时候外国母公司不需采取股权控制，只需采取技术控制手段，如技术检验、质量认证措施，就足以使合资企业掌握在外国母公司手中。因此让中方达到预期目的，无异于使合资企业摆脱外国母公司的支配。显然，这种情况的不确定因素在于外商投资者的企业控制战略。
4.社会责任
国有企业作为经济组织，同时也承担着各种社会责任，除了经济法律上的权利与义务以外，它还在社会生活中承担各种责任。在政企不分的旧体制下，这些责任往往与政府职能混淆在一起，形成企业办社会的各种弊病。国有企业利用外商投资后，有利于政企分开，剥离企业行使的政府职能，但也往往造成合资企业在剥离政府职能中抛弃自己的社会责任，显然这对东道国社会是不利的。
所谓企业的社会责任是什么呢？在一个社会中，企业通过自己的产品、服务以及利润为社会创造经济福利，这是主要的，但不是唯一的。首先，企业是社会成员的就业场所，因此它有保障从业者个人能力、个人福利以及其他基本权利得到实现的责任；其次，它是当地的一个社会组织和成员，是当地政府管辖下的一个“公民”，对当地人民的公共福利有责任，这种责任不仅通过纳税来体现，有时还要通过各种公益活动来体现；再次，它是当地社会的文明细胞和精神载体，它的商业行为、企业形象、产品形象、员工形象对当地社会的文化习俗、社会风气、居民的精神熏陶都负有责任，这不仅是法律责任，而更多的是精神和道德的责任。
联合国跨国公司与投资司编辑的《1994年世界投资报告》已经明确地提出企业与跨国公司的社会责任。报告认为，企业社会责任的最低标准是：为社会提供利益；不具有故意伤害行为，如果产生了伤害，企业提供的利益必须足以抵消企业伤害行为带来的不利。企业社会责任的最大化是企业自觉提供给社会的利益的迭加。跨国公司的社会责任更大，特别在市场经济体制不完善的国家，跨国公司对东道国国民获得积极的利益负有巨大的社会责任，它要求跨国公司以一种负有责任的方式去行动，而不是去寻求社会构成伤害的剥削利润。当国有企业吸收外商投资以后，能否使合资企业继续承担原有国有企业的社会责任，同时使外商投资者承担起某些可能造成的“伤害”的社会责任，是一个新的课题。这些“伤害”可能有种种表现，如：遣散原有的工人，环境污染，引起行业内其他企业的停产或破产，等等。显然，在今天的条件下，让合资企业全部承担这些社会责任是不现实的，特别在发展中国家处于低的谈判地位的时候，实际情形往往相反，东道国不仅不要求投资者承担这些社会责任，而且往往默许和纵容他们的“伤害”行为。对此，我国的合资企业难道可以无动于衷吗？当然，要求外商投资者承担社会责任只能一步一步来，逐步提高投资者的责任标准。但社会舆论对于宣传企业的这种社会责任，向外商投资者灌输文明社会的责任意识，则是当代社会企业文明发展的客观要求，也是阻挡不住的潮流，它与改善投资环境同样是重要的事情。
四、提高国有企业利用外资效果的政策建议
1.进一步解放思想，明确国有企业利用外资的指导原则
正确认识利用外资对加快国有企业的改革步伐和进程的重要作用，需把握好如下几个原则：
(1)要明确国有企业利用外资的基本任务。国有企业应在开放中保护，在竞争中发展。要把利用外资作为促进国有经济发展的重要途径，通过利用外资来发展壮大国有经济，增强国有企业的竞争能力。
(2)利用外资要与国有企业改革的进程相协调。国有企业改革是一项长期任务，对市场的开放、股权的开放和经营管理的开放要与国有企业经营体制承受风险的能力相适应。扬长避短，切实防止外资对国有经济的负面影响和过度竞争。
(3)要与国有经济的战略性改组相适应。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位，通过利用外资促进国有经济从一般性领域退出。国有企业可以通过与外商合资实现股权多元化，提高运营的效率。
(4)要以引进技术，加速企业技术进步作为重要目标。国有企业利用外资不能仅仅着眼于解决资金不足的矛盾，应注重引进先进和适用技术，加强消化创新，掌握研究开发的主动权，切实增强技术创新能力。2.拓宽渠道，保持国有企业利用外资规模稳定增长
实行国有经济战略性改组、发展混合经济、加快国有企业改革步伐为外商投资提供了更加广阔的领域。同时，在某种意义上说，利用外资也是现阶段国有企业改革发展的需要。“钱从哪里来，人往哪里去”是国有企业改革和国有经济改组中面临的最大问题。按照目前的国民收入分配格局，民族私营资本尚未发育成长起来，在发展多种经济成分和混合所有制中还难以承担解决“钱从哪里来”的重任。培育发展资本市场和机构投资者也需要一个过程。而外商投资却是比较现实的来源，同时我们在这方面也积累了不少经验。除传统的国有企业利用外资进行“嫁接”改造之外，国有企业利用外资可从以下三方面拓展空间。
一是国有经济战略性改组。根据“十五大”部署，国有经济将从一部分领域逐步退出，起码是不再进行新的投资。这必将给包括外资在内的非公有成分留下投资的空间。对此，要做好规划，引导外商随着国有企业的调整而逐步进入，对于退出较快的领域，外商采取独资的方式进入；对逐步退出的领域，可采取与国有企业合资、合作的方式，通过股权结构的变化，有的可由外商以增资的方式不断扩大股权，有的将保持长期合资、合作，在政策上应避免过分冲撞或相互抵消。
二是投在较好的国有大中型企业中。国有企业一般是单一国有股东，同时国有资产所有者代表不明确，所有者功能不强，难以建立起有效的内部治理结构，经营机制得不到根本转变。在这种情况下，除一些关键领域和重点行业外，适当引进外商投资，实现国有企业股权结构多元化，只要管理得当，不仅有利于促进明确国有资产所有者代表的责任，同时在由国有企业占控股地位的前提下，扩大国有经济的影响范围，比较有效地解决国有大中型企业发展过程中资金不足，特别是自有资金不足的问题。目前我国有1.5万家国有大中型企业，占全部国有资产比重的70%以上，如果按1/4的比例引进外商投资也将是一笔巨额资金。
三是放活中小型国有企业。国有经济战线过长、涉及范围太广，难以提高运营的质量和效益，同时也影响了自身的进一步壮大。下一步经济结构调整的重点是量大面广的中小型企业。允许外商收购、兼并、租赁、承包中小型企业（也包括一般竞争性行业的大中型企业），可以大大加快调整步伐，同时通过资产变现后的投资还能促进其他优势国有企业的进一步发展壮大，增强市场竞争能力。对外商来说这也是一个较为可观的投资领域。
四是非固定资产建设方面。传统的利用外资投向一般是基本建设或技术改造，随着国有企业改革步伐的加快，非固定资产建设方面的资金需求越来越大，比如优势企业兼并其他企业、偿还债务优化资本结构、补充自有流动资金等，外商投资在这方面也是大有可为的。
3.积极探索适合国有企业发展的利用外资新形式
从国有企业利用外资的形式看，有利用外商投资和利用证券投资两大类，在外商投资中，除了一对一的合资合作以外，还有投资基金、BOT、TOT、项目融资等方式，我们要根据这些投资方式的不同特点，恰如其分地加以配合利用。
投资基金和项目融资的特点是，外方不参与经营管理，即便在外方股权比例大，股权利益较多的情况下，中方通过掌握经营决策权，还可以防止利益向外方对于倾斜的现象。因此在外方控股的合资方式中，对我有有利的一面。BOT和TOT的特点是，外方投资者对项目的经营管理支配有一个时限，在这个时限结束以后，建设项目的支配权和所有权就转归东道国。这种方式也是中外双方在股权控制上相互妥协的一种措施。
除了直接投资以外，国有企业利用外资还可以采用证券投资方式。如在国内股市发行B股，在海外股市发行股票，如目前已有的香港H股、纽约N股等，还可以在海外发行企业债券。利用证券投资的最大好处是，国有企业不仅可以保持控制地位，而且可以掌握经营决策权，而最重要的条件是企业自己必须有外汇收入以保证外汇支付。海外银行借贷，是国有企业利用外资的另一种形式。这些对外间接投资方式，都不影响东道国企业的股权控制、企业经营决策权、产品品牌，但唯一不利的因素是不可能在投资中转让经营管理技术、经验等无形资产。特别是技术内部化转让机制特点强的行业和企业，如果采取利用间接投资方式，将不可能得到预期的技术转让效果。但反过来也可以说明，如果有些行业和企业在利用外资中可以采取购买专利和市场交易办法获得技术的情况下，而对外商控股又较为敏感，或让外商控股使成本收益利于我的项目，就可以放弃利用外商直接投资方式而改为利用海外间接投资。目前我国不少国有企业的技术改造，完全可以在国内获得技术供给，而主要是缺资金，如果这些改造项目的市场预期很好，只要有资金注入就有经济收益，在利用外资中就应当积极考虑利用海外间接投资方式。
4.把握主动，确保国有经济在关键行业中的控制力
国有企业利用外资在性质上是国有经济与境外私人资本的结合，在利用外资中是否把握主动权是水平高低的重要标志。我们认为，国有企业利用外资应在三个方面把握主动。一是按照互惠、互利原则与外商签订合资、合作合同（章程）。既不能强加于人，也不能为了吸引外资而一味迁就外方。在资产特别是无形资产作价投资、企业的经营决策权、利益分配、责任与风险的分担等方面，要按照国际通行规则，尽可能争取对我有利的条款。二是要把扩大中方股本来源作为增强国有企业控制权的关键。由于股本金不足，往往使国有企业在与外商合资、合作中被迫降低中方股权，在谈判以及经营管理中委屈求全，处于被动地位。国有企业一方面要少铺新摊子，集中有限的资金投向重点项目。对于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域中的若干企业与外商合资，原则上应由中方取得控股权，或采取措施使中方占支配地位。同时要着力解决已开业外商投资企业的中方股权比重下降问题，要专门研究切实可行的办法解决中外合资、合作企业特别是经营良好、市场前景看好的企业，在增资扩股时由于中方资本金不足而出现的股权比例下降问题。三是要从培训入手，提高中方股权代表的素质，争取通过资格认证，做到持证上岗；严格选派合格人员作为中方股权代表；加强对所派出的股权代表的监督考核；建立有效的奖惩制度，以此加强对股权代表管理，维护国有企业的合法权益。
为了维护国家经济安全和经济自主，国有经济必须在一些关系国民经济命脉的重要行业和关键领域中拥有控制力。例如资源垄断性行业，象邮电、通信、原油开采行业；提供最重要公共产品的行业，象铁路、城市公共交通、电力、煤气、自来水供应等行业；以及一些重要的竞争性行业，象石化、钢铁、粮食、金融、外贸、尖端技术等行业，特别是这些行业中的大型骨干企业，少数仍需保留国有，大部分则由国家控股。为了实现国有企业在这些行业中的控制，法规和政策应当规定外商投资在这些行业和领域中的进入规模和股权比例。
在对外商开放的行业中，我们可以采取放开投资规模，但限制股权比例；以及放开股权比例，但限制投资规模两种做法。如对规模经济要求较强的行业，我们可以放开投资规模，但限制外商股权比例；而对规模经济需求不是那么强的行业，我们就采取放开股权比例，但限制投资规模的办法，限制投资规模，有的可以就单个项目而言，有的也可以就整个行业而言。采取这个政策措施，大体上就可以保证国有经济在这些行业中的支配地位。
一些虽然与国民经济命脉无关，但市场前景很好，利润丰厚的行业，内资企业和国有企业也应争取在其中占有一席之地，对外商的控股权要求也不应有求必应，应当比较一下成本与收益。
对于技术转让效果好，对我国技术进步和产业提升有明显意义的企业和项目，我们可以在股权比例上作出让步。而对技术转让效果一般，对行业技术进步并无明显意义的企业和项目，则应据理力争，并保证国有经济的股权收益。
为了保证中方在这些企业中占据有利的股权份额，还要从政策上解决国有企业与外商合资、合作的股本金筹措问题。主要有以下三个政策问题：一是商业银行法规定商业银行贷款不能直接作为股本金，但是要允许国有企业通过抵押担保以中方母体的身份获得银行贷款，投入合资企业作为中方股本金。二是设立专门用于中方股东的产业投资基金，但目前尚没有关于设立产业投资基金的规定，建议在有关政府、金融管理机构的指导下，采取试点的方式设立1～2家全国产业投资基金，用作合资、合作企业的中方股本金来源。也可以以此积累经验，完善法规。三是通过中方母体将在合资、合营企业中的股权整合、包装上市募集增资扩股的资金，考虑到所募资金将用于中外合资、合作企业，可以B股起步，积累经验后扩大到A股。
第一，优化利用外资的结构。一些国有企业在利用外资中往往以摆脱不必要的行政干预、享受优惠政策、追求数量和外延扩展为出发点，存在着较大的盲目性，重复引进、重复建设较为严重，导致了某些行业的过度竞争，甚至给国有企业本身带来冲击。因此，国有企业在利用外资中，首先要认真贯彻国家颁布的外商投资指导目录，注意掌握市场信息，对于供需大体平衡或供大于求的项目就不要再重复引进、重复建设。其次，要多搞内涵改造，少搞外延扩张。由于老企业包袱重、负债高、冗员多、设备陈旧，而不愿对原有企业进行技术改造，这必须认真加以克服，应更多地利用外资改造存量，更好地发挥原有企业资产的作用。再次，要利用外资发展高新技术，上新项目要选择填补国内空白和使产品更新换代的项目，避免低水平的重复建设。
第二，加大引进先进实用技术的力度。当前的国际竞争，实质是科学技术的竞争。国有企业要把引进外资的重点引向先进和实用技术，提高外资的技术含量，并在这个基础上消化和创新，掌握技术开发的主动权，力争有所超越。国有企业要把这个问题作为衡量利用外资水平的一个重要标准。国有大中型企业特别是大型企业集团要积极与拥有高新技术优势的外国大公司合资合作，以此作为引进高新技术的重要渠道。要借鉴国际通行做法，运用经济的和法律的手段，引导和促使外方转让技术。在引进技术的内容上，要多引进软件技术，少进口一般性设备，特别是国内能生产并在质量和价格上也有竞争力的设备。要注意对引进技术的消化创新，有条件的企业应与外方设立技术开发中心，在消化国外技术的基础上，形成自己的研究、开发、创新能力。
还有一个值得重视的方面是让中小企业为大型的技术先进的外商投资企业提供配套，按照跨国公司的技术标准和要求提供配套件和配套服务，必然会对中小型企业的技术进步起到极大的带动作用。
为了加强技术引进，要了解海外企业的技术结构。一般把外国投资带来的技术分为两类：一类是“内在的”；另一类是“外在的”。从60年代中期以来，若干因素已使跨国公司较愿意采取外在的技术转让形式：①跨国公司之间竞争投资市场的加剧，加上较小公司的竞争力提高，导致企业特定技术优势扩散，技术转让内部化的相对收益减少，促使跨国公司更愿意以外在形式转让技术资产。②东道国谈判地位提高，有利于提出技术转让要求。③东道国的政府政策在某些部门对外资有股权比例要求，在不能控股的情况下，跨国公司只能以外在形式转让技术以获取转让费。④投资风险增加也使跨国公司愿意考虑非股权安排进入方式。⑤国际银行借贷和金融市场的扩张，使发展中国家对于利用外资方式有了更多的选择，也促使跨国公司愿意以外在形式转让技术。
上述说明，采取哪种技术转让形式既取决于外国投资者的利益驱动，也取决于东道国政府的政策。我国是一个市场潜力很大的国家，许多行业都有外国投资者的独资或控股企业，在这些企业中，技术转让主要通过内在形式，技术扩散的进程较为缓慢，不利于国内企业学习和仿效。而在外资非控股企业中，技术许可和其他外在形式的技术转让也还没有得到应有重视，往往达不到引进技术和管理的效果，这方面的工作大有改进的余地。为了鼓励采取外在形式获得技术转让，可以采取以下措施：①在审批外商投资项目的可行性报告时，无论是外资控股还是非控股项目，都要求提供以外在形式进行技术转让的条款。特别是技术成熟和标准化的产品和行业，更要强调外在形式的技术转让，这应成为审批的一个重要依据。在技术高级和新兴行业中，也要求有部分外在形式的技术转让，如确系只有通过内部化机制才能进行技术转让的产品和行业，必须在无竞争状态下才能给予审批。②批准国内企业通过外债（包括贷款、证券融资）筹资的可行性报告，也需要提供内外技术供给和技术转让的意向协议。政府有关部门依据企业筹资的经济合理性和技术供给与转让意向协议的科学性两方面标准来批准举债可行性报告，从而把企业举债纳入技术进步机制的规范化轨道中。③批准外国产品的品牌和商标注册，必须附有技术转让的条款。在难以证明发生技术转让的项目中，审批外国产品的品牌和商标应慎重对待。
第三，吸收科学的管理经验。管理水平低是国有企业存在的重要问题之一。其原因在于观念、管理方式、管理手段不适应市场经济的要求。西方发达国家的企业在几百年的市场经济经历中积累了丰富的管理经验，国有企业与之合资、合作，有效地加以借鉴、消化、吸收，逐步形成符合中国国情的，适应社会主义市场经济要求的企业管理模式。以往对这方面重视不够，有的对外方的管理采取排斥的态度，特别是在一些由中方控股的企业中，还是用合资合作前的方式管理企业；有的完全依赖于外方的管理，一切按照外方的意见管理企业，把自己一些行之有效的方式、方法丧失贻尽。这种现象在外方控股的企业中尤为突出。这两种倾向均应认真加以克服。国有企业通过与外商合资、合作逐步形成有中国特色的、适应社会主义市场经济要求的企业管理模式。
5.加强管理，完善规章制度，利用舆论工具和社会监督，争取利用外资与当地社会稳定的和谐发展
根据目前外商投资准入方面的主要问题，要尽快出台国有企业向外商转让资产的管理规定。最近一个时期，一些国有企业纷纷向外商转让股权、经营权，以吸引更多的外资，加大改组的力度；同时我们目前尚没有这方面可操作的管理规定，尽快出台一个规定，明确国有企业向外商转让资产的范围、方式、要求、审批程序，对于引导和规范国有企业向外商转让资产的工作，防止国有资产流失，是十分有意义的。此外，还要制定国有企业利用外资从事非固定资产项目的办法。国有企业利用外资兼并国内其他企业、偿还债务、补充流动资金等非固定资产项目越来越多，制定一个办法使之有章可循，明确要求，加强规范，十分必要。
在外商投资企业的生产经营方面，重点是抓好六个方面：一是抓合同章程的履约。以合同章程的条款为依据，约束其经营行为。二是结合治理“三乱”，针对外商投资企业的特点，会同有关部门加强对外商投资企业乱收费、乱摊派、乱罚款进行治理，进一步改善投资环境。三是通过对合资、合作企业中方股权代表的培训、考核和奖惩，提高国有企业在利用外资中的投资效益，更好地维护国家、企业和职工的合法权益，进一步提高合营企业的经营管理和效益水平。四是通过抓外商投资企业产品零部件配套服务，发挥外商投资企业的辐射、带动作用，加快国产化步伐，带动国有企业的技术进步。五是完善外商投资企业研究开发中心的配套政策。从提高外商投资企业技术水平和培养国有企业科技人才考虑，应在税收政策、外汇等方面，制定出外商投资技术开发机构的专门政策。六是重新给予外商投资企业进口设备的免税优惠。在制定办法的过程中要切实贯彻国家产业政策，对于重点鼓励的项目给予充分优惠，对其他类型的项目适当优惠，甚至不予优惠，以优化利用外资的结构，促进利用外资中的技术引进，提高利用外资质量。
为了正确处理改革、发展与稳定三者之间的关系，要促使外商投资者和外商投资企业承担必要的社会责任，作好东道国的“公民”。在国有企业利用外资过程中，企业人员流动、职工下岗和再就业问题是突出的社会问题。一方面，政府要加快建立健全社会保险障制度，搞好下岗员工的待业保险、职业培训和再就业工程。另一方面，企业也要充分考虑社会的承受力，不能把负担完全推向社会，尽量减少对社会的“伤害”，这是企业，无论是内资企业，还是外商投资企业，都应尽的社会责任。因此要想方设法在企业内部解决矛盾，消化困难，通过开辟新的生产经营门路或通过提高待业员工再就业技能等方式，努力安排好下岗职工的出路，切实解决他们生活中遇到的问题和困难。新闻媒体要树立这方面的好的形象典型，形成舆论导向，有关部门也要及时总结这种经验，给予表彰、推广，同时辅以舆论监督和社会监督，批评不良现象，在全社会形成扶危解困的良好风气，保证外商投资与当地经济的和谐发展。
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